白彥鋒，曠星星

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

PPP模式應(yīng)用于城市生活垃圾處理的思考

白彥鋒，曠星星

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

內(nèi)容提要：近兩年，我國(guó)大力倡導(dǎo)運(yùn)用PPP模式供給市政公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，而城市生活垃圾處理就是市政公共服務(wù)的一種。本文在分析我國(guó)城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀和問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市生活垃圾處理在受到城鎮(zhèn)化和垃圾處理“三化”要求挑戰(zhàn)的同時(shí)，財(cái)政資金支付壓力巨大，迫切需要尋求一種可持續(xù)的模式來(lái)供給垃圾處理服務(wù)，而PPP模式在解決城市生活垃圾處理上具有必要性和可行性，因而本文結(jié)合城市生活垃圾行業(yè)的特點(diǎn)提出分環(huán)節(jié)采用混合的PPP模式來(lái)供給城市生活垃圾處理服務(wù)，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾；PPP模式；財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

一、問(wèn)題的緣起

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式。為此，國(guó)務(wù)院明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多地利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。學(xué)術(shù)界也因此展開了激烈的討論，主要包括“政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵及本質(zhì)屬性、理論依據(jù)、購(gòu)買過(guò)程以及采購(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)”等問(wèn)題。那么，城市生活垃圾(Municipal Solid Waste,MSW)處理服務(wù)作為一種具體的公共服務(wù)在實(shí)踐中應(yīng)該如何利用現(xiàn)有的研究(特別是近些年P(guān)PP模式在解決其他市政公用事業(yè)的供給上發(fā)揮了重大作用)進(jìn)行垃圾處理就顯得尤為重要。PPP模式(即Public-Private-Partnership的縮寫)，是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城市生活垃圾處理的研究起步比較晚，且研究方法和手段都不夠成熟，尤其是早期對(duì)城市垃圾處理問(wèn)題不夠重視，導(dǎo)致研究和實(shí)踐發(fā)展緩慢。直到2002年政府明確要求實(shí)行垃圾處理市場(chǎng)化改革和生活垃圾收費(fèi)管理，才開始有越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注垃圾處理問(wèn)題，后來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中“垃圾圍城”現(xiàn)象越來(lái)越普遍，使得生活垃圾處理問(wèn)題又持續(xù)受到政府和學(xué)者的關(guān)注。具體而言，我國(guó)學(xué)者在垃圾處理領(lǐng)域的研究主要有以下幾個(gè)方面：一是垃圾處理“三化”，即資源化、減量化、無(wú)害化相關(guān)的研究，包括垃圾計(jì)量收費(fèi)、垃圾分類和垃圾循環(huán)回收再利用等；二是政府在提供垃圾處理服務(wù)時(shí)的績(jī)效研究；三是垃圾處理領(lǐng)域的投融資研究，主要包括BOT、BT等各種政府融資手段的對(duì)比研究；四是垃圾處理技術(shù)及流程設(shè)計(jì)方面的研究；五是政府在垃圾處理領(lǐng)域的行政和法律規(guī)制研究等等。總的來(lái)說(shuō)，研究的視角在不斷地?cái)U(kuò)展，研究的層面從理論、定性研究逐步過(guò)渡到實(shí)踐和實(shí)證研究，但我們應(yīng)該看到，現(xiàn)有的研究對(duì)于指導(dǎo)實(shí)踐還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如在垃圾計(jì)量收費(fèi)領(lǐng)域的研究仍然沒(méi)有從理論上確定城市垃圾處理的成本補(bǔ)償依據(jù)，也沒(méi)有設(shè)計(jì)出實(shí)現(xiàn)垃圾“減量化”的計(jì)量收費(fèi)方案；在垃圾的分類上，至今還沒(méi)有弄清中國(guó)垃圾分類為什么會(huì)“胎死腹中”等等。2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》開啟了我國(guó)垃圾處理行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的先河，2007年原建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》成為我國(guó)城市生活垃圾治理的法治依據(jù)，2014年我國(guó)政府開始積極推進(jìn)PPP模式以解決市政公用事業(yè)建設(shè)資金不足和資金使用效率低下的問(wèn)題。雖然2015年才被稱之為我國(guó)的“PPP元年”，事實(shí)上，國(guó)內(nèi)外早就有了PPP模式在垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用研究。

在國(guó)外，1984年土耳其率先提出采用BOT模式來(lái)為城市垃圾處理服務(wù)進(jìn)行融資，由此BOT融資模式在解決公共項(xiàng)目資金不足問(wèn)題上得到全世界范圍的認(rèn)可。之后在約翰內(nèi)斯堡召開的世界可持續(xù)發(fā)展會(huì)議上明確倡導(dǎo)“公私伙伴關(guān)系”(PPP)模式，會(huì)議指出，PPP模式能夠有效處理市場(chǎng)和政府的關(guān)系，其最大的優(yōu)點(diǎn)是可持續(xù)性，是解決城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給問(wèn)題的最佳模式；Chang M等(2011)對(duì)PPP供給環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹,認(rèn)為PPP模式是發(fā)展中國(guó)家供給環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施最可行的辦法；Sandra Cointreau-Levine(1994)分析了PPP模式中的效率問(wèn)題，認(rèn)為PPP模式相比傳統(tǒng)的采購(gòu)具有更高的效率，他還分析了其中的成本回收問(wèn)題、融資模式問(wèn)題，并提出了幾種私人合作者參與其中的模式。在此基礎(chǔ)上, Adrian Coad和Sandra Cointreau-Levine(2000)共同編寫了有關(guān)PPP模式處理生活垃圾的指導(dǎo)手冊(cè)——“私人部門參與城市垃圾管理”，該手冊(cè)詳細(xì)闡明了私人部門參與城市垃圾處理服務(wù)的操作流程，具有很強(qiáng)的操作性，值得借鑒。此外，近些年國(guó)外還對(duì)PPP模式下的項(xiàng)目物有所值判定以及政府承諾風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，不少國(guó)家已經(jīng)制定出詳細(xì)的操作流程和指標(biāo)體系，也成立了專門應(yīng)用PPP模式的部門或機(jī)構(gòu)來(lái)具體操作和管理。大多數(shù)運(yùn)用PPP模式較為成功的國(guó)家如馬來(lái)西亞、日本等都選擇了PPP模式來(lái)供給城市生活垃圾處理服務(wù)。

近些年，國(guó)內(nèi)PPP模式在其他市政公用設(shè)施供給上的應(yīng)用也越來(lái)越成熟，因而PPP模式在城市生活垃圾處理方面的探索也逐漸成為熱點(diǎn)。朱占波(2008)分析了城市生活垃圾處理應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性，同時(shí)還結(jié)合PPP模式的基本特點(diǎn)對(duì)PPP模式在垃圾處理上的流程進(jìn)行了設(shè)計(jì)；劉崢(2011)對(duì)垃圾處理PPP投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和引入證券投資領(lǐng)域的馬柯維茨模型，確定了項(xiàng)目中政府、工程公司和專業(yè)環(huán)保投資公司的合理投資比例分別是41.7%、21.63%和36.67%；賈凡(2013)對(duì)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站PPP項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究，形成了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)清單和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，最終還以上海虹口區(qū)的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站為例進(jìn)行了實(shí)證應(yīng)用研究；黃丹林(2014)對(duì)這一問(wèn)題作了進(jìn)一步研究，增加了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)和分擔(dān)比例測(cè)算的研究；孟春等(2014)對(duì)常州市餐廚垃圾處理的PPP模式的成功案例進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析，得出了明確法律責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管以及選擇正確的特許經(jīng)營(yíng)合同是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵；張偉強(qiáng)(2015)利用SWOT法研究了北京市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)的內(nèi)外部環(huán)境，從而提出在PPP模式下，企業(yè)如何提升自身實(shí)力而成為垃圾處理的主力軍的政策建議。

綜上所述，PPP模式在國(guó)外城市生活垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)比較成熟，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多也都認(rèn)同PPP模式適用于垃圾處理行業(yè)，但是具體的理論研究和實(shí)踐設(shè)計(jì)還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，更沒(méi)有形成可操作、可推廣的模式。因此，本文在分析我國(guó)城市生活垃圾處理現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析了PPP模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用的必要性和可行性，以及如何將PPP模式應(yīng)用于垃圾處理領(lǐng)域。

二、我國(guó)城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

本文所指的城市生活垃圾采用國(guó)務(wù)院有關(guān)部門 2000 年 5 月頒布實(shí)施的《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中的定義：指城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物，主要包括居民生活垃圾、公共場(chǎng)所清掃垃圾、商業(yè)垃圾、企事業(yè)單位垃圾等，不包括建筑垃圾和渣土、工業(yè)固體廢棄物和危險(xiǎn)廢物等。*建設(shè)部.城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策[J].中國(guó)環(huán)保網(wǎng)，2000-05-29.本文所指的城市生活垃圾處理不僅僅是指垃圾的終端環(huán)節(jié)處理，而是指垃圾從產(chǎn)生地收集開始，經(jīng)過(guò)分類、回收、轉(zhuǎn)運(yùn)到最終的垃圾處理廠處理等全過(guò)程。以下將具體介紹全國(guó)范圍內(nèi)的垃圾處理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并將我國(guó)的現(xiàn)狀與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行對(duì)比。

(一)城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀

在垃圾產(chǎn)生總量上，全國(guó)歷年來(lái)堆存的生活垃圾量現(xiàn)已達(dá)到70億噸*我們被垃圾包圍 中國(guó)成了垃圾污染最嚴(yán)重的國(guó)家[EB/OL].環(huán)保114水處理網(wǎng)，2014-11-07.，中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年人均年生活垃圾產(chǎn)量達(dá)到440公斤，按每年365天計(jì)算，人均日產(chǎn)垃圾量為1.2公斤,廣州市人均日產(chǎn)垃圾量為1.5公斤*廣州市統(tǒng)計(jì)局.廣州統(tǒng)計(jì)信息手冊(cè)2013[EB /OL].廣州統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)——豆丁網(wǎng)，2014-12-15.。相比之下，2011年日本、臺(tái)灣人均垃圾日產(chǎn)量?jī)H為0.98公斤和0.84公斤。*梁斯敏,樊建軍.中國(guó)城市生活垃圾的現(xiàn)狀與管理對(duì)策探討[J].環(huán)境工程,2014(11):123-126,136.經(jīng)相關(guān)測(cè)算，我國(guó)城市生活垃圾水分較高，因而垃圾產(chǎn)生量在數(shù)值上會(huì)略微偏高，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)垃圾的產(chǎn)生量在逐年增加，尤其是在城鎮(zhèn)化背景下，城市生活垃圾會(huì)呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

在垃圾處理質(zhì)量上，全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)的垃圾無(wú)害化處理率2013年為89.3%、2014年為91.77%，紙類和塑料類可回收垃圾的回收率大致為25%，而2000年瑞士紙張的回收率就達(dá)到64%，這體現(xiàn)出我國(guó)垃圾處理的質(zhì)量較西方國(guó)家還是比較低的。

在垃圾處理技術(shù)上，世界各國(guó)主要采用垃圾衛(wèi)生填埋、焚燒發(fā)電和生物堆肥三種辦法處理生活垃圾，我國(guó)則主要以簡(jiǎn)單的衛(wèi)生填埋為主、焚燒發(fā)電為輔。全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2014年我國(guó)全年共處理生活垃圾2.42億噸，其中，采用填埋方式處置的垃圾共1.82億噸，占比為75.2%；采用堆肥方式處置的垃圾共0.03億噸，占比為1.24%；采用焚燒方式處置的垃圾共0.56億噸，占比為23.14%。而世界上焚燒發(fā)電處理垃圾比例最高的日本達(dá)到72%，歐洲大部分國(guó)家(19個(gè))也都是采用焚燒發(fā)電的辦法處理未回收垃圾，德國(guó)的垃圾焚燒率達(dá)到67%。相比簡(jiǎn)單填埋而言，焚燒發(fā)電有資源再利用、處理時(shí)間短、占用空間小和二次污染小等優(yōu)點(diǎn)，而衛(wèi)生填埋會(huì)對(duì)地下水和土地資源造成污染，給可持續(xù)性發(fā)展帶來(lái)巨大壓力。我國(guó)各地方政府近些年也在大力發(fā)展焚燒發(fā)電技術(shù)，但據(jù)了解，我國(guó)目前焚燒發(fā)電處理生活垃圾的成本極其低廉，相比發(fā)達(dá)國(guó)家,如日本每噸垃圾處理費(fèi)達(dá)數(shù)百元，德國(guó)的垃圾焚燒價(jià)格大體在219～730元/噸，而我國(guó)媒體爆料紹興一家垃圾焚燒廠焚燒一噸垃圾只要18元，這是否是因?yàn)槲覈?guó)垃圾焚燒的相關(guān)檢測(cè)不到位、污染氣體未處理導(dǎo)致的？我們還不得而知。總體來(lái)說(shuō)，在生活垃圾處理領(lǐng)域我國(guó)還面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

(二)生活垃圾處理領(lǐng)域存在的問(wèn)題

1.城鎮(zhèn)化帶來(lái)生活垃圾加速增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)。從表1 可以看出，2007年至2014年我國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)總量增長(zhǎng)率分別為2.51%、1.47%、1.92%、0.45%、3.74%、4.18%、0.92%和3.61%，城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率分別為3.50%、2.40%、2.87%、3.33%、2.64%、2.54%、2.21%和2.0%。直觀來(lái)看，除個(gè)別年份外，生活垃圾的清運(yùn)量增長(zhǎng)率和城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率基本呈同向變化。學(xué)者劉承毅(2014)利用面板數(shù)據(jù)分析證明了生活垃圾的產(chǎn)生量隨著城市人口的增長(zhǎng)而增加、隨著居民收入的增加而增加，國(guó)外學(xué)者也有相類似的研究結(jié)果。事實(shí)上，結(jié)合實(shí)際情況很容易理解，城鎮(zhèn)化下城市人口不斷增加，居民收入也在不斷提高，居民的消費(fèi)數(shù)量、結(jié)構(gòu)和觀念也都發(fā)生了改變，這必然使得居民生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，因此，其增長(zhǎng)速度一定程度上取決于城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量。

表1　2006年—2014年全國(guó)城市垃圾清運(yùn)總量情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(2014)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

2.“三化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還不容樂(lè)觀。所謂“三化”指的是垃圾處理的減量化、資源化、無(wú)害化。目前而言，“三化”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)較好的是無(wú)害化。2007年我國(guó)垃圾無(wú)害化處理廠為460家，2013年增加到765家，六年內(nèi)增加了66.3%；無(wú)害化處理能力從2007年的27.18萬(wàn)噸上升到2013年的49.23萬(wàn)噸，六年內(nèi)日均無(wú)害化處理能力上升了81.13%；垃圾處理的無(wú)害化率從2007年的62%上升到2013年的89.3%，相比較垃圾處理好的國(guó)家而言還是略低，但總體來(lái)說(shuō)無(wú)害化處理程度還是比較高的，而且每年都有所改善(見表2 )。而資源化和減量化則不盡如人意，目前我國(guó)生活垃圾的資源化主要依靠焚燒發(fā)電和生物堆肥，垃圾的減量化則主要依靠垃圾回收和垃圾收費(fèi)等舉措，但是我國(guó)對(duì)垃圾的焚燒發(fā)電和生物堆肥的應(yīng)用并不多。如前文所述，2014年我國(guó)處理的生活垃圾75.2%是依靠衛(wèi)生填埋，焚燒發(fā)電和生物堆肥僅占24.8%；而垃圾回收和垃圾收費(fèi)在實(shí)踐中取得的成果也不容樂(lè)觀，我國(guó)現(xiàn)有的垃圾回收主要依靠四處散落的拾荒者，他們主要是對(duì)單位價(jià)值較高的廢棄物進(jìn)行回收，因而回收的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從圖1可以看到世界各國(guó)人均生活垃圾的回收率情況，其中，日本的垃圾回收率比較低，主要是因?yàn)槿毡緩脑搭^上就控制了垃圾的產(chǎn)生，而產(chǎn)生的垃圾后期處理主要依靠焚燒發(fā)電而進(jìn)行資源化。在垃圾的減量化管理上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)對(duì)各行政事業(yè)單位征收垃圾的處理費(fèi)主要按產(chǎn)生垃圾的容量、重量收取，但實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大；對(duì)居民的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每戶約3～10元/月，但實(shí)際上各省市的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，例如，北京市每戶每月垃圾清運(yùn)費(fèi)3元，再加上垃圾處理費(fèi)每戶每月2～3元*北京市發(fā)展和改革委員會(huì)官方公布收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[S].http://www.bjpc.gov.cn/cxfw/jgsfcx/jzjg/#top，2014.。這種與垃圾的產(chǎn)生環(huán)節(jié)脫離的定額收費(fèi)法不僅不能達(dá)到減量化的目的，還會(huì)使居民產(chǎn)生“不扔白不扔”的想法。學(xué)者劉承毅(2014)利用計(jì)量實(shí)證方法證明了城市生活垃圾的產(chǎn)生量并沒(méi)有因?yàn)楝F(xiàn)有的收費(fèi)制度而減少這一事實(shí)?！叭蹦繕?biāo)是我國(guó)乃至世界處理城市生活垃圾的目標(biāo)，這不僅關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化水平和居民生活質(zhì)量的提高，還制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)。目前在德國(guó)，其廢物經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占到德國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的7%～8%?？梢?，廢物經(jīng)濟(jì)也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一支重要力量。

表2　2007年—2013年全國(guó)城市生活垃圾處理能力

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(2013)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

圖1：2011年世界各國(guó)人均生活垃圾的回收率

資料來(lái)源：根據(jù)北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)相關(guān)文章整理得出。

3.政府財(cái)政支付壓力巨大。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)及《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資總額2006年到2008年變化比較慢，2008年以后，年投資額由50.56億元增加到2011年的266.44億元，增長(zhǎng)了427%。圖2是去除北京、上海、西藏、青海四個(gè)地區(qū)之后的全國(guó)城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資額和收費(fèi)總額(2011年后城市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)據(jù)缺失)，原因是這四個(gè)省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致或者存在缺失，事實(shí)上，2011年北京市一年新增的城市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施投資額就達(dá)到88億元之多，這表明政府越來(lái)越重視城市生活垃圾的處理，同時(shí)圖中也體現(xiàn)出我國(guó)政府在垃圾處理方面的財(cái)政缺口越來(lái)越大。2011年去除北京、上海兩大轄區(qū)后，其他省份的生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施有三分之二要依靠財(cái)政資金支付，加上日常垃圾處理方面的支出，政府的資金壓力已經(jīng)非常之大，因而，如何既能提高生活垃圾處理的質(zhì)量又能解決財(cái)政資金的壓力就成為生活垃圾處理領(lǐng)域的一大難題，而PPP模式成為解決這兩個(gè)問(wèn)題的新思路，但這一思路必須結(jié)合實(shí)際和中國(guó)的特點(diǎn)才能為我所用。

圖2：2007年—2011年全國(guó)生活垃圾處理收支情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

4.各省份生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資不均衡。從總的投資額來(lái)看，雖然我國(guó)在生活垃圾處理上的投資額在逐年增加，體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)生活垃圾處理的重視程度有所提高，但根據(jù)2009年到2011年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)地方政府在生活垃圾處理上的投資分配極不均衡。從圖3可以明顯看出，2011年各省城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的投資額度差異較大，特別是北京市2011年的投資額是88.07億元，占全國(guó)投資總額的33.05%，但是2010年北京市的生活垃圾處理投資額僅為4.62億元，只占全國(guó)投資總額的3.63%；2009年其投資額為10.53億元，占全國(guó)投資總額的12.44%。盡管其他地區(qū)的全國(guó)占比相對(duì)來(lái)說(shuō)都比較小，但是相互之間的差異卻比較大，而且各個(gè)省的各年投資也與北京市類似，沒(méi)有連貫性。此外，從表3可以看出，主要省份每年的垃圾處理投資額及其增長(zhǎng)額占全國(guó)投資增長(zhǎng)額的比重很不穩(wěn)定，且各省之間的投資差異很大，說(shuō)明公共服務(wù)在地區(qū)間的差異很明顯，具體原因還需要進(jìn)一步深入分析。

圖3：2011年各省城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資額

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(2014)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

表3　全國(guó)主要省份垃圾處理投資額及其增加額占全國(guó)增加額的比重

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(2008—2011)相關(guān)數(shù)據(jù)整理并計(jì)算得出。

三、PPP模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用

垃圾處理的市場(chǎng)化改革實(shí)施已經(jīng)多年，而PPP模式作為一種新的城市垃圾處理服務(wù)供給模式不僅具有其理論上的必要性，在現(xiàn)實(shí)中也具有其可行性。

(一)垃圾處理應(yīng)用PPP模式的必要性

1.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的要求。我國(guó)城市垃圾處理的基本要求是減量化、資源化和無(wú)害化，這是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一種優(yōu)選模式，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的要求。該理論認(rèn)為，以往的“線性處理模型”不僅不能做到成本最低、污染最少等要求，而且還無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的可持續(xù)性，其潛在的“二次污染”風(fēng)險(xiǎn)使得其后期處理的成本加大。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論表現(xiàn)為“資源—產(chǎn)品—再生資源”和最有效利用資源與保護(hù)環(huán)境，做到生產(chǎn)和消費(fèi)的“污染排放最小化、廢物資源化和環(huán)境無(wú)害化”，以最小的成本獲取最大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益(朱俊文、高華，2008)。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論要求城市生活垃圾處理的技術(shù)水平要極大提高，而政府部門又是缺乏創(chuàng)新的部門，只有市場(chǎng)化后引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分利用私營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)才能真正實(shí)現(xiàn)垃圾處理的循環(huán)結(jié)構(gòu)(高柏、花明，2005)。而PPP模式作為一種政府和私人合作的模式，可以在政府的協(xié)調(diào)、管理、支持和監(jiān)督的背景下全面發(fā)揮私營(yíng)部門的效率和創(chuàng)新力，為實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力。

2.全生命周期規(guī)劃管理的要求。結(jié)合西方在治理城市生活垃圾方面的經(jīng)驗(yàn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市生活垃圾治理的思路大體經(jīng)過(guò)了一個(gè)從關(guān)注消費(fèi)者責(zé)任的“污染者付費(fèi)”理念到同時(shí)關(guān)注消費(fèi)者和生產(chǎn)者共同責(zé)任的理念，再到最后的全生命周期規(guī)劃管理城市生活垃圾的過(guò)程。所謂全生命周期垃圾處理的管理就是要求長(zhǎng)期全流程綜合化管理，因此，在生活垃圾處理市場(chǎng)化的背景下，要實(shí)現(xiàn)這種長(zhǎng)期的全流程綜合化管理只有PPP模式是最理想的模式，因?yàn)镻PP模式是政府與私人部門通過(guò)契約的模式進(jìn)行交易，在整個(gè)生活垃圾處理過(guò)程中都有政府和私營(yíng)部門雙方甚至多方的參與，這樣就避免了單純由政府供給這一服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的資金使用效率低下和服務(wù)質(zhì)量不能滿足公眾要求的情況，同時(shí)也避免了傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式下出現(xiàn)的種種問(wèn)題，而且傳統(tǒng)的政府采購(gòu)公共服務(wù)只是對(duì)某一項(xiàng)或者某一階段的服務(wù)進(jìn)行采購(gòu)，容易出現(xiàn)供應(yīng)商只注重本環(huán)節(jié)的成本效應(yīng)分析而無(wú)法實(shí)現(xiàn)全生命周期的效益最優(yōu)，而PPP這種包括生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)整個(gè)過(guò)程的公私合作模式是與全生命周期的理念相一致的，因此有必要在生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。

3.提高財(cái)政資金的使用效率，緩解財(cái)政支付壓力。前文所述政府在城市生活垃圾處理領(lǐng)域的資金支付壓力非常大，而且現(xiàn)有的城市生活垃圾處理水平也遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“三化”的基本要求，再加上城鎮(zhèn)化的客觀現(xiàn)實(shí)要求，未來(lái)在垃圾處理領(lǐng)域的資金需求會(huì)更大，因而有必要尋求一種新的可持續(xù)性的資金給付模式，而且在高回收率和高資源化率的情況下，垃圾經(jīng)濟(jì)能夠給私營(yíng)部門提供較高的利潤(rùn)回報(bào)，因而引入PPP模式會(huì)吸引較多的私營(yíng)部門參與其中，政府也能減輕資金壓力，同時(shí)由于私營(yíng)部門較高的管理和技術(shù)水平，不僅能提高生活垃圾的處理質(zhì)量，還能提高財(cái)政資金的使用效率。

(二) PPP模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用的可行性

1.某些城市垃圾處理環(huán)節(jié)表現(xiàn)出一定的私人屬性。一直以來(lái)城市垃圾處理服務(wù)被認(rèn)為是公共福利事業(yè)，是典型的準(zhǔn)公共品，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)供給。事實(shí)上，如果把垃圾處理服務(wù)各環(huán)節(jié)拆開來(lái)看，其競(jìng)爭(zhēng)性、排他性和外部性是不完全一樣的。不同環(huán)節(jié)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性、排他性、外部性及合作程度分析見表4。

表4　不同環(huán)節(jié)城市垃圾處理服務(wù)的特性分析

資料來(lái)源：朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作(PPP)模式研究[D].重慶：重慶大學(xué),2008.

一般而言，在垃圾的收集、運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有明顯的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，主要是因?yàn)檫@些環(huán)節(jié)會(huì)有較大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，壟斷是比較有效的供給；而在垃圾的分類回收環(huán)節(jié)則有明顯的市場(chǎng)特征，即競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)，雖然我國(guó)目前也形成了一定的垃圾回收市場(chǎng)，但是回收率太低，還缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)性；而在終端處理環(huán)節(jié)主要是存在一定的技術(shù)壟斷，如果技術(shù)成熟，則該環(huán)節(jié)也是一個(gè)可以市場(chǎng)化的環(huán)節(jié)，PPP模式的多樣性正好符合垃圾處理的特征，因此從這個(gè)角度來(lái)講，PPP模式是可以應(yīng)用于垃圾處理行業(yè)的。

2.城市垃圾處理服務(wù)具有一定的可營(yíng)利性。由于不同環(huán)節(jié)的服務(wù)其私人屬性不一致，而且國(guó)外相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)表明：通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市垃圾處理服務(wù)按量收費(fèi)，因而從某種程度來(lái)說(shuō)實(shí)現(xiàn)私人企業(yè)參與該服務(wù)的供給是可行的。而且隨著居民普遍受教育程度的提高，居民素質(zhì)、道德水平也有所改善，因而收費(fèi)制度不太可能產(chǎn)生大規(guī)模的道德敗壞。1994 年《世界發(fā)展報(bào)告》對(duì)民營(yíng)企業(yè)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的可行性進(jìn)行了研究，通過(guò)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的特征、競(jìng)爭(zhēng)的程度、向使用者收費(fèi)以補(bǔ)償成本的可能性、 公共服務(wù)的政府責(zé)任以及其他外界等因素進(jìn)行分析，來(lái)判斷一項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)是否可以市場(chǎng)化。這些研究都說(shuō)明城市垃圾處理行業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)是有利可圖的，因而私人部門可以參與其中，而PPP模式就是私人部門參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的有效方式。*Sandra Cointreau-Levine.Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries[J].Washington D:The Formal Sector,1994(13).

(三)城市生活垃圾處理服務(wù)的PPP模式

根據(jù)現(xiàn)有研究可知，PPP模式的實(shí)現(xiàn)形式有三種，分別為公有私營(yíng)、公私合資及特許經(jīng)營(yíng)。所謂公有私營(yíng)就是政府作為項(xiàng)目、設(shè)施的投資者建設(shè)相關(guān)設(shè)施，然后將運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等外包給私人企業(yè)，這種形式具有現(xiàn)代企業(yè)制度的一般特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，公有私營(yíng)一般通過(guò)“管理合同”、“服務(wù)合同”及“租賃合同”等實(shí)現(xiàn)公私合營(yíng)化供給公共產(chǎn)品或服務(wù)；而公私合資是相對(duì)更加市場(chǎng)化的模式，即政府通過(guò)和私人企業(yè)共同出資組建新的公司來(lái)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，具體又可分為國(guó)有股權(quán)/產(chǎn)權(quán)出售和準(zhǔn)BOT模式；而特許經(jīng)營(yíng)模式是市場(chǎng)化程度最高的模式，即政府通過(guò)一定形式授權(quán)私人企業(yè)作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，政府在其中只負(fù)責(zé)監(jiān)督等，其具體實(shí)現(xiàn)形式有TOT、BOT、BTO等。表5展示了各種模式在供給城市生活垃圾處理服務(wù)上的適用性(孟春等，2014)。

表5　不同PPP類型的特征和適用性分析

根據(jù)上面的分析，本文認(rèn)為全生命周期規(guī)劃城市生活垃圾處理服務(wù)理論并不意味著所有環(huán)節(jié)都必須采用同樣的PPP類型，事實(shí)上PPP模式是一種靈活的模式，是不固定的，我們可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各種模式進(jìn)行組合?；诔鞘猩罾幚矸?wù)不同環(huán)節(jié)的私人屬性程度不同，以及各環(huán)節(jié)的服務(wù)相對(duì)來(lái)說(shuō)具有較大的可拆分性，完全可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)出一種混合的PPP模式，即不同環(huán)節(jié)采用不同的PPP類型。

在垃圾的清掃、分類、收集方面，由于這三個(gè)環(huán)節(jié)具有一定的連貫性，也考慮到成本問(wèn)題、責(zé)任劃分以及管理的便捷性，可以把這三個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)化為一個(gè)整體，采用同一種PPP類型，本文認(rèn)為這三個(gè)環(huán)節(jié)采用公有私營(yíng)模式較為理想。首先，這三個(gè)環(huán)節(jié)服務(wù)的公共性相對(duì)來(lái)說(shuō)較大，交由私人部門處理可能會(huì)出現(xiàn)較大的供給不足和質(zhì)量問(wèn)題；其次，這三個(gè)環(huán)節(jié)涉及到廣大人民群眾的直接利益，處理不當(dāng)容易產(chǎn)生較大的社會(huì)影響，因而政府應(yīng)該對(duì)此擁有較大的掌控權(quán)；最后，這三個(gè)環(huán)節(jié)是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的服務(wù)體系，因而具有一定的自然壟斷特征，交由政府統(tǒng)一組織能較大地節(jié)約成本，也比較容易實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。綜合這三點(diǎn)分析，本文認(rèn)為公有私營(yíng)的PPP模式最適合垃圾的清掃、分類和收集服務(wù)供給。

在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，可以借鑒像高速公路建設(shè)這樣的經(jīng)驗(yàn)，較為常用的模式有特許經(jīng)營(yíng)中的BOT模式和公私合資模式，事實(shí)上這兩者的區(qū)別主要考慮到成本回收和后續(xù)的監(jiān)管。一般而言，在需要政府加大監(jiān)管才能避免私人企業(yè)以次充好的情況時(shí)，最好采用公私合資模式；而在監(jiān)管較少的情況下私人企業(yè)就有動(dòng)力提高其服務(wù)質(zhì)量并節(jié)約服務(wù)成本時(shí)，采用更加市場(chǎng)化的特許經(jīng)營(yíng)較為理想。這里可以把環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：一類是垃圾收集站的建設(shè)，另一類是公共廁所的建設(shè)。根據(jù)其特性可以判斷垃圾收集站的建設(shè)使用公私合資模式較為理想，理由是在不向運(yùn)輸過(guò)來(lái)的垃圾收費(fèi)的情況下，其經(jīng)營(yíng)收入不能保證；而公共廁所的建設(shè)采用特許經(jīng)營(yíng)中的BOT模式較為理想，理由是可以向公廁使用者收費(fèi)，因而通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)這類服務(wù)的市場(chǎng)化供給。

在垃圾的處理方面，需要區(qū)分一般性的處理技術(shù)和擁有專利的處理技術(shù)，基于無(wú)害化處理的要求，我們認(rèn)為垃圾處理越來(lái)越傾向于采用高技術(shù)，但也不可否認(rèn)有些垃圾處理不需要使用特殊的技術(shù)，因此，特許經(jīng)營(yíng)是引入專利處理垃圾時(shí)較為理想的PPP模式，而如果采用一般的衛(wèi)生填埋方式，公私合資會(huì)是一種較為理想的模式。

基于上面的分析可以得出結(jié)論：PPP模式在城市生活垃圾處理上的應(yīng)用具有必要性和可行性。而且基于不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)和不同PPP類型的分析，提出分環(huán)節(jié)采用混合的PPP模式供給城市生活垃圾處理服務(wù)，這樣不僅在技術(shù)上可行，而且充分考慮了各種因素，是一種比較全面、穩(wěn)妥的方法。

四、PPP模式在城市生活垃圾領(lǐng)域應(yīng)用的政策建議

(一)完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

PPP模式涉及到的行業(yè)大多是外部性較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給領(lǐng)域，私人資本參與供給這些項(xiàng)目其回報(bào)具有較大的不確定性，因此會(huì)導(dǎo)致這些領(lǐng)域私人資本參與的意愿不大，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致政府尋找私人資本的范圍縮小，也會(huì)因此而無(wú)法找到最佳的產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商。此外，對(duì)于私人資本直接向公眾收費(fèi)的情況，財(cái)政補(bǔ)貼也是必須的，如高速公路項(xiàng)目、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，如果直接向公眾收費(fèi)，意味著窮人和富人的支付價(jià)格是一致的，這會(huì)增加窮人的支付壓力，進(jìn)而會(huì)擠出窮人消費(fèi)這些公共服務(wù)，這不僅違背了政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的初衷，也會(huì)導(dǎo)致建成的公共基礎(chǔ)設(shè)施極大的浪費(fèi)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。而建立必要的補(bǔ)貼制度是PPP模式發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的基本保證，具體而言，就是要通過(guò)項(xiàng)目的基本特征來(lái)建立合適的補(bǔ)貼制度，如非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性程度以及項(xiàng)目的公益性特征等。具體到垃圾處理行業(yè)，一方面要結(jié)合垃圾處理的收費(fèi)機(jī)制來(lái)設(shè)計(jì)補(bǔ)貼制度，在定額收費(fèi)機(jī)制下，要考慮給家庭可支配收入較少的人群以一定的補(bǔ)貼，因?yàn)樗麄兊娜司a(chǎn)量一般也比較少；在按量收費(fèi)的機(jī)制下，則可以考慮不對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。另一方面要結(jié)合PPP模式的付費(fèi)方式來(lái)設(shè)計(jì)對(duì)私人合作者的補(bǔ)貼制度，在私人資本向消費(fèi)者直接收費(fèi)的情況下，政府可以在一定程度上給私人合作者一定的費(fèi)率變動(dòng)權(quán)，此時(shí)政府可以不向私人合作者進(jìn)行補(bǔ)貼，但是可能需要對(duì)窮人進(jìn)行補(bǔ)貼以防止產(chǎn)生收入分配的逆向調(diào)節(jié)；在政府作為直接付費(fèi)者的情況下，政府則不用考慮再給合作者以補(bǔ)貼，只需要考慮給消費(fèi)者以補(bǔ)貼；在二者結(jié)合的付費(fèi)模式下，則可以酌情考慮是否要給雙方補(bǔ)貼。此外，還要結(jié)合垃圾處理的環(huán)節(jié)來(lái)設(shè)計(jì)補(bǔ)貼制度，因?yàn)椴煌睦幚憝h(huán)節(jié)其特點(diǎn)不同，外部性程度也不同，在垃圾的清掃、轉(zhuǎn)運(yùn)、分類回收和發(fā)電階段會(huì)有不同的收入回報(bào)，因而可以結(jié)合PPP的具體模式來(lái)設(shè)計(jì)。如果是分階段建立不同的PPP項(xiàng)目，則需要對(duì)清掃、轉(zhuǎn)運(yùn)給予較大的補(bǔ)貼，而對(duì)分類回收和發(fā)電給予較少的補(bǔ)貼。這樣不僅能保證公平性，還能激勵(lì)私人資本更多地投入這一行業(yè)，也有利于提高垃圾處理服務(wù)的質(zhì)量和效益。

(二)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)

這包含著兩個(gè)方面的競(jìng)爭(zhēng)性：一是可選擇的私人合作者是足夠的，因此選擇合作方時(shí)是有競(jìng)爭(zhēng)的，也是有效率的；二是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)是有競(jìng)爭(zhēng)的。市場(chǎng)的有效性依托于競(jìng)爭(zhēng)的有效性，目前在垃圾處理方面參與的民營(yíng)企業(yè)還很少，很難保證這兩方面競(jìng)爭(zhēng)的有效性。為此，一方面政府需要將原有國(guó)有性質(zhì)的部門私營(yíng)化，將其通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓的方式交由私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理；另一方面需要利用各種財(cái)政政策以及稅收政策鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，包括一些行政審批上的簡(jiǎn)化，使私營(yíng)企業(yè)容易突破壁壘進(jìn)入到市場(chǎng)當(dāng)中。只有充分利用競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)才能發(fā)揮，PPP的優(yōu)勢(shì)才能顯現(xiàn)。此外，要合理地補(bǔ)貼非PPP合作方，給予其與PPP合作方同樣的補(bǔ)貼，以使其能夠平等參與競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能改善垃圾處理行業(yè)的壟斷低效現(xiàn)狀，提高其服務(wù)質(zhì)量。

(三)建立全過(guò)程的物有所值評(píng)估

物有所值是目前國(guó)際國(guó)內(nèi)評(píng)價(jià)項(xiàng)目或服務(wù)是否需要采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，也是各種采購(gòu)方式選擇的標(biāo)準(zhǔn)——最大化物有所值，但是這并不意味著物有所值只需要在項(xiàng)目選擇時(shí)進(jìn)行。事實(shí)上，物有所值應(yīng)該是事前、事中、事后都要進(jìn)行的，事中的物有所值評(píng)估主要應(yīng)用于項(xiàng)目監(jiān)督和調(diào)整，一般在項(xiàng)目建設(shè)中期，需要考察之前的合同和評(píng)估是否準(zhǔn)確，如果偏離較多就必須尋求其他的方案進(jìn)行補(bǔ)救，這也是政府中期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核的辦法。事后的物有所值主要涉及到項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)，全過(guò)程的物有所值評(píng)價(jià)意味著項(xiàng)目的評(píng)估方法是連續(xù)和一致的，也比較有利于正確客觀的評(píng)價(jià)。目前事前和事后的物有所值評(píng)估是較多國(guó)家都有的做法，本文認(rèn)為還應(yīng)該對(duì)事中進(jìn)行物有所值評(píng)估，因?yàn)榇藭r(shí)項(xiàng)目的不確定性因素減少了，物有所值的可參考性也提高了，事中的物有所值主要是核對(duì)之前的估計(jì)量是否正確，因而不會(huì)產(chǎn)生太大的工作量，是可行的。

(四)完善PPP專門的法律體系，實(shí)現(xiàn)PPP專門法律與其他法律的協(xié)調(diào)一致

目前我國(guó)的PPP沒(méi)有專門法律，只有4部專門的部門規(guī)章以及各地方的地方性法規(guī)，涉及到PPP的法律主要有《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《合同法》、《招投標(biāo)法》等。Philippe Burger and Ian Hawkesworth(2011)對(duì)全球20個(gè)國(guó)家PPP的應(yīng)用調(diào)查顯示，有9個(gè)國(guó)家設(shè)立了PPP專門法律或行政法規(guī)，其中12個(gè)國(guó)家的采購(gòu)法適用于PPP模式，還有2個(gè)國(guó)家建立了PPP法律，但又不適用于PPP模式。本文認(rèn)為這種有PPP法律卻不適用的情況會(huì)造成對(duì)物有所值目標(biāo)的扭曲。目前我國(guó)財(cái)政部已經(jīng)明確了PPP適用于采購(gòu)法，這是值得認(rèn)同的，但是仍然存在一些問(wèn)題。首先，法律法規(guī)體系的完整性和系統(tǒng)性還有待提高，采購(gòu)法制定之時(shí)我國(guó)還沒(méi)有大力發(fā)展PPP模式，很多細(xì)節(jié)性規(guī)定沒(méi)有涉及到PPP模式，在后面的部門規(guī)章里又增加了相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)定，我們認(rèn)為這樣不利于政策的實(shí)施，應(yīng)適時(shí)修改《政府采購(gòu)法》，同時(shí)制定專門的PPP行政法規(guī)以完善PPP立法體系。其次，PPP相關(guān)的法律規(guī)章還不夠細(xì)化，沒(méi)有形成一個(gè)可供實(shí)施的流程框架，這不僅是我國(guó)的問(wèn)題，在全球范圍內(nèi)絕大部分國(guó)家都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這一做法，但這并不是不需要，而是已經(jīng)成為全球共同追求的目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)研究，積極向國(guó)際組織及發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，完善PPP法律規(guī)章的執(zhí)行過(guò)程，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的最大化物有所值。最后，要改革現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)。目前，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)都在參與PPP項(xiàng)目的管理，且各自都成立了PPP單位，這不僅是對(duì)國(guó)家資源的浪費(fèi)，也會(huì)阻礙PPP的發(fā)展，國(guó)家應(yīng)該盡早確定PPP的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免部門紛爭(zhēng)。

(五)建立積極有效的監(jiān)督機(jī)制和用戶反饋機(jī)制

PPP模式雖然引入了更多的市場(chǎng)資源，但其涉及到的是公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)，公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)供給本身的特征——信息不對(duì)稱、搭便車等會(huì)使得私人部門較為容易地為了私人利益而損害公共利益，因此在實(shí)踐中，一是要加強(qiáng)政府管制。在PPP模式中政府通過(guò)合同與私人合作者建立了契約關(guān)系，那么政府就要提升自身的能力，盡量減少因合同未盡事項(xiàng)導(dǎo)致政府承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任；同時(shí)還要積極監(jiān)督私人合作者履行合同的情況，避免私人合作者渾水摸魚，間接違反合同規(guī)定，損害納稅人的利益。具體而言，就是要建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，要完善城市垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，要嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督，即一方面要完善各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要嚴(yán)格執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)流于形式。二是政府要與私人合作者一同建立信息披露制度，暢通信息的傳遞渠道，同時(shí)要建立信息反饋機(jī)制，通過(guò)告知公眾服務(wù)應(yīng)有的質(zhì)量水平和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及方便有效的信息反饋平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督PPP項(xiàng)目。公眾是公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終消費(fèi)者，也是資金的最終支付者，他們應(yīng)該而且有權(quán)成為服務(wù)的最終評(píng)判者，任何服務(wù)如果不能滿足公眾的需求，則都是浪費(fèi)和無(wú)效益的。

參考文獻(xiàn)：

[1]Chang M.,Memon M.A.,Imura H..International Experience of Public-Private Partnerships (PPP) for Urban Environmental Infrastructure and its Application to China[J].International Review for Environmental Strategies,2011(4).

[2] Sandra Cointreau-Levine.Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries[J].Washington D:The Formal Sector,1994(13):1-68.

[3] Adrian Coad,Sandra Cointreau-Levine.Guidance Pack: Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Management[J].SKAT Swiss Centre for Development Cooperation in Technology and Management Vadianstrasse,2000(42).

[4]朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作(PPP)模式研究[D].重慶：重慶大學(xué),2008.

[5]劉崢.垃圾處理PPP項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)研究[D].北京：清華大學(xué),2011.

[6]賈凡.城市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究[D].武漢：華中科技大學(xué),2013.

[7]黃丹林.基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的城市生活垃圾處理PPP模式應(yīng)用研究[D].天津：天津理工大學(xué),2014.

[8]孟春,等.我國(guó)城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實(shí)踐研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(38):21-27,53.

[9]張偉強(qiáng).北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)在城市生活垃圾處理市場(chǎng)中的對(duì)策研究[D].北京：北京交通大學(xué),2014.

[10]劉承毅.城市生活垃圾減量化效果與政府規(guī)制研究[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2014(2):66-73.

[11]朱俊文，高華.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論在城市垃圾處理行業(yè)中的應(yīng)用[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2008(2):86-87,100.

[12]高柏,花明.構(gòu)建城市垃圾處理的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系[J].江西社會(huì)科學(xué),2005(10):139-142.

[13]Burger P.,Hawkesworth I..How to Attain Value for Money:Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement[J].Oecd Journal on Budgeting,2011,11(1):4.

[14]金通,杜偉杰.垃圾處理費(fèi)的屬性及其與公共財(cái)政的關(guān)系探析[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2011(4):189-192.

[15]王春婷.政府購(gòu)買公共服務(wù)研究綜述[J].招標(biāo)與投標(biāo),2014(4):37-42.

(責(zé)任編輯：汪愛琴)

The Application of PPP Model in the Municipal Solid Waste

Bai Yanfeng, Kuang Xingxing

(Central University of Finance and Economics，Beijing 100081,China)

Abstract:In recent years, great efforts to promote the use of the PPP model are applied to offer municipal public infrastructure and services in China, including municipal solid waste disposal.Based on the analysis of current situation and problems of municipal solid waste, it is found that municipal solid waste disposal is challenged by the urbanization and “three requirements” of garbage disposal, and at the same time, the government shoulders enormous fiscal pressure. Therefore, there is an urgent need to seek a sustainable model to supply the solid waste treatment service. Since the PPP model is of necessity and feasibility to solve municipal solid waste disposal, based on the characteristics of urban living garbage industry, this paper proposes using mixed PPP model to supply the municipal solid waste disposal services, and advances such measures as improving the financial subsidy mechanism, building a competitive market, establishing the cost-effective assessment, improving the specialized PPP legal system, supervision system and user feedback mechanisms.

Key Words:Municipal Solid Waste (MSW); PPP Model; Financial Subsidy Mechanism

收稿日期：2016-03-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)霧霾成因及財(cái)政綜合治理問(wèn)題研究”(15AZZ010)；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)北京市生態(tài)文明建設(shè)的依法治理研究”(15FXA002)；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的能源財(cái)政問(wèn)題研究”；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”(14ZDA028)

作者簡(jiǎn)介：白彥鋒(1976-)，男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向:財(cái)稅理論與政策；曠星星(1992-)，女，碩士研究生，研究方向:財(cái)稅理論與政策。

中圖分類號(hào)：F299.24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8576(2016)03-0028-011

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.03.004

·管理理論與實(shí)踐·