杜亞濤++趙建敏++董佳佳

中圖分類號：F124.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：目前我國的收入分配差距明顯，尚未形成“合理有序的收入分配格局”，其中的城鄉(xiāng)收入差距已成為構(gòu)建和諧社會的突出問題。要縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，就需要國家的“有形之手”，運用財稅法對再分配領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控，開展稅制改革、加快轉(zhuǎn)移支付立法、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)收入差距 財稅法 再分配

引言

財稅法是調(diào)控財政收支關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是國家宏觀調(diào)控和適度干預(yù)國民收入再分配的重要手段。國民收入的初次分配主要由市場調(diào)節(jié)，在法律上有民商法規(guī)范，價值規(guī)律和意思自治必然會在收入上產(chǎn)生較大的差距，這就需要再分配領(lǐng)域為實現(xiàn)實質(zhì)公平，對體現(xiàn)國家干預(yù)的經(jīng)濟法律制度進(jìn)行調(diào)整。財政稅收法律制度作為經(jīng)濟法的重要組成部分，在稅收設(shè)計、財政轉(zhuǎn)移支付和社會保障等方面對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距發(fā)揮著重要的作用。

城鄉(xiāng)收入分配差距現(xiàn)狀及影響—以河北省為例

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)居民家庭人均收入。從表1中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入數(shù)額明顯高于農(nóng)村居民家庭人均純收入，且收入比率呈擴大趨勢，說明城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。

城鄉(xiāng)居民庭恩格爾系數(shù)。恩格爾系數(shù)是指食品支出在個人消費支出總量中所占的比重。一個家庭的收入越少，用于購買食品的支出比例就會越大。從表2 的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，河北省城鄉(xiāng)居民的家庭恩格爾系數(shù)逐漸下降，說明城鄉(xiāng)居民生活水平都在提高。但是相比較而言，城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)下降幅度大，且整體低于農(nóng)村的數(shù)值，說明城鎮(zhèn)居民的收入增長速度較快，且家庭收入高于農(nóng)村居民。

（二）城鄉(xiāng)居民收入差距的影響

改革開放以來，競爭機制的引入，改變了平均主義，提高了勞動生產(chǎn)率，增加了社會財富。但是，貧富差距過大也會產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。

城鄉(xiāng)居民收入差距過大影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是建設(shè)小康社會的必然要求。農(nóng)民收入偏低，導(dǎo)致消費能力不足，農(nóng)村市場萎縮；農(nóng)民沒有充裕的資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得不到有效的保障；農(nóng)民的子女教育資源和資金不到位，難以通過知識改變命運，導(dǎo)致農(nóng)村家庭的積貧積弱；農(nóng)村勞動力大量流入城市，這些都會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。只有增加農(nóng)民收入，改變農(nóng)民增收困難的現(xiàn)狀，才能有效解決上述問題，促進(jìn)經(jīng)濟增長，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

城鄉(xiāng)居民收入差距過大導(dǎo)致內(nèi)需不足。消費水平是促進(jìn)經(jīng)濟增長、拉動內(nèi)需的重要因素。城鄉(xiāng)收入差距過大，使占我國人口多數(shù)的農(nóng)民購買力不足，其作為龐大的消費群體，必然對我國經(jīng)濟的快速發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。從家庭恩格爾系數(shù)看，農(nóng)村居民的食品支出所占比重較大，而且對食品質(zhì)量的關(guān)注不足，在教育、醫(yī)療、娛樂等方面的消費更低于城鎮(zhèn)居民，這不僅會影響農(nóng)民的生活質(zhì)量，而且會直接影響我國的消費需求市場。長期以往，農(nóng)村消費市場萎縮，會導(dǎo)致全國的消費結(jié)構(gòu)失衡，嚴(yán)重影響內(nèi)需。

城鄉(xiāng)居民收入差距過大不利于構(gòu)建和諧社會。貧富兩極分化，使低收入人群的壓力增大。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，為城市做出了貢獻(xiàn)，但是并沒有取得平等的待遇和應(yīng)有的保障，社會分配不公，容易引發(fā)農(nóng)民對政府的不滿情緒，成為激化社會矛盾的誘因，影響和諧社會的構(gòu)建。

城鄉(xiāng)收入分配差距產(chǎn)生的原因分析

（一）稅收制度不完善

我國的稅收制度是在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上形成的，對居民收入的調(diào)節(jié)主要以個稅為主，在稅收分成和稅制結(jié)構(gòu)上，對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的作用較弱，主要表現(xiàn)在：

第一，稅收分成制度不合理。目前稅收主要集中在中央一級，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府缺少履行職責(zé)所必需的財力支持?？h鄉(xiāng)政府的財力不足，一方面，難以向農(nóng)民提供充足的公共資源，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展和技術(shù)革新，從而影響農(nóng)民增收；另一方面，縣鄉(xiāng)政府為解決財政收入不足的困難，會變相提高向當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和農(nóng)戶征稅的比例，增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

第二，具體稅種設(shè)計不合理。目前我國個人所得稅采用分類分項征收所得稅制，對于納稅人的各類所得，區(qū)分所得來源分別適用于不同的扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率，分別計算應(yīng)納稅額。這樣就可能導(dǎo)致綜合收入較高但是收入項目較多的人不納稅或納稅額較少的現(xiàn)象，對單一收入來源的勞動者，比如農(nóng)民工和低收入人群不利，不能有效發(fā)揮通過個人所得稅調(diào)節(jié)貧富差距的作用；此外，消費稅征收范圍窄，對部分高檔奢侈品未納入征收范圍；財產(chǎn)稅對存量財產(chǎn)的征收力度不夠，還存在立法空白等。

第三，農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)重。雖然中央取消了農(nóng)業(yè)稅，但目前農(nóng)民還需要負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅和固定性費用等，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)偱傻男姓聵I(yè)性收費、各類集資等，農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)仍然比較重。

（二）轉(zhuǎn)移支付不到位

我國目前尚沒有一部專門的轉(zhuǎn)移支付立法，現(xiàn)有的依據(jù)主要是《中國人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院在2001出臺的《所得稅收入分享改革方案》，各級政府的事權(quán)、財權(quán)劃分不明確，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，支付標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，對城鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付比例和項目確定不合理。國家統(tǒng)計局公布的“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告顯示：2010年我國城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到5092元，農(nóng)村居民得到的轉(zhuǎn)移性收入人均453元，兩者相差11.24倍。城鎮(zhèn)居民僅轉(zhuǎn)移性收入一項，就占到農(nóng)村居民當(dāng)年人均純收入（5919元）的86%。這說明我國在轉(zhuǎn)移支付方面偏向性明顯，這必然會導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大。此外，在公共服務(wù)領(lǐng)域，國家對城鎮(zhèn)的投資也明顯優(yōu)于農(nóng)村居民，例如：城市義務(wù)教育階段小學(xué)和初中的人均教育經(jīng)費分別是農(nóng)村地區(qū)的1.2倍和1.3倍（董全瑞，2012），我國城市普通中學(xué)高學(xué)歷教師比例幾乎是農(nóng)村的2倍，城市每千人口病床數(shù)量是農(nóng)村的4.22倍，城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的2.52倍（李紅梅，2011）。公共服務(wù)和建設(shè)的地區(qū)差異性，無疑拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入，增加了社會的不穩(wěn)定因素。

（三）社會保障二元化

社會保障作為公民生存和生活的基本條件，是各國政府履行公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)，也是發(fā)揮再分配功能的重要制度。社會保障安排能夠縮小社會成員之間的貧富差距，彌補初次分配的不足，緩和社會矛盾。但是我國由于長期受二元經(jīng)濟體制的影響，城市和農(nóng)村居民的社會保障項目還存在很大差異性。城鎮(zhèn)居民享受比較完備的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，主要法律依據(jù)有《中華人民共和國社會保險法》，以及行政法規(guī)形式的《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》等。而農(nóng)村的社會保障以最低生活保障的社會救助形式為主體，逐步推行新型合作醫(yī)療和新型養(yǎng)老保險，但許多制度尚不完善，法制建設(shè)薄弱，農(nóng)民的保障主要靠土地和家庭。社會保障制度未能很好地發(fā)揮“保護網(wǎng)”和“安全閥”的作用，不能通過保障低收入者的利益，縮小城鄉(xiāng)差距。

國外縮小城鄉(xiāng)收入差距的做法

（一）采取優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)稅收政策

美國農(nóng)業(yè)以就業(yè)人口少、生產(chǎn)率高和農(nóng)產(chǎn)品出口量大而著稱。美國政府對農(nóng)業(yè)采取了保護性的稅收措施，不僅農(nóng)業(yè)稅種少，而且納稅總額非常低。據(jù)統(tǒng)計，美國農(nóng)民每年所交的個人所得稅有200億美元，這與美國政府每年征收的約1萬億的個人所得稅相比，所占比例非常少。同時，美國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)投資還采用了延期納稅和減免稅收等優(yōu)惠項目，保證了農(nóng)業(yè)的良性、快速發(fā)展。西班牙作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，耕地面積占總面積的40%，僅就增值稅而言，國家對農(nóng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在三個方面：一是對農(nóng)民銷售產(chǎn)品給予補貼；二是針對農(nóng)產(chǎn)品種類較多，適用了不同的稅率；三是針對農(nóng)牧業(yè)的投資，政府在三年內(nèi)退還全部所征稅款。

（二）實施有效的財政轉(zhuǎn)移支付

在20世紀(jì)70年代，韓國農(nóng)民的收入不到城市居民的一半，而且這種差距有不斷擴大的趨勢，從而導(dǎo)致大量人口涌入城市，人口的無序流動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的停滯，產(chǎn)生了一系列的社會問題。在此背景下，韓國政府開始推行“新村運動”，無償向農(nóng)村提供水泥、鋼筋等進(jìn)行住房和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，帶動全社會的力量共同支持農(nóng)村的發(fā)展，提供物質(zhì)、資金和技術(shù)方面的支持。從1970 -1980年的10年間，韓國政府財政累計向“新村運動”投入2.8萬億韓元，相當(dāng)于財政支出的1%，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到顯著改善，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，成為社會發(fā)展的“助推劑”。

（三）健全農(nóng)村社會保障制度

印度為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)不穩(wěn)、農(nóng)村貧困人口較多的問題，大力推行農(nóng)村社會保障制度。政府對年老、喪失勞動能力的農(nóng)民發(fā)放補貼；對貧困農(nóng)民的子女給予教育補貼；沒有房屋居住的貧困農(nóng)民可以獲得政府的建房補助；采用較低的銷售價格滿足貧困人口的購買需要等。這些救助措施對幫助農(nóng)民脫貧、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了積極的作用。

改革財政稅收法律制度以縮小城鄉(xiāng)收入差距

我國城鄉(xiāng)收入差距的擴大是多方面原因造成的，包括二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”、戶籍制度影響等。從國民收入再分配的角度看，主要是由于財政稅收法律制度不健全，稅收制度、財政轉(zhuǎn)移支付和社會保障立法沒能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入的作用。要解決這一社會問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必要改革相關(guān)制度，做到法制化、規(guī)范化和科學(xué)化。

（一）改革稅收制度

完善稅收征收法律制度，需要建立以個人所得稅為主體，其他稅種相互配合的調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入的綜合體系，同時加強監(jiān)管，確保各項法律、政策落到實處。

完善個人所得稅。充分發(fā)揮個稅調(diào)節(jié)收入差距的基礎(chǔ)性作用?；灸繕?biāo)是對高收入者適當(dāng)增加稅負(fù)，對低收入者進(jìn)行必要的保護。具體而言：一方面要確立綜合和分類相結(jié)合的稅制模式。分類征收的好處在于能夠進(jìn)行源頭計稅，征收項目細(xì)化，不易偷漏稅款，但對收入的調(diào)節(jié)作用有限。綜合征收則是將納稅人的各項收入加在一起，進(jìn)行總量扣繳，這種方式更能體現(xiàn)納稅人的實際負(fù)擔(dān)水平，通過對高收入者多收、低收入者少收稅款的方式縮小貧富差距；另一方面建議對個稅的征收考慮到家庭總體情況，即個人收入的扣繳，應(yīng)當(dāng)綜合考慮家庭結(jié)構(gòu)、贍養(yǎng)人口、子女教育費用的支出等，“一刀切”有失公允。特別是在農(nóng)村社會保障不健全的情況下，勞動力人口養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重，以家庭為單位更能體現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的充分保障，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

健全消費稅和財產(chǎn)稅。對高檔消費應(yīng)當(dāng)擴大征收范圍，同時適當(dāng)提高稅率，逐步增加消費稅在稅收總量中的比例，以達(dá)到調(diào)節(jié)貧富差距的作用；在財產(chǎn)稅方面，針對存量財產(chǎn)開征遺產(chǎn)稅和贈與稅，防止財產(chǎn)的傳承所帶來的社會財富分配不公，防止貧富差距繼續(xù)擴大。

加強稅收法制化。對稅收制度的改革，必須科學(xué)規(guī)劃、有序推進(jìn)，并通過立法的方式予以保障。稅收分成要適當(dāng)向下級政府傾斜，以緩解縣鄉(xiāng)政府稅源不足、財政困難的現(xiàn)狀，同時大幅減輕農(nóng)民的稅賦負(fù)擔(dān)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的稅收環(huán)境。通過修訂《稅收征收管理法》將上述稅制改革的成果法制化，并加強監(jiān)管，對稅收違法行為進(jìn)行有效打擊。

（二）改革財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付對彌補財政薄弱地區(qū)的缺口、平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有積極的作用。

加快轉(zhuǎn)移支付立法。目前我國還沒有一部專門的轉(zhuǎn)移支付立法，財政部和地方政府舊有的行政規(guī)章，法律位階較低，缺乏穩(wěn)定性，實際運行效果不佳。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)效仿西方發(fā)達(dá)國家，制定一部《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確立法的基本原則、轉(zhuǎn)移支付的主體和權(quán)限、轉(zhuǎn)移支付的方式和程序以及監(jiān)督機制和法律責(zé)任等。同時，完善配套法律制度，通過修訂行政組織法，明確中央和地方各級人民政府的事權(quán)和財權(quán)，修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，為轉(zhuǎn)移支付的實施提供科學(xué)的依據(jù)。

加大對農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。一是加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收具有重要的作用。但由于其具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，投資額度較大，農(nóng)民個人不能解決，這就需要政府充分發(fā)揮公共服務(wù)職能，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活環(huán)境；二是加強農(nóng)業(yè)科技投入。通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)科技創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和財政資金的使用效率，從而達(dá)到增加農(nóng)民收入的目的；三是加強農(nóng)村地區(qū)教育資源的投入。我國城鄉(xiāng)的教育水平和軟硬件設(shè)施還存在較大的差距，而教育的不公平可以說是造成收入分配不公平的起點，人力資源對農(nóng)村家庭的脫貧致富影響深遠(yuǎn)，需要加大財政支持力度，實現(xiàn)農(nóng)村的教育公平要求。

加強對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管。轉(zhuǎn)移支付的資金如果不能落到實處，必然會使其調(diào)控城鄉(xiāng)收入差距的功能大打折扣，因此對轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督和管理。事前應(yīng)當(dāng)公開預(yù)算和相關(guān)政府信息，滿足社會公眾的知情權(quán)；事中應(yīng)當(dāng)加強過程控制，資金的每一筆發(fā)放和使用都應(yīng)當(dāng)做到有據(jù)可查；事后要加強審計，并將資金使用的效果納入政績考核體系。

（三）改革社會保障制度

城鄉(xiāng)居民的收入差距不僅表現(xiàn)在人均收入等顯性指標(biāo)上，而且社會保障也會對收入產(chǎn)生隱性的影響。社會保障分為社會救助、社會保險和社會福利三個層次，縮小城鄉(xiāng)收入差距，應(yīng)當(dāng)逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

實現(xiàn)社會救助一體化。社會救助是國家對遭受自然災(zāi)害、喪失勞動能力或者其他低收入公民所給予的物質(zhì)幫助，目的是滿足基本的生存和生活需要。國務(wù)院1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》，直到2007年才出臺《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，并確立了“農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主”的屬地管轄原則。社會救助特別是最低生活保障制度，是公民生存的最后一道“保護網(wǎng)”，應(yīng)當(dāng)覆蓋全社會成員，不應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。建議出臺一部全國統(tǒng)一的《最低生活保障法》，并以普適性和國家責(zé)任為基本原則，由中央政府統(tǒng)籌安排，同時考慮到地方差異性確定合理的保障基準(zhǔn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

搞好社會保險的城鄉(xiāng)銜接。社會保險是社會保障制度的核心內(nèi)容，與非繳費型的社會救助相比，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟發(fā)展水平，不能一步到位實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，而應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)搞好城鄉(xiāng)社會保險的銜接。鑒于目前城鎮(zhèn)居民的社會保險制度比較齊備（“五險一金”），重點應(yīng)當(dāng)放在農(nóng)村居民的社會保險制度建設(shè)上。在繼續(xù)推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)提高統(tǒng)籌層次和保障水平，同時特別關(guān)注農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會保險權(quán)益，逐步實現(xiàn)其從土地保障到城鎮(zhèn)社會保障的轉(zhuǎn)化。

逐步提高城鄉(xiāng)社會福利水平。社會福利較社會保險而言，是在國家能夠負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，給社會成員更好的生活質(zhì)量保障，屬于較高層次的社會保障內(nèi)容。通過社會福利項目的適當(dāng)傾斜，也有利于縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

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