■文?圖/本刊記者　張苗

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醫(yī)保整合讓城鄉(xiāng)居民有更多獲得感

■文?圖/本刊記者張苗

“‘十三五＇開(kāi)局，醫(yī)保戰(zhàn)線的首要任務(wù)是統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)保制度。尚未整合的省份要確保于2016年6月底前對(duì)推進(jìn)工作作出總體規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，明確時(shí)間表與路線圖；尚未整合的統(tǒng)籌地區(qū)要確保于2016年12月底前出臺(tái)具體實(shí)施方案，并同步做好預(yù)算安排、參保登記、費(fèi)用征繳等實(shí)施準(zhǔn)備工作，力爭(zhēng)2017年統(tǒng)一制度正式啟動(dòng)運(yùn)行?！?2016年1月18日，在人社部為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》而召開(kāi)的全國(guó)視頻會(huì)上，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)游鈞直奔主題。

認(rèn)識(shí)整合意義

在游鈞看來(lái)，1月3日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》具有里程碑意義。它標(biāo)志著我國(guó)全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)分割“二元結(jié)構(gòu)”的終結(jié)，標(biāo)志著我國(guó)醫(yī)保制度向更加公平、更可持續(xù)目標(biāo)邁出了關(guān)鍵一步。而回顧我國(guó)三大醫(yī)保制度全面建立、不斷完善的歷程，一方面是13億人的參保規(guī)模、80%以上的職工醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)水平、70%以上的居民醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)水平以及8億多張社?？ǚ奖憷习傩湛床?，凸顯出我國(guó)醫(yī)保覆蓋面廣、待遇優(yōu)、經(jīng)辦服務(wù)規(guī)范高效便捷。另一方面，是城鄉(xiāng)醫(yī)保制度分設(shè)，管理分割，經(jīng)辦分散。這“三分”格局成為當(dāng)前醫(yī)保最突出的問(wèn)題，且弊端日益凸顯。它不僅導(dǎo)致重復(fù)參保、重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)，而且在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、人口快速老齡化的情況下，以及經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，不利于體現(xiàn)制度的公平性、不利于人力資源的流動(dòng)、不利于醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。很顯然，整合城鄉(xiāng)醫(yī)保制度正是黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新發(fā)展和人民群眾新需求，提出新形勢(shì)下的新任務(wù)和新要求。

事實(shí)上，黨的十八大早已對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保制度提出明確要求并作出部署：要求全民醫(yī)保要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，在“量”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍，由人人享有基本醫(yī)療保障轉(zhuǎn)向人人公平享有基本醫(yī)療保障，體現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的本質(zhì)要求；要求以問(wèn)題為導(dǎo)向，以法制為保障，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門(mén)利益格局，將“摸著石頭過(guò)河”與“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)解決好體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問(wèn)題，作為全面深化改革的重要舉措；要求健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果，體現(xiàn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。應(yīng)該說(shuō)，這些要求為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)保制度指明了方向。

尊重地方實(shí)踐

目前，我國(guó)已有天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、寧夏、青海8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆兵團(tuán)在全省范圍、其他省份有39個(gè)地市的全市范圍、42個(gè)地市在部分區(qū)縣（共涉及87個(gè)區(qū)縣）開(kāi)展了醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，人社（醫(yī)保）部門(mén)在這些地方的管理中積累了成功經(jīng)驗(yàn)。

以今年1月1日起全面實(shí)施新的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的山東省為例，2013年首先選擇東營(yíng)、淄博、威海等3個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，山東省委、省政府對(duì)整合工作提出明確的時(shí)間表、路線圖，并強(qiáng)力組織實(shí)施。據(jù)山東省人社廳副廳長(zhǎng)孫廷玉介紹，截至2014年底，整合工作全面完成。全省新農(nóng)合各項(xiàng)管理工作由人力資源社會(huì)保障部門(mén)全面接手，新農(nóng)合機(jī)構(gòu)人員編制、固定資產(chǎn)、資金、數(shù)據(jù)資料等整體劃轉(zhuǎn)移交人社部門(mén)。整合后的數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)制度分割和待遇差別徹底消除，農(nóng)村居民用藥品種由整合前的1100種擴(kuò)大到2400種，全省門(mén)診慢性病病種實(shí)際平均報(bào)銷(xiāo)比例由整合前的56%提高到58%，制度的公平性和普惠性大大增強(qiáng)。而基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和共濟(jì)能力也得到增強(qiáng)，整合前，新農(nóng)合全部縣級(jí)統(tǒng)籌，全省17個(gè)市中有8個(gè)市新農(nóng)合出現(xiàn)超支；整合后，居民醫(yī)保實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次得到提高，基金規(guī)模也壯大了，加上通過(guò)加強(qiáng)基金支出管理等辦法，目前這17個(gè)市都沒(méi)有出現(xiàn)超支情況。此外，整合城鄉(xiāng)醫(yī)保還完善了信息系統(tǒng)，從源頭上杜絕了重復(fù)參?，F(xiàn)象的發(fā)生。目前山東全省共剔除重復(fù)參保253.96萬(wàn)人，減少財(cái)政重復(fù)補(bǔ)助8.3億元。

2016年1月，《上海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》也開(kāi)始正式實(shí)施。據(jù)上海市人社局局長(zhǎng)趙祝平介紹，上海整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，破除了城鄉(xiāng)戶籍限制、統(tǒng)一了籌資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一了醫(yī)保待遇。比如整合后政府加大財(cái)政補(bǔ)助力度，使得農(nóng)村居民的人均籌資從此前不足2000元提高到3000元以上，確保了與城鎮(zhèn)居民水平保持一致。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇則從“著力提高農(nóng)民大病保障水平，合理設(shè)定門(mén)診待遇，統(tǒng)一大病保險(xiǎn)政策”三方面入手，將農(nóng)村居民住院的實(shí)際報(bào)銷(xiāo)水平提高到75%，同時(shí)鼓勵(lì)門(mén)診小病下沉至基層醫(yī)院，合理設(shè)定城鄉(xiāng)居民門(mén)診醫(yī)保待遇。在整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的過(guò)程中，上海市委、市政府還從有利于加強(qiáng)醫(yī)保管理出發(fā)，明確人社部門(mén)承擔(dān)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的管理和經(jīng)辦職責(zé)，為此，編制部門(mén)按照“編隨事定、人隨事走”的原則發(fā)文明確，將原新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整建制并入醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。如此一來(lái)，上海市人社局也得以在城鄉(xiāng)醫(yī)保實(shí)施之初，就確定了“參保一個(gè)不少、社?？òl(fā)放到位、村衛(wèi)生室全部聯(lián)網(wǎng)”三大目標(biāo)。為此，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)加大了對(duì)基層經(jīng)辦服務(wù)點(diǎn)的培訓(xùn)力度、完善了參保人員的登記參保流程、加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)。目前，居民醫(yī)保參保登記、農(nóng)村居民社?？òl(fā)放和村衛(wèi)生室醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)工作已經(jīng)順利完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前上海城鄉(xiāng)居民參加基本醫(yī)保的人數(shù)已超過(guò)2015年，村衛(wèi)生室醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)達(dá)到100%。2016年起，上海全市約1300家村衛(wèi)生室全部納入醫(yī)保結(jié)算；農(nóng)村居民也將實(shí)現(xiàn)持卡就醫(yī)，實(shí)時(shí)結(jié)算。

而分析先行整合城鄉(xiāng)醫(yī)保的天津等9個(gè)省級(jí)單位，以及（湖北）鄂州等39個(gè)地市級(jí)單位的經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)這些地方都是先按照一個(gè)部門(mén)管理的原則，將新農(nóng)合劃歸人社部門(mén)統(tǒng)籌管理，然后整合制度，使整個(gè)制度的整合顯得平穩(wěn)有序。游鈞表示，理順管理體制是整合制度的先決條件，人社部門(mén)是國(guó)務(wù)院法定的社會(huì)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)，依法統(tǒng)籌管理著社會(huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種的8項(xiàng)制度，各地應(yīng)該本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)社保事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)改革負(fù)責(zé)的態(tài)度，從適應(yīng)我國(guó)全民醫(yī)保模式，從服從于建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，從符合我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的路徑以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向，從有利于形成醫(yī)療服務(wù)供需雙方相互制衡的外部約束機(jī)制角度出發(fā)，充分利用社會(huì)保險(xiǎn)“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”已經(jīng)形成的自上而下的管理服務(wù)體系、信息系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的經(jīng)辦基礎(chǔ)，充分尊重地方管理整合的實(shí)踐選擇，在當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)支持下，主動(dòng)作為，切實(shí)履行部門(mén)職責(zé)。

把握工作節(jié)奏

就如何做好整合制度推進(jìn)工作，游鈞強(qiáng)調(diào)，要正確理解和準(zhǔn)確把握文件精神，按照“統(tǒng)一制度、整合政策、均衡水平、完善機(jī)制、提升服務(wù)”的總體思路，從突出整合制度政策、突出理順管理體制、突出提高服務(wù)效能等3個(gè)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理等“6個(gè)統(tǒng)一”方面，整合城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合，從而建立起統(tǒng)一城鄉(xiāng)的居民醫(yī)保制度，促進(jìn)制度更加完善、保障更加公平、管理服務(wù)更加規(guī)范、醫(yī)療服務(wù)利用更加有效。同時(shí)，要把握好籌資與待遇的平衡問(wèn)題，不能“一刀切”簡(jiǎn)單處理，要根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際分類(lèi)處理，鼓勵(lì)差異小的地區(qū)直接一步統(tǒng)一到位，允許差異大的地區(qū)分檔設(shè)計(jì)逐步過(guò)渡；實(shí)行“一制多檔”要將籌資與待遇相關(guān)聯(lián)合理設(shè)計(jì)，既要限定選擇政策，加強(qiáng)引導(dǎo)激勵(lì)，還要明確過(guò)渡時(shí)間，確保走向統(tǒng)一；在按照籌資“就低不就高”、待遇“就高不就低”處理當(dāng)前差異、有效化解風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，要著眼制度長(zhǎng)遠(yuǎn)確保平穩(wěn)運(yùn)行，既穩(wěn)定籌資、合理均衡各方負(fù)擔(dān)，又引導(dǎo)預(yù)期、防止泛福利化傾向。此外，就醫(yī)與基金分級(jí)管理的問(wèn)題，實(shí)行一體化經(jīng)辦的問(wèn)題，以及發(fā)揮對(duì)醫(yī)改的推動(dòng)作用等也需要重點(diǎn)把握，以讓城鄉(xiāng)居民對(duì)改革有更多獲得感。同時(shí)，還要做好不同制度銜接，推動(dòng)基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助與商業(yè)健康保險(xiǎn)、社會(huì)慈善等實(shí)現(xiàn)協(xié)同互補(bǔ)，滿足群眾多元化醫(yī)療需求。