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更公平 可持續(xù)
——論謀求職工養(yǎng)老保險制度的基本定型

“十三五”時期，職工養(yǎng)老保險制度的改革發(fā)展任務(wù)多達(dá)十余項，必須逐一落實。但同時應(yīng)瞄準(zhǔn)一個戰(zhàn)略性目標(biāo)，即按照更加公平、更可持續(xù)的要求，謀求實現(xiàn)制度基本定型，以凝聚社會共識，同向不懈發(fā)力。否則，即使各單項改革政策再好，也難免顧此失彼、相互摩擦，削弱整體效應(yīng)。

近有觀點主張，將現(xiàn)行占工資8%的養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模成倍擴大、甚至實行全賬戶，并作為深化改革的核心措施。論者以別國經(jīng)驗為例證，稱：養(yǎng)老保險本質(zhì)是一種保險制度，必須通過精算自求財務(wù)平衡，而由財政資金介入來獲得平衡是不可持續(xù)的；擴大賬戶規(guī)模有利于強化個人責(zé)任，增強內(nèi)在激勵性。這番議論有一定道理，在老齡化背景下確需加強長期精算來預(yù)測和規(guī)避重大風(fēng)險，而增強激勵性始終是養(yǎng)老保險制度改革中的一個重要命題。但此中涉及社會保險的一些基本理念、原則問題，有必要厘清；尤其關(guān)涉我國基本制度的發(fā)展方向和定型，更須立足國情，審慎研判。

公平性是社會保障的首義，更加公平是人民群眾的期盼，也是養(yǎng)老保險制度深化改革的核心目標(biāo)。

現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度，按標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定條件（繳費35年）計算，替代率為60%左右，其中與社會平均工資關(guān)聯(lián)密切的基礎(chǔ)養(yǎng)老金約占35%，純粹與個人繳費關(guān)聯(lián)的個人賬戶養(yǎng)老金約占25%，二者大致為6∶4的關(guān)系，既體現(xiàn)了社會保障作為收入再分配更加注重公平的功效，又注意發(fā)揮對個人的激勵作用。若將賬戶規(guī)模擴大到16%，則個人賬戶養(yǎng)老金的替代水平將達(dá)到近50%，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比僅為10%，二者關(guān)系倒置為1∶5，制度的再分配調(diào)節(jié)功能嚴(yán)重受限，其公平性將大大降低。

實際上，我國職工養(yǎng)老保險制度中已設(shè)計有多項激勵機制：一是每增加一年繳費則基礎(chǔ)養(yǎng)老金多計發(fā)一個百分點；二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金按參保者全部參保期間的指數(shù)化平均繳費工資計算，而不是按最終工資計算；三是個人賬戶積累資金越多則個人賬戶養(yǎng)老金水平越高；四是個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)標(biāo)準(zhǔn)分年確定，退休越晚除數(shù)越小即計發(fā)值越高等。當(dāng)下的問題是，部分參保者還不能充分理解這些機制，出現(xiàn)了一些人逃避繳費、降低繳費工資基數(shù)、繳滿15年就中斷繳費等逆向選擇現(xiàn)象，在經(jīng)濟下行周期中更為明顯。這需要在操作層面認(rèn)真落實激勵機制，并持之以恒地宣傳，以多繳多得的實例引導(dǎo)群眾。

在20世紀(jì)90年代的養(yǎng)老保險制度改革中，就有人提出要“效率優(yōu)先、兼顧公平”，但被實踐證明是錯誤的。后來我們用了10年時間，將賬戶規(guī)模從2%—16%統(tǒng)一到11%，繼而又調(diào)整為8%，更加強調(diào)公平和統(tǒng)籌，這是對“效率優(yōu)先”指導(dǎo)思想的糾偏。10年的學(xué)費不能白交。中央明確的“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的原則，應(yīng)在社會保障制度改革中始終堅持。

再分配

在初次分配結(jié)果的基礎(chǔ)上各收入主體之間通過各種渠道實現(xiàn)現(xiàn)金或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移的一種收入再次分配過程，也是政府對要素收入再次調(diào)節(jié)的過程。

可持續(xù)性是社會保障制度長期穩(wěn)健運行的命脈，謀求更可持續(xù)要有定力，“單方”不管用，要用“復(fù)方”。

養(yǎng)老保險是以百年為時間單位來評價的制度體系，因而各國都把可持續(xù)性作為制度長期運行的重大問題。同時，養(yǎng)老保險又是敏感度極高的制度，任何一項政策、標(biāo)準(zhǔn)、參數(shù)的變化（如退休年齡、繳費比例、替代率等）都深刻影響制度走向，因此改革舉措要特別慎重。綜合這些特點，較好的選擇是，基本制度模式和框架確立后，只要沒有方向性的重大失誤就不要輕率改變，并針對實際問題不斷調(diào)整、完善，接受時間和實踐的檢驗。最不可取的選擇是決策“短視”，每過若干年就大改一次，結(jié)果必然是方向飄忽不定，公眾缺乏穩(wěn)定預(yù)期，徒費反復(fù)轉(zhuǎn)制的巨大社會成本。

我國職工養(yǎng)老保險制度改革歷經(jīng)20多年，從來沒有忽視過可持續(xù)性問題，實踐結(jié)果也是正面的：

從籌資能力看：1998年全國基金收入1485億元，其中個人繳費占10.57%，財政補助占1.35%，單位繳費占88%。到2014年，基金收入2.33萬億元，其中個人繳費占26.75%，財政補助占14%，單位繳費占比降到60%以下。這一變化說明，三方籌資機制基本形成，且各自占比漸趨均衡。

從贍養(yǎng)能力看：1998年全國參保職工8476萬人，離退休人員2727萬人，撫養(yǎng)比3.11∶1。至2014年，離退休人員增加到8592萬人；同期，通過持續(xù)擴大覆蓋面，參保職工達(dá)到25523萬人。在我國人口老齡化率大幅提高的背景下，制度撫養(yǎng)比仍維持在近3∶1，沒有明顯下降，說明制度設(shè)計是合理、有效的。

從支付能力看：1998年全國基金支出1501億元，退休人員人均基本養(yǎng)老金413元，累計結(jié)余518億元，僅相當(dāng)于4.14個月的支出額。2014年基金支出1.87萬億元，人均養(yǎng)老金提高到2068元，累計結(jié)余達(dá)到3.04萬億元。17年來，不但確保了基本養(yǎng)老金支付，而且保障水平年均提高10%左右，使退休人員分享了社會經(jīng)濟發(fā)展成果；累計結(jié)余增長近60倍，相當(dāng)于19.5個月的支出額，表明制度支付能力不斷增強，總體上并未出現(xiàn)不可持續(xù)的問題。

所以，擴大個人賬戶規(guī)模并非首選，更不是“萬靈藥方”。最重要的改革之策是：漸進式延遲退休年齡、提高最低繳費年限、調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)、開展基金投資運營、提高統(tǒng)籌層次、合理控制待遇水平、加大財政投入、擴大籌資渠道等。這些政策綜合運用，不是在基本模式上大動干戈，卻有助于提升制度的可持續(xù)性，社會震蕩小，改革成本低，實施功效強。

公共財政在確保制度更可持續(xù)中負(fù)有重要責(zé)任。

中央要求社會保障制度“堅持精算平衡”，切中養(yǎng)老保險制度長期性和敏感性的肯綮，但這不應(yīng)被解讀為公共財政可以從社會保險制度中“抽身而退”。恰恰相反，通過精算研判養(yǎng)老保險制度的需求和風(fēng)險后，要“分清政府、企業(yè)、個人等的責(zé)任”，進一步明確公共財政投入的功能和比例。

第一，加大社會保障投入符合公共財政的基本功能。1998年國家開始對職工養(yǎng)老保險基金進行財政補助，當(dāng)年只有20億元，2014年增加到3269億元，絕對額增速很快，顯示了對社會保障事業(yè)的強力支持，而財政投入比值漸趨穩(wěn)定。近5年財政補助占基金收入比重在13.3%—14.2%之間，占一般預(yù)算支出比重在2%上下，未出現(xiàn)顯著加重趨勢。在國際比較中，這一比重是較低的。從未來發(fā)展需求看，增加公共財政對社會保障的投入還有較大提升的必要和空間。

第二，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜背景下開啟和推進養(yǎng)老保險改革，公共財政需要承擔(dān)特殊的保障責(zé)任。在計劃經(jīng)濟時期，我國公有制企業(yè)職工創(chuàng)造的價值中本應(yīng)留作養(yǎng)老金的積累部分都作為利潤上繳國家、形成財政收入。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和建立養(yǎng)老保險后，這部分“隱形債務(wù)”理應(yīng)由公共財政償付。有測算表明，以1997年全國統(tǒng)一改革制度時劃界，“老人”和“中人”的“隱形債務(wù)”共計30多萬億元。這顯然不可能一次性清償，只能分年逐步償還。因此，從一定意義上講，目前的財政投入具有“補償”性質(zhì)。這一償付過程還會持續(xù)幾十年，直至改革后最后一批“中人”自然消亡。

第三，改行大賬戶，并不必然減輕財政負(fù)擔(dān)。據(jù)35年長期精算，在各項外部條件和技術(shù)參數(shù)相同的設(shè)定下，現(xiàn)行賬戶規(guī)模和擴大賬戶規(guī)模的預(yù)測結(jié)果并無重大差異，說明兩種方案包含的激勵約束機制效應(yīng)大體一致。但改行大賬戶后，可能會帶來新的財務(wù)風(fēng)險：如長壽風(fēng)險——擴大賬戶后，長壽者超出平均余命的資金支付需求也會增加，因而財政負(fù)擔(dān)將加重。又如利率風(fēng)險——精算表明，利率對個人賬戶養(yǎng)老金水平的拉動影響為繳費本金的2倍。擴大賬戶后，如果為保持工資替代率而確定較高的賬戶利率，無疑加重財政責(zé)任；而確定利率較低，又會引起公眾對政府政策的質(zhì)疑。再如過渡期風(fēng)險——擴大賬戶規(guī)模后，需對“中人”過渡年限的權(quán)益重新追溯確認(rèn)，為“抹平”其間的高低落差，要付出較多財務(wù)成本，并可能引發(fā)再度攀比的矛盾。對這些風(fēng)險，如果預(yù)計不足、沒有恰當(dāng)?shù)奶幹棉k法，其結(jié)果不僅不能增強制度的可持續(xù)性，反而會削弱之。

長壽風(fēng)險

個人或總體人群未來的平均實際壽命高于預(yù)期壽命所產(chǎn)生的風(fēng)險，隨著人口老齡化程度的加劇，已成為各國政府、企業(yè)和個人所面臨的一類新型的、日益嚴(yán)重的社會風(fēng)險。

實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度更加公平更可持續(xù)的目標(biāo)，既要保持創(chuàng)新求變的改革銳氣，又要保持冷靜恒久的戰(zhàn)略定力，既要借鑒國際，尤要立足國情，確非易事。唯其不易，更當(dāng)勉力。基本的策略可否是：穩(wěn)中漸進，定中謀變，固中求新？

正所謂：

革舊布新萬緒中，

邯鄲學(xué)步古來空。

寧心始得安民策，

謀定期成百代功。