□文/常　瑩

（陜西科技大學(xué)　陜西·西安）

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高校全面精細(xì)預(yù)算治理研究

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（陜西科技大學(xué)陜西·西安）

［提要］高等教育新常態(tài)下，注重學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展，二級管理是要建立學(xué)校宏觀調(diào)控與學(xué)院自主辦學(xué)相結(jié)合的高校運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)學(xué)科的優(yōu)化整合和發(fā)展，激發(fā)院系活力，推進(jìn)精細(xì)化管理，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。預(yù)算作為宏觀調(diào)控的重要手段，發(fā)揮其治理職能，既重視頂層設(shè)計，又兼顧底層思維，充分調(diào)動學(xué)院積極性，實現(xiàn)二級管理模式下學(xué)校的治理。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；二級管理；全面精細(xì)預(yù)算；治理職能

本文為陜西教育會計學(xué)會課題：“新常態(tài)下高校基于二級管理的全面精細(xì)化預(yù)算治理職能的實現(xiàn)”（課題編號：15JC021）

收錄日期：2015年11月19日

引言

黨的十八大以來，我國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域呈現(xiàn)出全方位的新常態(tài)。與此相適應(yīng)，我國高等教育領(lǐng)域也呈現(xiàn)了“新常態(tài)”。其中，以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展成為新常態(tài)中重要的一個方面。質(zhì)量提升、內(nèi)涵發(fā)展已成為發(fā)展主題。這就需要我們轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式，在穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)上下工夫，在發(fā)揮優(yōu)勢、彰顯特色上下工夫，在創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生增長上下工夫，全面精細(xì)化預(yù)算正好契合了內(nèi)涵式發(fā)展的需要，有助于完善二級管理的治理架構(gòu)，推動學(xué)校整體現(xiàn)代化治理的實現(xiàn)。

一、基于二級管理的高校治理

十八屆三中全會提出了國家治理、政府治理、社會治理以及治理能力的現(xiàn)代化。校院二級管理是不同于高校傳統(tǒng)管理的新的治理模式，適應(yīng)新形勢下高校發(fā)展需求，根本目的是要解決高校發(fā)展的動力機(jī)制問題，其核心理念是降低管理重心，下放管理權(quán)力，調(diào)整管理跨度，規(guī)范管理行為，真正建立起學(xué)校宏觀調(diào)控、學(xué)院自主辦學(xué)的高校運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)學(xué)科的整合和發(fā)展，激發(fā)各級組織的活力，實現(xiàn)學(xué)校的現(xiàn)代化治理。二級管理在教育新常態(tài)下可以更好地發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)勢，對學(xué)院的學(xué)科進(jìn)行整合和發(fā)展，建立適應(yīng)內(nèi)涵式發(fā)展的精細(xì)化管理模式。

二級管理是在校院二級建制的基礎(chǔ)上，賦予二級單位一定責(zé)任，根據(jù)責(zé)任賦予一定的權(quán)力，使二級單位在學(xué)?？傮w目標(biāo)、原則的指導(dǎo)下發(fā)揮管理主體作用。

二級管理是以財務(wù)分級管理為核心的，將適度的財權(quán)與院系承擔(dān)的事權(quán)聯(lián)系在一起，使權(quán)力能夠切實地實現(xiàn)其治理功能，而治理的核心是制衡權(quán)力，預(yù)算作為財務(wù)管理的出發(fā)點(diǎn)，是實現(xiàn)財權(quán)的根本，而現(xiàn)代預(yù)算的實踐與理論表明預(yù)算具有治理職能。所以，預(yù)算治理是實現(xiàn)管理治理的基礎(chǔ)和核心推動力。

二級管理的目的是激活高校底層的辦學(xué)活力，改善辦學(xué)質(zhì)量和效益，使學(xué)校的辦學(xué)理念和方針通過分層次管理方式進(jìn)一步落實。實行二級管理后，有一種聲音：應(yīng)該下放財權(quán)，給二級學(xué)院充分的自主權(quán)，學(xué)院怎么建設(shè)發(fā)展、學(xué)科怎樣設(shè)置、學(xué)生怎么管理統(tǒng)統(tǒng)交給學(xué)校自行處理。這種觀點(diǎn)有失偏頗，因為學(xué)校作為一個組織單位，是由一個個機(jī)構(gòu)單元有機(jī)組合而成的，各個單元都要在服從學(xué)校全局發(fā)展的框架下運(yùn)作。發(fā)揮二級單位的活力必須在學(xué)校頂層設(shè)計、治理框架下來進(jìn)行。

二、預(yù)算的治理職能

預(yù)算是權(quán)力的體現(xiàn)，治理是權(quán)力的制衡，權(quán)力配置資源的規(guī)則就是制衡權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主政治程序，而高校預(yù)算的程序顯然具備了治理的職能。預(yù)算是通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)頂層實際治理意圖的重要手段，能夠保證學(xué)校治理功能的實現(xiàn)。

全面精細(xì)化預(yù)算通俗地說就是將部門年度的全部收入和全部的支出按照來源渠道進(jìn)行全口徑歸集，支出按照部門細(xì)化到科目及分類進(jìn)行列支，使單位的收入支出統(tǒng)一在一個封閉的循環(huán)中，使預(yù)算真正落到實處，目的是強(qiáng)化預(yù)算的約束力，實現(xiàn)剛性預(yù)算。

全面精細(xì)化預(yù)算在學(xué)校層面宏觀調(diào)控和二級單位的精細(xì)化管理過程中可以發(fā)揮提綱挈領(lǐng)的作用，充分顯現(xiàn)出其所具有的治理職能，預(yù)算治理職能的良好發(fā)揮，可以促進(jìn)學(xué)校在二級管理模式下的現(xiàn)代化治理。

（一）提高資金使用效率。高校實行二級管理的初始階段，經(jīng)費(fèi)是按照各院系的學(xué)生數(shù)切塊下劃，未解決學(xué)生人數(shù)不均衡適度予以調(diào)節(jié)，沒有學(xué)生的院系按照承擔(dān)的基礎(chǔ)公共任務(wù)從其他院系取得跨院系結(jié)算經(jīng)費(fèi)。這種經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配模式相對來說很粗放，存在很多弊端，比如經(jīng)費(fèi)分配的粗放式切塊，固然給二級單位更多的自主權(quán)，但容易出現(xiàn)切塊經(jīng)費(fèi)多的院系經(jīng)費(fèi)富余，出現(xiàn)想方設(shè)法地突擊花錢的現(xiàn)象，導(dǎo)致學(xué)校資金浪費(fèi)嚴(yán)重；而經(jīng)費(fèi)不足的院系，學(xué)校又不能讓其自生自滅，于是又給這些院系追加經(jīng)費(fèi)維持運(yùn)行，這既不能從根本上解決問題，也會挫傷其他院系的積極性，二級管理流于形式。全面精細(xì)化預(yù)算能避免上述弊端，提高資金的使用效率，切實有效地維護(hù)高校各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）確保財務(wù)安全。全面精細(xì)化預(yù)算是確保高校財務(wù)安全的重要保證。只有全面而詳細(xì)的預(yù)算，學(xué)校各項活動才能按照預(yù)期開展，并能防范財務(wù)風(fēng)險和領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗風(fēng)險。

（三）調(diào)動基層單位預(yù)算編制參與度。全面精細(xì)化預(yù)算能充分調(diào)動基層單位預(yù)算編制的參與度。由于實行剛性預(yù)算，各部門在做預(yù)算時要詳細(xì)做好自己的工作計劃和詳細(xì)規(guī)劃。對工作中每個環(huán)節(jié)做好精細(xì)的測算，對計劃中可能發(fā)生的情況做好研判，充分論證項目實施的可行性，從而推動學(xué)校和各部門年度工作計劃的實施。

（四）促進(jìn)財務(wù)管理改革。全面精細(xì)化預(yù)算有助于高校財務(wù)管理改革，緩解高校赤字預(yù)算的壓力或承擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險，優(yōu)化資源的配置，建設(shè)節(jié)約型校園。

三、基于二級管理的全面精細(xì)預(yù)算治理職能實現(xiàn)路徑

（一）全面預(yù)算——做好頂層設(shè)計，科學(xué)決策，有效配置資源。辦學(xué)理念是學(xué)校的精神靈魂，發(fā)展規(guī)劃是行動指南，而頂層設(shè)計是決策機(jī)構(gòu)從全局的角度，對學(xué)校的各項任務(wù)的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，制定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃，是自上而下地謀劃，使整體理念落實到各年度；頂層設(shè)計的理念需要每個個體組成的智慧去完成，這樣根據(jù)各二級單位承擔(dān)的任務(wù)，分解年度目標(biāo)任務(wù)并與預(yù)算捆綁下發(fā)，二級單位根據(jù)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)一步分解任務(wù)，以精細(xì)化預(yù)算為手段全面推進(jìn)，在二級單位預(yù)算執(zhí)行的過程中，可以根據(jù)執(zhí)行信息的反饋與分析，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)對財務(wù)預(yù)算和任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行修正，即在年度總預(yù)算的框架之下，每年9～10月集中調(diào)整一次，二級單位在自己的預(yù)算經(jīng)費(fèi)內(nèi)調(diào)整，學(xué)校總預(yù)算不得突破。這樣，每年度就可以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)，完成辦學(xué)理念的實現(xiàn)。即：統(tǒng)籌安排全部預(yù)算收支，適應(yīng)學(xué)校頂層設(shè)計，有效配置資源。上述預(yù)算資源配置模式通過高校的預(yù)算組織體系組織完成。高校財務(wù)預(yù)算的組織體系如圖1所示。（圖1）

圖1　高校財務(wù)預(yù)算的組織體系

學(xué)校將年度的全部收入，包括歷年賬面結(jié)余資金通盤考慮學(xué)校的全面預(yù)算，以零基預(yù)算為主，滾動預(yù)算為輔，長計劃短安排，按照建設(shè)目標(biāo)任務(wù)可考慮適度赤字預(yù)算和跨年度的預(yù)算平衡，量力而行，按照確立的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)及年度基本運(yùn)行，統(tǒng)籌考慮學(xué)校的全面支出。以此為出發(fā)及落腳點(diǎn)，任務(wù)分解到哪里，經(jīng)費(fèi)落實到哪里。

校院二級管理不是學(xué)院的完全自治，是學(xué)校管理重心下移，給院系自主權(quán)和與之相適應(yīng)的適度的財權(quán)，院系的建設(shè)和發(fā)展要服從學(xué)?？傮w建設(shè)和發(fā)展方向，在學(xué)校宏觀建設(shè)、調(diào)控的指導(dǎo)下，將本院系相應(yīng)承擔(dān)的教學(xué)科研任務(wù)完成，在完成這些任務(wù)的過程中，院系享有充分的自主權(quán)，學(xué)校充分尊重二級學(xué)院的辦學(xué)及管理的要求，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算上積極支持，二級院系對學(xué)校負(fù)責(zé)。概括來說就是，根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略，設(shè)定預(yù)算的目標(biāo)，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)編制預(yù)算，圍繞二級單位精細(xì)化管理匹配二級單位預(yù)算并落實，通過績效考評檢驗各項目標(biāo)的完成情況，總結(jié)經(jīng)驗，修正目標(biāo)和戰(zhàn)略。

“兵馬未動，糧草先行”。預(yù)算要體現(xiàn)的就是頂層設(shè)計的意志，首先學(xué)校總預(yù)算盤子應(yīng)是全口徑的收入，不打埋伏，公開透明。在預(yù)算支出方面，根據(jù)學(xué)校的建設(shè)總目標(biāo)，逐級分解建設(shè)任務(wù)，經(jīng)費(fèi)隨任務(wù)落實到二級學(xué)院，要求學(xué)院根據(jù)自己承擔(dān)的任務(wù)，相應(yīng)做本單位的精細(xì)化經(jīng)費(fèi)預(yù)算，完成精細(xì)化管理。專項經(jīng)費(fèi)提出建設(shè)目標(biāo)，經(jīng)過學(xué)校財經(jīng)委員會及有關(guān)專業(yè)委員會審批后予以立項建設(shè)，人員經(jīng)費(fèi)及基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實行定員定額，這樣學(xué)院就可以對年度學(xué)院的總預(yù)算做到心中有數(shù)，在支出預(yù)算上就可能做到精細(xì)化，就可能將結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)涵發(fā)展的設(shè)想付諸實施。當(dāng)然，必須強(qiáng)調(diào)二級學(xué)院要將預(yù)算分配的收入按照當(dāng)年教學(xué)、學(xué)科、學(xué)生、行政等進(jìn)行條塊分配，細(xì)化到支出科目及經(jīng)濟(jì)分類，同時要有執(zhí)行進(jìn)度。這樣，錢隨事走，經(jīng)費(fèi)落到實處，不等米下鍋，不沉淀浪費(fèi)資金。形成建設(shè)有目標(biāo)任務(wù)，經(jīng)費(fèi)有保障，執(zhí)行有進(jìn)度，考核有依據(jù)，責(zé)任可追究的良性循環(huán)。（圖2）

圖2　二級管理的全面精細(xì)預(yù)算治理職能實現(xiàn)的路徑圖

（二）強(qiáng)化預(yù)算的精細(xì)化和延展度———尊重底層思維，激發(fā)活力。預(yù)算經(jīng)費(fèi)一經(jīng)下達(dá)到二級學(xué)院，總預(yù)算經(jīng)費(fèi)不允許突破，但二級單位可以在總的經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)，根據(jù)學(xué)院自身特點(diǎn)將經(jīng)費(fèi)進(jìn)行精細(xì)分配，細(xì)化到明細(xì)支出，實行精細(xì)化管理，就像人體內(nèi)遍布的毛細(xì)血管一樣，把“血液”輸送到每一個細(xì)胞。同時，要做到與財務(wù)預(yù)算部門對接，這樣在經(jīng)費(fèi)預(yù)算及執(zhí)行過程中可以做到全程跟蹤，經(jīng)費(fèi)的使用效果可以做到一目了然。經(jīng)費(fèi)在使用過程中應(yīng)當(dāng)做到維持經(jīng)費(fèi)不突破，專項經(jīng)費(fèi)不挪用，權(quán)責(zé)分明，互相制衡，各司其職，落到實處。實實在在地讓預(yù)算發(fā)揮自己的治理職能，減少人為干擾。

有了經(jīng)費(fèi)的支持和自主，二級單位就可以對學(xué)校頂層設(shè)計中學(xué)院承擔(dān)的內(nèi)涵式發(fā)展任務(wù)進(jìn)行推進(jìn)。許成鋼認(rèn)為，改革的動力一定是民眾，上層設(shè)計出來的正確方案，必須有人去執(zhí)行。張文魁也提出，有效的改革多由基層探索，高層默認(rèn)。這些觀點(diǎn)類比到高校二級管理模式下，就是學(xué)校的頂層設(shè)計意圖通過預(yù)算下達(dá)到二級學(xué)院，學(xué)院通過精細(xì)化管理，利用精細(xì)化預(yù)算管理手段進(jìn)行推進(jìn)和延展，完成學(xué)校治理并開花結(jié)果。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行力和績效考評——投入產(chǎn)出。預(yù)算執(zhí)行是把預(yù)算由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的具體實施步驟。預(yù)算執(zhí)行工作是實現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。全面精細(xì)化預(yù)算可以解決由于支出編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不配合學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、缺乏量化分析和科學(xué)論證進(jìn)而容易引起校內(nèi)各單位“討價還價”的“博弈式”關(guān)系，影響支出效率。

預(yù)算執(zhí)行是以提高經(jīng)費(fèi)使用效率和效益為目的的，要運(yùn)用有效手段對預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督和控制，以達(dá)到優(yōu)化配置教學(xué)資源的效果。對預(yù)算經(jīng)費(fèi)要做到事前監(jiān)督、事中控制、事后審計，確保預(yù)算經(jīng)費(fèi)流向不出現(xiàn)偏差。解決只重申請經(jīng)費(fèi)，不管執(zhí)行，使大量資金結(jié)余沉淀，無法盤活，進(jìn)而可能造成學(xué)校賬戶結(jié)余資金被財政收回重新分配的后果。

強(qiáng)化績效考評，引入績效管理模式。以“績”為主體，確立預(yù)算項目，以“效”為主體，考核經(jīng)費(fèi)使用效果，強(qiáng)調(diào)有投入有產(chǎn)出，實現(xiàn)對預(yù)算資金使用的有效約束，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析考核，及時總結(jié)反饋，并與獎懲掛鉤。通過考評檢討整體治理上存在的問題，反饋到學(xué)校，對頂層設(shè)計加以修正完善。

（四）信息公開透明——民主管理和監(jiān)督。中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布的高等教育透明度指數(shù)報告（2014），首次對國內(nèi)著名高校的信息公開情況進(jìn)行評估，對象涵蓋了教育部直屬、“211”和“985”共115所高校。報告建議，各高校應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治校理念，尊重教職工、員工的主體地位，提高網(wǎng)站建設(shè)和維護(hù)水平，加大重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開力度。此次發(fā)布的高等教育透明度指數(shù)報告為“國家智庫報告”系列的首份報告。

從國家層面已經(jīng)開始高度重視高校信息透明，作為公開信息中重要的財務(wù)信息公開尤顯重要。預(yù)算僅由“財經(jīng)委員會”或“黨委會”、“領(lǐng)導(dǎo)班子”審議通過是不夠的，必須向廣大教職員工公開，尊重教職員工的主體地位。僅僅公開預(yù)算還不夠，還要公開決算。由于實行了全面精細(xì)化預(yù)算，每一筆經(jīng)費(fèi)的來源與去向都清楚明白，這樣通過公開透明地公開信息，有利于真正實現(xiàn)基層民主管理，便于監(jiān)督，也是學(xué)?，F(xiàn)代治理的重要體現(xiàn)。

四、結(jié)論

綜上，在二級管理模式下，充分發(fā)揮預(yù)算的治理職能，通過實行全面精細(xì)化預(yù)算，將學(xué)校宏觀調(diào)控與二級單位精細(xì)化管理統(tǒng)領(lǐng)起來，作為貫通頂層設(shè)計和底層思維的橋梁和紐帶，適應(yīng)教育新常態(tài)的內(nèi)涵式發(fā)展，從而實現(xiàn)學(xué)校的現(xiàn)代化治理。

主要參考文獻(xiàn)：

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［4］董立人.頂層設(shè)計的時代價值和實踐意義［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2013.1.

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A