賀丹丹

摘 要：當(dāng)居住環(huán)境被垃圾污染困擾，如何治理以及從源頭治理顯得愈發(fā)緊迫。城市生活垃圾急劇增長，一方面損害人們的身體健康，影響人們的基本生存權(quán)利；另一方面造成環(huán)境質(zhì)量下降，制約了我國可持續(xù)經(jīng)濟的發(fā)展。目前，我國已經(jīng)制定城市生活垃圾污染方面的法律法規(guī)，但其尚不完善。本文通過對現(xiàn)階段城市生活垃圾污染的現(xiàn)狀以及我國相對應(yīng)的立法現(xiàn)狀進行分析，并提出與之相符合的立法建議。通過完善我國城市生活垃圾污染防治的法律體系，更好的促進我國經(jīng)濟的發(fā)展，提升城市的形象，使居民的生活質(zhì)量得到保證。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾；環(huán)境污染；立法；完善建議

一、引言

隨著我國人口的增長，城市的人口密度逐漸增大，城市更容易受到各種污染，例如城市生活垃圾污染。在以往的幾十年里，由于城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展極大的促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展，因此使得我國避免了大規(guī)模的貧困和下崗等社會問題。但是快速城鎮(zhèn)化的壞處逐漸暴露出來，這其中就包括環(huán)境惡化以及自然資源的枯竭。根據(jù)相關(guān)資料可知，目前全國600多座大中城市中，有1/4的城市的垃圾已經(jīng)堆積如山，找不到適合的地方處理垃圾；有2/3的城市處于垃圾的包圍之中。對于城市生活垃圾的處理我國已經(jīng)制定了一些相關(guān)的法律法規(guī)，有關(guān)城市生活垃圾污染處理的立法體系已經(jīng)基本形成。但是，現(xiàn)行的法律規(guī)定在處理越來越嚴重的城市生活垃圾污染的問題時又顯露出了它的不完善之處。所以，本文針對這種情況來展開調(diào)查并試圖提出一些相應(yīng)的立法建議，以此來完善我國的城市生活垃圾污染處理的法律體系。

二、城市生活垃圾污染防治的立法現(xiàn)狀分析

綜觀我國環(huán)保概況，我國以城市生活垃圾污染的防治作為保護客體，通過不同有針對性的法律體例進行規(guī)劃。這種法律體系最顯著的特點是以憲法為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護法為主干。然而，要想徹底解決城市生活垃圾污染防治以及改良“垃圾圍城”現(xiàn)狀，僅有基本的立法是不夠的，我們必須有針對性的發(fā)現(xiàn)問題，進行合理有效的立法完善，才會使問題的解決事半功倍。目前突出問題主要表現(xiàn)在：

（一）立法的主要方向不是城市生活垃圾減量化、資源化和無害化

通過研究認為對于垃圾處理的立法重點存在偏頗，例如：未將城市生活垃圾的減少、再利用以及綠色化作為重點。之前貫徹的對城市生活垃圾的全程監(jiān)管體制，因執(zhí)行不力，只成為一紙空文。全程監(jiān)管力度大，范圍廣，涵蓋垃圾從產(chǎn)生到處置的各個環(huán)節(jié)，是一種兼具程序與實體的監(jiān)管辦法。在現(xiàn)實生活當(dāng)中，各個地方都是實行先污染后治理的處理措施，一味的追求經(jīng)濟的快速發(fā)展，被動地接受污染環(huán)境所造成的后果，并沒有從源頭上實行城市生活垃圾減量化，不是向發(fā)達國家一樣在垃圾回收焚燒之前，就選擇避免垃圾的產(chǎn)生。

據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，我國對固體廢物造成污染的防治，主要舉措有：縮源，即從源頭減少產(chǎn)生；最大化利用；無害化處理等。如此，貫徹?zé)o害生產(chǎn)及循環(huán)發(fā)展的理念，以促進清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。但是僅僅依靠所提出的三化管理原則是遠遠不夠的，我國在立法的過程當(dāng)中未能把城市生活垃圾減量化、資源化和無害化作為立法的主要方向，即法律當(dāng)中并沒有具體的規(guī)定，只是確立了一些鼓勵性規(guī)范，使得城市生活垃圾污染的防治在實際實施過程中沒有具體的指引，相關(guān)管理體制僅成為紙上談兵。

（二）現(xiàn)行的法律規(guī)定過于原則化，缺少實施細則

建設(shè)部于2007年頒行《城市生活垃圾管理辦法》將美化市容市貌、改善衛(wèi)生狀況作為目標(biāo)，加大對城市生活垃圾污染的監(jiān)管力度。但是《城市生活垃圾管理辦法》過于原則，并沒有配套的實施細則，所以實際操作性不強，依然不能從根本上解決城市生活垃圾污染的防治。雖然后來各地方規(guī)定了配套的實施細則的地方性法規(guī)，但是仍然缺乏具體的實施條件，在具體的操作過程中仍然有很大的漏洞。

例如，大同市根據(jù)建設(shè)部和大同市市容管理辦法的相關(guān)規(guī)定，于2010年制定了《大同市生活垃圾焚燒處理暫行管理辦法》，對于垃圾如何處理以及垃圾費的征收加以規(guī)定，對想要通過該管理辦法的所要達到的效果都制定了明確的標(biāo)準，然而具體的實施過程中，問題頻現(xiàn)。例如，垃圾費用的征收標(biāo)準提高，對限制垃圾的產(chǎn)生并沒有起到什么作用，也對社會的發(fā)展難以產(chǎn)生良好的影響。

（三）責(zé)任制度不完善

法治規(guī)范環(huán)境問題過程中，關(guān)系主體界定為，環(huán)境關(guān)聯(lián)活動的參與者。其權(quán)利享有及義務(wù)負擔(dān)皆由法律明文規(guī)定。在我國，機關(guān)、部門、社團、個人等都可成為環(huán)境法律的關(guān)系主體。這里所說的責(zé)任包括公民的責(zé)任，企業(yè)的責(zé)任以及行使國家權(quán)力的政府的責(zé)任。從源頭到最終處置的全過程當(dāng)中，每一個環(huán)節(jié)中均應(yīng)當(dāng)有責(zé)任承擔(dān)者，所以從政府到企業(yè)再到公民均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。綜觀此類責(zé)任主體，因為城市生活垃圾的前身絕大部分是作為生產(chǎn)者和消費者之間的交換物品存在。故而，公民以及企業(yè)在污染防治過程中是最關(guān)鍵的主體。

鑒于法制發(fā)展過程的動態(tài)性，我國針對城市生活垃圾污染防治的立法尚處于起步階段，雖存在相關(guān)責(zé)任制度，但操作技巧不足，對于細節(jié)的把握不到位，對于是否具有可操作性、是否合理等問題未加以細致規(guī)定。

（四）垃圾分類未制度化

“垃圾分類處理”是我國多年來宣揚的理念。然而，在具體貫徹實施中，效果甚微。究其原因，是因為市民對具體的垃圾分類不能明確辨識，對垃圾的分類投放有心無力，導(dǎo)致許多分類垃圾箱僅成為擺設(shè)，最終仍然是混合式垃圾處理方式。有些居民甚至說：“分了也沒有用，最后還是被垃圾車裝到一起帶走了?！笨梢?，我國的大部分城市沒有把垃圾分類嚴格的制度化，未能用制度去規(guī)范垃圾的處理，提高市民的垃圾分類意識。因此，我們要努力改善此問題，為垃圾分類處理奠定基礎(chǔ)。

雖然許多城市也推行過垃圾的分類處理，但是實際的執(zhí)行情況并不理想。在大街上我們可以看到垃圾箱數(shù)量的設(shè)置并不是很充分，尤其是在鬧市地區(qū)；在居民小區(qū)里，垃圾箱并沒有按照垃圾的分類擺放，也很少見到鼓勵垃圾分類處理的宣傳標(biāo)語，宣傳的工作的做的很不到位。

三、國外城市生活垃圾污染防治立法及對我國的啟示

世界各國由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、文化背景的不同以及生活習(xí)慣上的差異，在對生活垃圾污染防治立法方面也各有千秋。結(jié)合我國的實際情況，有針對性地借鑒發(fā)達國家治理生活垃圾的先進經(jīng)驗，對構(gòu)建我國城市生活垃圾污染防治立法體系具有重要意義。

（一）各國城市生活垃圾污染防治立法的簡介

1、德國立法

德國十分關(guān)注城市生活垃圾污染問題，相關(guān)配套法律法規(guī)較為完備。其中《廢棄物處理法》（1972年）、《廢棄物限制處理法》（1986年）、《包裝廢棄物處理法》（1991年）、《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》（1994年）等法律規(guī)定，為德國的城市生活垃圾污染防治提供了法律依據(jù)。并且德國還有相應(yīng)的一系列制度，例如“黃桶綠點系統(tǒng)”，垃圾處理收費制度、押金返還制度以及生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，為德國的城市生活垃圾污染防治提供了有效保障。

2、日本立法

20世紀60年代末，日本制定了第一個環(huán)境基本法，《公害對策基本法》。在70年代，通過《關(guān)于廢棄物處理及清掃的法律》，對廢棄物的處理設(shè)施以及處理基準等作了相關(guān)的規(guī)定。隨后，頒布了《空氣污染控制法》，《環(huán)境基本法》，《資源有效利用促進法》等一系列相關(guān)的法律，確立了基本的環(huán)保理念，規(guī)定了環(huán)境保護的具體內(nèi)容，方式和范圍。

（二）國外城市生活垃圾污染防治立法的經(jīng)驗借鑒

1、立法內(nèi)容完整，制定完善的配套法律法規(guī)

一些發(fā)達國家都認識到城市生活垃圾處理得當(dāng)，會成為一種可利用的資源，但是如果不處理，則會制約經(jīng)濟的發(fā)展。所以均制定了大量的法律法規(guī)預(yù)防和治理城市生活垃圾污染，且隨著時代的發(fā)展，不斷更新已有的法律，賦予法律新的指導(dǎo)思想。減量化、資源化、綜合處理無害化成為指導(dǎo)城市生活垃圾立法的重要原則。比如1989年美國環(huán)境保護署（EPA）發(fā)表了關(guān)于城市固體廢物管理的國家戰(zhàn)略，確立了三個目標(biāo)：（1）加快資源的減量化和再循環(huán)。（2）增大廢物處置的容量，繁榮二手材料交易市場。（3）改進固體廢物處理設(shè)備的安全性能。

發(fā)達國家在城市生活垃圾產(chǎn)生的各個環(huán)節(jié)都制定了大量的法律法規(guī)，從生產(chǎn)到消費再到回收，每個環(huán)節(jié)的法律都緊密相連，具有很強的針對性和可操作性。比如日本在《廢棄物處理及清掃法》頒布后，制訂了《容器包裝分類回收和再商品化促進法》、《特定家庭用機器再商品化法》、《建設(shè)工程材料再資源化法》、《食品循環(huán)資源再生利用等促進法》等一系列針對性的法律，在處理城市生活垃圾的過程中具有重要的作用。

2、嚴格的垃圾分類制度，實行抵押金制度

在一些發(fā)達國家，垃圾分類回收的觀念都已經(jīng)恰當(dāng)融入到每個人的生活當(dāng)中，垃圾的分類也逐漸細化，從分裝不同垃圾的垃圾袋的質(zhì)地、規(guī)格、顏色到投放垃圾的時間以及政府為垃圾分類所用的顏色各異的垃圾桶，法律都有嚴格規(guī)定。瑞士的許多州根據(jù)自己的具體情況，就垃圾處理出臺了更加嚴格的規(guī)定，如蘇黎世州的垃圾手冊就有108頁，規(guī)定之詳細堪稱世界之最。

嚴格的垃圾分類制度固然好，但是企業(yè)、個人等一般不會主動去承擔(dān)生活垃圾分類的義務(wù)，所以強制性手段還是必需的，比如實行抵押金制度，利用經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，對企業(yè)、個人等主體產(chǎn)生制約作用，從源頭實現(xiàn)生活垃圾減量化，使得環(huán)保觀念深入人心。

四、我國完善城市生活垃圾污染的防治的立法建議

根據(jù)對我國的城市生活垃圾污染的立法現(xiàn)狀進行分析，可以發(fā)現(xiàn)城市生活垃圾污染的危害之處，我國的相關(guān)立法尚需完善。然而城市生活垃圾污染問題嚴峻，防治迫在眉睫，只有通過完善立法，才能從根本上解決城市生活垃圾污染的防治。

（一）制定和完善城市生活垃圾減量化、資源化和無害化的具體制度

1、減量化。減量化是指減少垃圾的產(chǎn)生，特別是從源頭上控制垃圾產(chǎn)量。垃圾在產(chǎn)生之前是作為生產(chǎn)者和消費者之間的交易產(chǎn)品存在的，所以從源頭上控制就是要加強對生產(chǎn)者和消費者的行為進行立法，完善監(jiān)督機制?？梢圆扇∈芤嬲吒顿M制度，而并不是單純由政府買單。

2、資源化。資源化是指對可回收利用的垃圾進行回收利用或者再次加工，實現(xiàn)垃圾資源的有效利用?？梢詫嵭杏行У睦诸愔贫?，加強垃圾的回收利用效率，在立法上制定相應(yīng)的垃圾分類的法律法規(guī)，使環(huán)境法律關(guān)系的全部主體參與到垃圾資源回收再利用的行動中來。

3、無害化。無害化是指在垃圾的轉(zhuǎn)移、運送過程當(dāng)中避免二次污染造成環(huán)境污染和損害人體健康。所以可以建立防止污染轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)嫁制度避免二次污染，并且建立突發(fā)事件處理機制，保護環(huán)境和人的身體健康。所以，立法上可以把三化原則具體化，制定一些具體的制度和措施，讓其可以真正地落到實處。

（二）制定城市生活垃圾污染防治的實施細則

《固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于城市生活垃圾污染防治方面的規(guī)定只能起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，是一種原則上的宏觀調(diào)控。涉及到生活垃圾污染防治的具體措施，還需要進行一系列有針對性的立法活動，制定各種配套的法規(guī)和條例，因此我們應(yīng)該在考慮分類對象的屬性、三化原則的實施情況、各地的居民生活水平以及消費結(jié)構(gòu)的因素上，具體可以制定《城市生活垃圾分類條例》采取對環(huán)境問題建章立制，科學(xué)界定城市生活垃圾的分類，合理規(guī)劃垃圾袋、垃圾箱的設(shè)置，規(guī)定具體的投放途徑，制定相關(guān)的獎懲措施，培養(yǎng)公民的環(huán)保意識，改善市容市貌。

（三）強化政府的角色，完善監(jiān)督機制

政府在環(huán)保工作中，有雙重身份。首先，政府作為國家行政職能的執(zhí)行者，政府機關(guān)依法賦予企事業(yè)單位、社會組織和公民開發(fā)利用國家所有的自然資源、向環(huán)境排放一定限度污染物的權(quán)利，并對其進行嚴格監(jiān)管。其次，當(dāng)環(huán)境侵害給國家造成直接或間接地損失時，政府機關(guān)又要代表國家依法向當(dāng)事人提出損害賠償訴訟。政府的行政工作涉及方方面面，在環(huán)境保護工作中，對城市生活垃圾的處理亦有一定的監(jiān)管職能，具體可以采取包括推廣新能源，改善能源結(jié)構(gòu)、組織凈菜進城、提高生活垃圾回收利用率等一系列積極主動的措施，保障城市生活垃圾處理合法化，加強政府環(huán)保職能。加強從生活垃圾產(chǎn)生到最終利用的全過程的每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，做到有責(zé)任主體可以追究。最后，完善處罰制度，明確各部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)好各部門的工作。

（四）建立城市生活垃圾分類回收利用的制度

對于公眾，規(guī)范分類標(biāo)志，提高公眾的分類意識，是垃圾分類的意識深入人心，滲透到居民生活當(dāng)中來，使公眾的分類意識逐步的轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行動。

對于政府來說，可以在了解我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家的垃圾分類回收利用的成功實踐經(jīng)驗，建立起符合我國實際的城市生活垃圾分類回收利用制度，包括制定可以具體操作的一系列的規(guī)章制度、實施方案、對違反者的處罰規(guī)定等相關(guān)措施，使得城市生活垃圾分類回收利用的工作的開展有法可依，有據(jù)可循。另外，政府可以利用經(jīng)濟杠桿，趨利避害來推動城市生活垃圾分類回收利用的發(fā)展，對于相關(guān)的工作部門和企事業(yè)單位給予積極的政策扶持和必要的資金資助，鼓勵定向使用資金以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善民生。也可以實施一些獎懲措施培養(yǎng)公民的環(huán)保習(xí)慣，使其自覺主動的進行垃圾分類。

五、結(jié)語

城市化進程的快速推進，在促進經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，亦產(chǎn)生了嚴重的污染問題，城市生活垃圾污染極其嚴峻。因此，筆者通過對立法現(xiàn)狀進行分析，針對通過完善立法解決城市生活垃圾污染的防治提出建議。通過對于城市生活垃圾從源頭控制，強化政府的責(zé)任，完善垃圾分類，制定可以實際執(zhí)行的實施細則以及提高公眾的參與程度等相關(guān)措施來完善立法，由此在貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的同時，促進環(huán)境改善與經(jīng)濟進步的諧同發(fā)展。（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)）

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