□文/劉聰賢　趙玉敏

（衡水學院　河北·衡水）

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衡水城鎮(zhèn)化發(fā)展保障措施研究

□文/劉聰賢趙玉敏

（衡水學院河北·衡水）

［提要］京津冀空間協(xié)同發(fā)展、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展對于全國城鎮(zhèn)群地區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要示范意義。本文就衡水新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，從制度保障上研究城鎮(zhèn)化推進過程中的保障措施，從土地的節(jié)約集約利用、戶籍制度、資金保障機制、城鎮(zhèn)住房制度、城市建設管理、城鎮(zhèn)化推進機制等方面進行分析。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；保障措施；京津冀協(xié)同發(fā)展；衡水

本文為2014年度衡水市社會科學研究課題（課題編號：2014098B）研究階段成果；衡水市發(fā)改委合作研究課題研究階段成果

收錄日期：2015年12月7日

一、衡水市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，衡水市城鎮(zhèn)建設穩(wěn)步推進，城鎮(zhèn)化水平逐年提高。人民生活持續(xù)改善，城鎮(zhèn)居民收入快速增長。社會保障覆蓋面不斷擴大、水平明顯提高，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險基本實現(xiàn)應保盡保。城鎮(zhèn)面貌顯著改觀，水電氣路訊等基礎設施明顯改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障等公共服務水平不斷提高。

反映城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的指標為城鎮(zhèn)化率，通過表1不難發(fā)現(xiàn)，雖然衡水市城鎮(zhèn)化水平逐年提高，但仍有一定差距。根據(jù)2010～2014年與全省、全國城鎮(zhèn)化率比較，2014年衡水市城鎮(zhèn)化率分別比全省、全國平均水平低5.16個和10.63個百分點。因此，衡水市加快城鎮(zhèn)化發(fā)展成為必然。（表1、表2）

二、構(gòu)建互動融合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局

衡水城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，應著力優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)，充分發(fā)揮中心城市、中小城市、特色小城鎮(zhèn)多點支撐作用，努力構(gòu)建集聚集約、功能完善、協(xié)調(diào)推進的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。爭取到2017年，全市城鎮(zhèn)化率達到48%～50.8%之間，全市城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_到220萬人，產(chǎn)業(yè)聚集引導機制、開放合作機制和生態(tài)環(huán)境保護新模式基本形成。到2020年，城鎮(zhèn)化率處于54%～56.71%之間，全市城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_276萬人左右，產(chǎn)業(yè)帶動和人口聚集能力明顯增強，建設管理水平全面提升，城市基礎設施和公共服務設施更加完善，城鄉(xiāng)一體化體制障礙逐步消除，形成城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展格局。

表1　2010～2014年衡水城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計表

表2　衡水市常住人口城鎮(zhèn)化率與全國、全省比較情況表（單位：%）

（一）區(qū)域布局。積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展，從空間區(qū)域上優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，做大做強中心城市，重點發(fā)展中小城市，大力培育特色小城鎮(zhèn)，努力構(gòu)建以中心城市為核心，西北部城鎮(zhèn)帶、東南部城鎮(zhèn)帶協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局。

（二）層級布局。以京津冀協(xié)同發(fā)展為引領，強化衡水“一樞紐、四基地”功能定位，完善中心城市、縣城、重點鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)層級結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建“產(chǎn)城融合、層級合理、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展格局。實施中心城市帶動戰(zhàn)略，實施小縣大縣城戰(zhàn)略，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快發(fā)展農(nóng)村新型社區(qū)。

三、推進新型城鎮(zhèn)化的保障措施

為保障新型城鎮(zhèn)化各項工作的順利實施，應以開展國家中小城市綜合改革試點和省綜合配套改革試點為抓手，以體制機制創(chuàng)新為突破口，消除發(fā)展障礙，增強發(fā)展活力，加快形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。

（一）推進土地集約節(jié)約利用。按照衡水市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求，中心城區(qū)2020年城區(qū)面積突破70平方公里，人均城市建設用地100平方米。按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。

根據(jù)城市“三區(qū)四線”合理規(guī)劃，建設節(jié)地型城鎮(zhèn)，改革城鎮(zhèn)土地管理制度。加快中心城區(qū)和縣城的擴容提質(zhì)，合理改造老舊城區(qū)、“城中村”，嚴格控制新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，提高城鎮(zhèn)建設用地利用率。按照衡水市棚戶區(qū)改造規(guī)劃，遵循政府主導、市場運作、循序漸進、建新與拆舊相結(jié)合的原則，按年度抓好改造任務的落實，穩(wěn)步推進河東舊城改造。

加快重點鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的合理規(guī)劃，改造“空心村”，從嚴從緊控制占用耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，嚴禁占用永久基本農(nóng)田，嚴禁突破規(guī)劃設立新城新區(qū)和各類園區(qū)。全市抓好103個農(nóng)村新型社區(qū)建設，市級重點抓好15個左右的農(nóng)村新型社區(qū)，每個縣（市、區(qū)）級重點抓好3～5個農(nóng)村新型社區(qū)，其余社區(qū)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)來建。

按照國家2014年11月出臺的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，實施農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是事關“三農(nóng)”發(fā)展的大事，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，適度擴大經(jīng)營規(guī)模。提升土地經(jīng)營規(guī)模的同時，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。

改革完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格執(zhí)行宅基地使用標準，有效盤活農(nóng)村建設用地存量。探索建立農(nóng)民宅基地有償退出機制和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓辦法，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。

加快建立農(nóng)村經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

（二）全面放開落戶限制。按照國務院2014年7月出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，并建立和完善居住證制度建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為基本遷移條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，努力實現(xiàn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。

按照尊重意愿、自主選擇的原則，全面放開落戶限制，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口實現(xiàn)市民化。以有合法穩(wěn)定住所為條件，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻雙方父母，可以申請辦理當?shù)爻Ｗ艨?。放寬投靠類落戶條件，凡具有設區(qū)市市區(qū)、縣級市市區(qū)及下轄建制鎮(zhèn)、縣政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)戶籍的人員，其配偶、子女、孫子女（外孫子女）和夫妻雙方父母，可以申請在其戶籍所在地辦理落戶。

兼顧其他各類人口，包括高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人口以及城區(qū)城郊的農(nóng)業(yè)人口，具有初級及以上專業(yè)技術(shù)職稱、高級工（國家職業(yè)資格三級）及以上職業(yè)資格或具有國家承認的大專以上學歷的人員、企業(yè)需要的技術(shù)工人，可以在設區(qū)市市區(qū)、縣級市市區(qū)及下轄建制鎮(zhèn)、縣政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)申請辦理落戶。

以派出所為單位，在具有歸屬居委會的實體地址上，設立社區(qū)公共戶口。對在本轄區(qū)內(nèi)租用的保障性住房、其他租賃房屋及尚未確定歸屬居委會、門牌號的固定住所居住，但無法在實際居住地址落戶的遷入人員，可以在社區(qū)公共戶口落戶。在社區(qū)公共戶口落戶的人員與其他城鎮(zhèn)戶籍人口享有同等權(quán)益。

（三）創(chuàng)新資金保障機制。在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，以城市垃圾處理、廢水處理、公共交通、基礎公共設施等公益性項目為主，這些項目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，并且投資周期較長，償還期跨度大，且政府財力有限，這些都制約了資金投入的力度。

1、建立合理的投融資機制。在加大各級財政對非經(jīng)營性基礎設施項目投資力度的基礎上，按照事權(quán)與支出責任相匹配的原則，建立政府與市場合理分工的多元化投融資機制，建立動態(tài)平衡的政府償債保障機制。

2、開放融資市場，引入民間資本。降低民間資本準入門檻，完善監(jiān)管制度，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

3、開展金融創(chuàng)新，借鑒引入新的金融工具。發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構(gòu)。

4、進行財政改革，發(fā)展陽光化的市政債券。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。

5、創(chuàng)新農(nóng)村金融服務。建立農(nóng)業(yè)信貸投入穩(wěn)定增長機制，鼓勵引入多元化資金，規(guī)范發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融組織。完善涉農(nóng)貸款抵押擔保、農(nóng)業(yè)保險等機制。探索加強農(nóng)村金融監(jiān)管的有效辦法。

在農(nóng)業(yè)人口市民化過程中，子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、培訓等公共成本會明顯增加，這些成本是政府必須投入的新增支出，是為了保證城鎮(zhèn)新增農(nóng)民在公共服務享受、基本權(quán)利保障、經(jīng)濟社會適應、城市生活融入等方面的需求，在爭取上級政策資金支持的同時，構(gòu)建政府、企業(yè)、個人合理共擔制度，并且多方引入社會資金，建立有效的成本分擔機制。

（四）健全城鎮(zhèn)住房制度。建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局。健全住房供應體系，穩(wěn)定增加商品住房供應，大力發(fā)展二手房市場和住房租賃市場，實現(xiàn)住房供應多元化。健全保障性住房制度，建立各級財政保障性住房穩(wěn)定投入機制，逐步增加保障性住房有效供給。完善租賃補貼制度，實行保障性住房并軌運行，制定公平透明的保障性住房分配政策。健全房地產(chǎn)市場調(diào)控機制，調(diào)整完善住房、土地、財政、金融等政策。

（五）加強城市建設管理。衡水呈現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展特點，以滿足內(nèi)在需求為目的，強調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高、實力增強，適度提高人口密度，推動能源資源集約利用；通過內(nèi)部的深入改革，激發(fā)活力，增強實力，提高競爭力，在量變引發(fā)質(zhì)變的過程中，實現(xiàn)實質(zhì)性的跨越式發(fā)展。

推進行政區(qū)劃管理改革。根據(jù)國務院2014年11月出臺的《城市規(guī)模劃分標準調(diào)整方案》，合理規(guī)劃中心城區(qū)、縣級市、縣城、重點鎮(zhèn)的規(guī)模。原有行政區(qū)劃和建制已經(jīng)不適應公共管理與服務的需要，中心城區(qū)結(jié)合周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及冀州市的發(fā)展，通過設立新區(qū)、特區(qū)擴容、城區(qū)合并、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等多種形式；針對景縣等經(jīng)濟實力較強的縣城撤縣建市，進行區(qū)劃調(diào)整，提高中心城區(qū)、重點縣鎮(zhèn)的經(jīng)濟拉動力。

加強政府的指導和監(jiān)管能力，減少行政管理層次，完善相關配套政策。實行“小政府、大社會”管理模式，避免行政機構(gòu)膨脹。簡政放權(quán)的同時降低市場準入門檻，簡化行政審批，為企業(yè)松綁，推進投資貿(mào)易便利化，深化商事制度改革，規(guī)范政府的權(quán)力清單，探索建立市場準入的負面清單，完善為企業(yè)服務的一張網(wǎng)，給市場以穩(wěn)定預期，更好地激發(fā)企業(yè)活力和社會創(chuàng)造力。

完善城市社會治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新社會治理體制，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發(fā)揮政府主導作用，積極引導社會組織參與城市社會管理，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。建立健全源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)、應急處置相互銜接、相互支撐的社會治安綜合治理機制。加大依法管理網(wǎng)絡力度，確保網(wǎng)絡和信息安全。

創(chuàng)新政府管理模式，可以學習西方國家地方政府對管理創(chuàng)新方面使用的工具，例如績效預算、靈活績效框架、競爭招標、公司化、創(chuàng)新基金、內(nèi)部企業(yè)化管理、競爭性公共選擇制度、代金券與補償計劃等。

（六）健全城鎮(zhèn)化推進機制。衡水市城鎮(zhèn)化發(fā)展，從人口、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務、社會治理、地域文化等八個方面進行全面規(guī)劃，需要多個部門、多個領域共同建設，提高群體決策的能力和水平，加強有限資源的優(yōu)化配置，加大執(zhí)行和監(jiān)督力度，完善保障措施，建立健全城鎮(zhèn)建設管理體系，保障城鎮(zhèn)化建設的快速順利進行。

建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系，可以由發(fā)改系統(tǒng)牽頭，聯(lián)合各部門，組成多層次組織管理機構(gòu)，進行統(tǒng)一規(guī)劃共同管理，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化各部門、各系統(tǒng)的工作。加大財政對推進城鎮(zhèn)化工作的支持力度，確保公共服務水平穩(wěn)步提高、生態(tài)環(huán)境和基礎設置逐步改善、重點領域改革順利推進。建立健全城鎮(zhèn)化研究機制，加強城鎮(zhèn)化重大問題的研究，為政府決策提供參考和依據(jù)。

建立城鎮(zhèn)化建設數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。針對新型城鎮(zhèn)化主要指標體系，設立數(shù)據(jù)的采集、統(tǒng)計、匯總、監(jiān)控等管理流程，對基本數(shù)據(jù)進行常態(tài)化管理。通過城鎮(zhèn)化關鍵性能指標體系，對關鍵成功因素進行衡量，建立城鎮(zhèn)化建設的檢查、監(jiān)測、監(jiān)督、保障的常規(guī)數(shù)據(jù)管理機制。

成立專項工作領導小組，加強組織協(xié)調(diào)。落實中央和省新型城鎮(zhèn)化工作方針政策，指導全市新型城鎮(zhèn)化推進工作，協(xié)調(diào)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重大問題，形成推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展合力。明確各級政府和部門分工，建立健全城鎮(zhèn)化工作協(xié)調(diào)機制，推進規(guī)劃實施和相關政策落實。住建、發(fā)改、國土、環(huán)保、交通、人社、統(tǒng)計等市直有關部門切實履行職責，根據(jù)規(guī)劃提出的各項任務和政策措施，研究制定具體的實施方案?？h市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立健全工作機制，研究制定推進措施，確保規(guī)劃各項目標任務落實。

開展試點示范，確定一批城鎮(zhèn)化試點，賦予先行先試的權(quán)利，積極探索符合衡水市實際的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。各縣市區(qū)都要開展農(nóng)村新型社區(qū)建設試點。

強化評價和考核，市委市政府對城鎮(zhèn)化實行定期調(diào)度，對工作成效進行綜合評估。建立常態(tài)化新型城鎮(zhèn)化水平測試和評價機制，對城鎮(zhèn)化率、人口就業(yè)、生態(tài)環(huán)境等方面進行考核。市城鎮(zhèn)化工作領導小組負責制定考核細則和辦法，對各縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行定期考核，工作績效作為評價領導干部實績的重要依據(jù)。市里設立專項資金，用于對推進新型城鎮(zhèn)化工作的考核、獎勵。開展規(guī)劃中期評估，推動規(guī)劃順利實施。加強對重點工作的督查，及時公布督查結(jié)果，接受社會監(jiān)督。加大宣傳力度，營造推進新型城鎮(zhèn)化的良好氛圍。

主要參考文獻：

［1］中共衡水市委衡水市人民政府關于深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的意見.

［2］衡水市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）.

［3］衡水市住房和城鄉(xiāng)建設局關于起草《深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的意見》的報告.

中圖分類號：F29

文獻標識碼：A