王琪

摘 要：根絕《物權(quán)法》對土地使用權(quán)出讓制度的規(guī)定，可以看出，完善的法律制度可以更好地保護(hù)和利用土地資源。這也需要對國有土地使用權(quán)出讓法律制度的法理做出一定的分析，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)立法，協(xié)調(diào)與國有土地使用權(quán)出讓制度有關(guān)的私法與功法。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；國有土地；使用權(quán)出讓；完善

一、房地產(chǎn)一級市場法律制度缺陷

（一）現(xiàn)行國有土地使用權(quán)出讓制度相關(guān)法律體系

《物權(quán)法》對建設(shè)用地使用權(quán)即城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)只做出了原則性規(guī)定。《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》并未詳細(xì)規(guī)定土地使用權(quán)出讓和流轉(zhuǎn)的具體制度，主要還是側(cè)重于規(guī)范行政機(jī)關(guān)對土地的管理，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)行政法。目前對國有土地使用權(quán)出讓進(jìn)行調(diào)整未形成公法和私法區(qū)別分明的法律規(guī)定。

（二）土地使用權(quán)期限

《物權(quán)法》中規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期，但沒有規(guī)定非住宅建設(shè)用地的使用權(quán)期限。

1、《暫行條例》第40、47條規(guī)定有償使用權(quán)人地上其他附著物的使用權(quán)由國家無償收回，這對于土地使用權(quán)受讓人是不公平的，有違民事主體平等原則和交易公平原則。

2、國有土地使用權(quán)期限相對建筑物的使用期限較短，國有土地使用權(quán)到期時(shí)，土地所有權(quán)人也獲得地上建筑物所有權(quán)，這使得地上建筑物上的財(cái)產(chǎn)利益不能完全實(shí)現(xiàn)或者不可能實(shí)現(xiàn)。

3、由于土地使用權(quán)期限偏短，使得國有土地投資率逐漸下降，短期行為逐漸增加，不合理的開發(fā)利用國有土地，造成越來越多的土地資源被浪費(fèi)。

現(xiàn)行法律沒有規(guī)定如何續(xù)簽土地使用權(quán)。同時(shí)由于國有土地使用權(quán)續(xù)展的法律程序復(fù)雜，還需經(jīng)過土地管理部門的重新審批，這些都對國有土地使用權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)不利。《物權(quán)法》中對土地使用權(quán)續(xù)期的也只做了一些原則性規(guī)定，在程序和內(nèi)容上還不夠完善。

（三）土地使用權(quán)出讓與土地登記制度銜接

根據(jù)《物權(quán)法》第139條、《暫行條例》第16條、《土地管理法實(shí)施條例》第3條可以看出我國不動產(chǎn)物權(quán)采用“債權(quán)契約與登記生效”的立法模式。

多年以來，我們片面強(qiáng)調(diào)登記的行政管理功能，忽略了登記的公示功能。登記制度是一種對市場進(jìn)行宏觀監(jiān)控的法律制度，在登記過程中，通過登記的實(shí)質(zhì)審查，能夠發(fā)現(xiàn)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)問題，及時(shí)糾正土地交易中的違法行為，確保國家對不動產(chǎn)交易市場的宏觀調(diào)控能力。①我們應(yīng)充分發(fā)揮土地登記制度在市場調(diào)控配置土地資源中的作用。

《物權(quán)法》公布之前，我國法律只規(guī)定了土地初始登記和變更登記，如果國家在合同生效但沒有完成登記時(shí)，就同一土地與第三人簽訂出讓合同并完成了登記，如此第一個(gè)合同中的受讓人只能請求出讓方承擔(dān)違約責(zé)任。從實(shí)踐的考察來看，由于物權(quán)的出讓人一方常常在物權(quán)變動中居于經(jīng)濟(jì)或地位上的優(yōu)勢，而物權(quán)受讓人常常居于劣勢，物權(quán)出讓人的違約可能性較高。②因此，如何使受讓方在進(jìn)行登記時(shí)防止第三人的介入，同時(shí)規(guī)范土地管理部門的出讓行為，實(shí)現(xiàn)國有土地使用權(quán)的順利移轉(zhuǎn)，是當(dāng)前立法的著重點(diǎn)。

二、國有土地使用權(quán)出讓法律制度的完善

（一）明確立法

有了統(tǒng)一、完善的國有土地使用權(quán)出讓法律制度，個(gè)人、企業(yè)可以通過正當(dāng)?shù)姆赏緩将@得土地使用權(quán)?；诖耍枰徊繉ｉT規(guī)范國有土地使用權(quán)的法律，將調(diào)整土地使用權(quán)出讓從土地行政立法中分離出來。

（二）土地使用權(quán)出讓的相關(guān)民事立法

明確出讓主體、經(jīng)營授權(quán)代理制度。城鎮(zhèn)土地屬于國家所有，國務(wù)院是法定的唯一所有權(quán)代表，而事實(shí)上卻是各級地方政府占有土地，并且行使使用權(quán)和處置權(quán)。土地資產(chǎn)處置權(quán)力主要集中在市、縣級政府。中央和地方各級政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確，在整個(gè)土地管理系統(tǒng)內(nèi)無法形成一個(gè)有效的自我約束機(jī)制，導(dǎo)致土地管理監(jiān)督的外部性，土地管理仍然停留在“一管就死，一放就亂”狀態(tài)，暴露出越來越多的問題。③因此，應(yīng)該明確界定各級政府土地產(chǎn)權(quán)邊界，將國家土地所有權(quán)和土地行政管理權(quán)區(qū)分開。

（三）嚴(yán)格控制土地使用權(quán)招、拍、掛出讓方式

嚴(yán)格限制協(xié)議出讓方式的適用范圍，應(yīng)該規(guī)定實(shí)行協(xié)議出讓為招拍掛的兜底方式，并嚴(yán)格限制審批權(quán)限及其程序，明確協(xié)議出讓方式的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）修改土地使用權(quán)期限

《物權(quán)法》第149條沒有對工商業(yè)等非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限做出明文規(guī)定，這需要法律、法規(guī)作出補(bǔ)充。國有土地使用權(quán)出讓不等同于土地所有權(quán)買賣，故不能實(shí)行無期限使用土地使用權(quán)，否則土地所有權(quán)形同虛設(shè)。

（五）完善土地使用權(quán)續(xù)期制度

首先，明確續(xù)期制度完整框架和內(nèi)容。其次，明確前后土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。最后，明確不同類型土地使用權(quán)最高期限的同時(shí)，對這些不同類型應(yīng)確立不同的續(xù)展出讓金。

（六）完善充實(shí)土地登記制度

從登記的角度講，應(yīng)當(dāng)建立以土地登記為中心的登記制度，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以專門設(shè)立登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管不動產(chǎn)預(yù)先登一記有關(guān)事宜，土地使用權(quán)出讓預(yù)先登記是其登記的一個(gè)部分。④同時(shí)，應(yīng)建立登記機(jī)關(guān)的責(zé)任制度，由于登記機(jī)關(guān)的故意或重大過失造成登記錯(cuò)誤，從而給當(dāng)事人造成重大損失的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

（七）土地使用權(quán)出讓的行政立法

土地開發(fā)不僅涉及到土地開發(fā)行業(yè)本身的管理問題，而且涉及到一系列的行政程序問題即土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，這些問題都物權(quán)法都無法調(diào)整。

注解：

① 王利明.物權(quán)法研究[J].中國人民大學(xué)出版社，2004（203）.

② 梁慧星.中國物權(quán)法草案建議稿[J].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001（114）.

③ 潘世炳.委托一代理理論及國有土地產(chǎn)權(quán)分級授權(quán)管理[J].中國土地科學(xué)，2005（8）.

④ 王利明.物權(quán)法研究[J].中國人民大學(xué)出版社，2004（223-224）.

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉玉婷.國有土地使用權(quán)出讓合同中政府法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究[D].西南政法大學(xué)，2014（3）.

[2] 劉莉.國有土地使用權(quán)出讓制度與實(shí)踐研究[D].中國地質(zhì)大學(xué)，2007.

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[5] 張百順.質(zhì)疑土地使用權(quán)出讓合同是行政合同[J].當(dāng)代法學(xué)2003（11）.