徐敏　李嵱

隨著農(nóng)村“兩權(quán)”試點指導(dǎo)意見的頒布，如何盤活農(nóng)村“沉睡的土地資本”，成為一個亟待研究的課題。

一個好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場，優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》。這兩個暫行辦法的發(fā)布，意味著我國原有的農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權(quán)”的融資功能則是增強農(nóng)村土地資源效能，提高農(nóng)民貸款的可獲得性。這意味著農(nóng)村土地制度改革與深化農(nóng)村金融改革迎來更實際的突破。

西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副院長李錄堂教授，多年來在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究領(lǐng)域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。

土地流轉(zhuǎn)亟待制度的完善

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國農(nóng)村估算有可流轉(zhuǎn)的土地價值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國家土地流轉(zhuǎn)政策的逐步明確，將被激活釋放出來。

去年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確了開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點，堅持依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進、風(fēng)險可控的原則，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

在李錄堂教授看來，這又是一次國家層面的農(nóng)村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗、試驗又試驗；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點在全國多個地方早就有人在做局部試驗，此次中央將其提升到國家層面，說明中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展著實需要金融資本的推動?！叭欢鴨栴}在于此次試點是在農(nóng)村土地市場尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場二者缺一不可，這就勢必使本次試點帶有一定的局限性。”李錄堂說。

在李錄堂看來，在我國現(xiàn)有的農(nóng)村啟動“兩權(quán)”抵押貸款，首先會面臨一個法律的所屬權(quán)問題：宅基地歸農(nóng)村集體所有，而不歸農(nóng)戶家庭所有，因此宅基地的所有權(quán)不能被農(nóng)戶用作抵押，只有宅基地的使用權(quán)可以被用作抵押。但就目前現(xiàn)狀而言，很多農(nóng)房根本沒有房產(chǎn)證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農(nóng)戶如何將住房和宅基地使用權(quán)用于抵押的問題？這就使得一旦出現(xiàn)貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權(quán)進一步轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。

李錄堂分析認為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，激活農(nóng)村金融。“比如說在政府行政擔(dān)?；蛸N息擔(dān)保等條件下，以及農(nóng)民有了完整的社會保障條件下，土地的“兩權(quán)”抵押融資功能就會發(fā)揮一定的積極作用。”

然而，就目前現(xiàn)狀而言，首先，在集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)數(shù)量關(guān)系不清，且土地和農(nóng)村房產(chǎn)市場沒有形成的情況下，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點，對銀行而言意味著一定的風(fēng)險。雖說《意見》中也提到了“兩權(quán)”抵押風(fēng)險的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對土地集體所有者而言，有的農(nóng)民在還不上貸款時，他的承包土地經(jīng)營權(quán)或住房財產(chǎn)權(quán)可能會被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會因抵押風(fēng)險而改變。怎么辦？第三，由于農(nóng)村土地市場沒有形成，土地不能自由地轉(zhuǎn)換成貨幣，貨幣也不能自由地轉(zhuǎn)換成土地。所以，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，從商業(yè)融資功能上說幾乎無法發(fā)揮作用；加之我國銀行的誰放貸誰收回的責(zé)任制度，使“兩權(quán)”抵押商業(yè)貸款在現(xiàn)實中變得不可能。

如何讓“兩權(quán)”走出現(xiàn)有制度的瓶頸，實實在在地維護農(nóng)民的土地權(quán)益，顯然是一道艱難的命題。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)試驗新模式

“兩權(quán)”抵押貸款取得成功的關(guān)鍵，在于允許土地承包權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規(guī)定，為房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便利條件，農(nóng)民的所有集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)均應(yīng)得到確權(quán)，并盡快向確權(quán)人頒布具體的權(quán)益證書；及時修改與《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規(guī)條款，建立和完善農(nóng)村房產(chǎn)交易市場和土地流轉(zhuǎn)市場，只有這樣，才能保證“兩權(quán)”抵押貸款取得成功。

近年來，李錄堂教授堅持不懈地從多方位探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性，并在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。李教授向記者介紹說，他的創(chuàng)新來自于七個方面：一是在試驗村進行土地所有制創(chuàng)新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51︰49 式土地集體所有制”。二是確定轉(zhuǎn)出土地者和轉(zhuǎn)入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關(guān)系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規(guī)模化公積金。六是實行土地規(guī)?；e金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農(nóng)村土地市場和適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。

采訪中，李教授向記者詳細解讀了該試驗的內(nèi)容：根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)地的三項要求（土地集體公有制性質(zhì)不變；土地承包關(guān)系不變；土地用途不變）和農(nóng)民對農(nóng)地的三項要求（農(nóng)民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農(nóng)民利用土地實現(xiàn)生存就業(yè)和發(fā)展就業(yè)的要求；農(nóng)民利用土地作為商品實現(xiàn)其財產(chǎn)收入的要求），我們的試驗提出了建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業(yè)劃分國有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經(jīng)驗及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（農(nóng)地承包使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配，然后再市場化流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理?！拔覀冎鲝埣w所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會保障金和農(nóng)地規(guī)模化公積金，以解決農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個人所有，進而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機制（參見圖表），最終科學(xué)解決人多地少條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化所產(chǎn)生的社會震蕩問題，及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進入和退出問題，探索一種集體土地市場化和規(guī)?；男峦緩健Ｔ撛囼炦€將對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例市場流轉(zhuǎn)所需的配套措施，如農(nóng)民利用土地實現(xiàn)社會保障和就業(yè)保障、農(nóng)地金融支持等方面進行系統(tǒng)性的綜合探討?！崩钿浱谜f。

走出土地流轉(zhuǎn)的悖論瓶頸

新西部：李教授，近年來許多研究農(nóng)村土地股份制、土地流轉(zhuǎn)問題的學(xué)者似乎都走入了死胡同，我國土地是公有制形態(tài)，在土地所屬權(quán)問題難以明確的情況下談土地市場化流轉(zhuǎn)，是否真的可行？

李錄堂：現(xiàn)在人們一談土地市場化，就要首先否定土地集體所有；一談堅持土地集體公有制，土地似乎就無法市場化。實際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的《憲法》框架內(nèi)探索出一種新形式的，然后讓土地產(chǎn)權(quán)比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導(dǎo)，既堅持了土地集體所有制的主體地位，又實現(xiàn)了集體土地市場化，這樣，一切問題就都會迎刃而解。

新西部：這就是您最近一直在做的“51︰49”式土地集體公有制試驗嗎？按照您設(shè)計的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體占51%，農(nóng)民占49%的比例進行自由買賣，會不會致使土地變相私有化呢？

李錄堂：這個問題我必須回答，否則總會有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因為從靜態(tài)看，該“51︰49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動態(tài)交易過程看，轉(zhuǎn)出或賣出土地的農(nóng)民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農(nóng)民將來生存保障和就業(yè)保障的貨幣收入，這部分收入農(nóng)民會因為永遠離開農(nóng)村而轉(zhuǎn)移接續(xù)至城鎮(zhèn)社?；鸹蛲诵葑罱K拿走。也許有人會據(jù)此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會保障理解成了私有化。接下來可以從轉(zhuǎn)入或買進實物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產(chǎn)權(quán)，他只能占該實物土地產(chǎn)權(quán)的49%，集體仍然占該實物性土地產(chǎn)權(quán)的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農(nóng)地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠不會變。

新西部：您致力于土地流轉(zhuǎn)研究是基于怎樣一種考量？

李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場，優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。

新西部：那么當(dāng)下我們以農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村雙層經(jīng)營制度存在著哪些弊端呢？

李錄堂：規(guī)模太小。規(guī)模小不利于現(xiàn)代科技使用，不利于良種化和機械化，不利于農(nóng)藝技術(shù)與機械技術(shù)結(jié)合；不利于農(nóng)業(yè)專業(yè)化和標準化，不利于農(nóng)民增產(chǎn)增收，不利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產(chǎn)權(quán)不清，糾紛不斷。

新西部：就您的土地集體所有制流轉(zhuǎn)新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實踐難題有哪些？

李錄堂：就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清而言，農(nóng)地為集體所有，但其所有的具體內(nèi)容是什么？是僅僅為實物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農(nóng)地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態(tài)的，還是動態(tài)的？幾乎沒人研究。實行農(nóng)地集體所有，據(jù)此相關(guān)法律法規(guī)從定性的角度規(guī)定集體擁有農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民擁有農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)，如果把這兩種權(quán)力都理解為財產(chǎn)權(quán)利，那么，它們兩者之間是否有科學(xué)合理的數(shù)量比例關(guān)系？仍有待研究。

黨的十八屆三中全會后，不少人主張土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，同理，這三者之間是否有科學(xué)合理的數(shù)量比例關(guān)系？這三種產(chǎn)權(quán)各自的具體內(nèi)容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現(xiàn)實中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。

新西部：如何真正有效地維護好農(nóng)民的利益？

李錄堂：在一段時間的調(diào)查研究中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點以來，有的農(nóng)民可能會面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經(jīng)營權(quán)或住房財產(chǎn)權(quán)就可能會被出售。這時，農(nóng)民該向何處去呢？我們提出的“51︰49”式改革主張簡便易行，農(nóng)民容易理解實行（目前還在試驗中）。此項改革既堅持了土地以集體公有為主，又能實現(xiàn)集體土地市場化，使“兩權(quán)”抵押融資成為現(xiàn)實，能徹底盤活農(nóng)村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是多么巨大的力量。

真正維護好農(nóng)民利益的戰(zhàn)略辦法，是健全完善的社會保障制度和實現(xiàn)農(nóng)村集體土地及房地產(chǎn)市場化，讓農(nóng)民在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)比例化市場的自由買賣過程中，“退”有保障，“進”有支持，從而保持穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。

（提示：對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題有興趣者，可參閱李錄堂教授所著《雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制研究》一書，陜西人民出版社2014年9月版。）