王　宏　趙雪嬌

(東華大學(xué) 旭日工商管理學(xué)院，上?！?00051)

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論政府技術(shù)采購(gòu)政策的障礙及其化解

王宏趙雪嬌

(東華大學(xué) 旭日工商管理學(xué)院，上海200051)

【摘要】在分析政府技術(shù)采購(gòu)現(xiàn)狀以及公共政策障礙理論的基礎(chǔ)上，得到政府技術(shù)采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新面臨挑戰(zhàn)的主要表現(xiàn)為政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素。具體的障礙包括政策問題不明確、政策涉及人數(shù)多、目標(biāo)群體所需調(diào)適量大，政策缺乏明晰性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，執(zhí)行主體問題(包括執(zhí)行人宏觀認(rèn)知問題、執(zhí)行人員能力問題)、目標(biāo)群體問題以及執(zhí)行資源問題。應(yīng)注重協(xié)調(diào)機(jī)制和政策組合的運(yùn)用，注重政策與外部技術(shù)周期的結(jié)合，提升采購(gòu)參與方的風(fēng)險(xiǎn)管理等能力，強(qiáng)化信息溝通與傳播。

【關(guān)鍵詞】政府技術(shù)采購(gòu)；創(chuàng)新工具；障礙問題

一、引言

作為一種創(chuàng)新政策工具，政府技術(shù)采購(gòu)在商品和服務(wù)總需求中占比顯著，占工業(yè)化國(guó)家GDP的份額比重日益明顯，被視作促進(jìn)創(chuàng)新政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行且有力的手段。因此，地方、區(qū)域和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是充分利用這種創(chuàng)新工具的潛力[1-3]。

政府技術(shù)采購(gòu)這種類型的創(chuàng)新政策的溢出效應(yīng)無(wú)疑是巨大的，但是它在推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的過程中卻面臨著一系列障礙，這些障礙在某種程度上阻礙了政府及公共部門成為既聰明又知情(超理性)的客戶[4-5]，也致使政府技術(shù)采購(gòu)的效率和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)在一定程度上有所減損。

隨著政府技術(shù)采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新阻礙的顯現(xiàn)，現(xiàn)存研究漸漸開始這一領(lǐng)域的探索[6]。研究政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新工具所面臨的阻礙，對(duì)于尋求相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略以及充分發(fā)揮政府技術(shù)采購(gòu)?fù)苿?dòng)技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

二、理論綜述

政府技術(shù)采購(gòu)(又名公共技術(shù)采購(gòu))是政府或公共部門為實(shí)現(xiàn)一個(gè)尚不存在的新產(chǎn)品(商品、服務(wù)或系統(tǒng))的特定功能而下訂單的過程，其發(fā)展和擴(kuò)散將會(huì)影響技術(shù)變革和其他創(chuàng)新過程的方向和速度[7-8]。政府技術(shù)采購(gòu)不同于一般政府采購(gòu)，Aschhoff B等(2009)將政府采購(gòu)按創(chuàng)新角度劃分為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品采購(gòu)和政府技術(shù)采購(gòu)兩類，前者不一定涉及創(chuàng)新，后者很重要的目的就是促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新[9]。

政府技術(shù)采購(gòu)是需求導(dǎo)向型創(chuàng)新政策工具的重要組成部分[10]。自1990年，創(chuàng)新政策工具即被視為對(duì)創(chuàng)新制度起積極作用并改善創(chuàng)新體系的方式[2]。Edler J等(2007)從需求和供給兩方面將創(chuàng)新政策工具分為11組，其中4組為需求導(dǎo)向型，包括系統(tǒng)性政策、管制、公共采購(gòu)和刺激私人需求，如表1所示[7]。Aschhoff B等(2009)提出，除了政府技術(shù)采購(gòu)，還有其他一些專門的創(chuàng)新政策工具，如監(jiān)管、研發(fā)補(bǔ)貼、科技基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建等，它們共同構(gòu)成促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策工具[9]。

表1　創(chuàng)新政策工具分類

隨著時(shí)間推移，創(chuàng)新政策工具的重心由傳統(tǒng)的供應(yīng)方導(dǎo)向過渡到現(xiàn)代的需求方導(dǎo)向，其中較有代表性的是政府技術(shù)采購(gòu)。Edler J等(2007)認(rèn)為，相對(duì)于被廣泛使用的研發(fā)補(bǔ)貼，政府技術(shù)采購(gòu)更能有效地刺激創(chuàng)新，它不僅可以刺激現(xiàn)有市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，還促使企業(yè)參與新的業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域，從而更廣泛地影響創(chuàng)新的擴(kuò)散速度、多樣性和形式[7][11]。作為創(chuàng)新政策工具的政府技術(shù)采購(gòu)是國(guó)家支持企業(yè)創(chuàng)新的一項(xiàng)具體措施，對(duì)許多歐洲國(guó)家的創(chuàng)新有戰(zhàn)略意義，在需求驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新過程中起到關(guān)鍵作用[5][8]。通過塑造需求環(huán)境讓供應(yīng)商創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，政府技術(shù)采購(gòu)這種創(chuàng)新政策工具日漸成為促進(jìn)創(chuàng)新政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行手段和刺激現(xiàn)有企業(yè)創(chuàng)新的有力工具[1][12]。

然而，盡管重要性日益顯著，政府技術(shù)采購(gòu)的實(shí)施效果卻不甚明顯。Barlow J等(2008)通過論述政府技術(shù)采購(gòu)為醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施提供創(chuàng)新解決方案的效用，認(rèn)為政府技術(shù)采購(gòu)不會(huì)自動(dòng)提供效率和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)[13]。Uyarra E等(2014)認(rèn)為政府技術(shù)采購(gòu)有推動(dòng)創(chuàng)新的巨大潛力，但是仍然存在太多障礙阻礙政府或公共部門成為既聰明又知情的客戶[4]。Cohen B(2014)認(rèn)為政府技術(shù)采購(gòu)在可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域有很高需求，但是企業(yè)在世界各地發(fā)展和擴(kuò)散技術(shù)時(shí)卻面臨顯著障礙[6]。

作為公共政策的一種，政府技術(shù)釆購(gòu)具有公共政策的基本特征，公共政策過程分為分析、制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)五個(gè)階段。其中，執(zhí)行是最重要的環(huán)節(jié)，即從政策生效起到實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的整個(gè)過程[14]，如圖1所示。

圖1　政策執(zhí)行過程模式

公共政策的執(zhí)行障礙因素主要表現(xiàn)在政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素三大方面[15]。第一，來(lái)自公共政策問題的障礙性因素。公共政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境存在其客觀必然性。一般說(shuō)來(lái)，政策問題越明確、涉及的人數(shù)越少、目標(biāo)群體行為所需調(diào)適量越小，政策執(zhí)行就越容易、越有效；反之，政策問題越復(fù)雜、政策的涉及范圍越廣或作用的人數(shù)越多、目標(biāo)群體行為所需規(guī)范的力度越大，政策執(zhí)行越困難、執(zhí)行效力越受影響[16]。所以，現(xiàn)實(shí)中對(duì)一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、情況復(fù)雜的國(guó)家或地區(qū)而言，公共政策執(zhí)行的難度可想而知[17]。第二，來(lái)自政策本身的障礙性因素。政策本身的障礙性因素主要來(lái)自于政策質(zhì)量不高，主要包括政策缺乏合理性[18]、明晰性[19]、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性[20]。第三，來(lái)自政策以外的障礙性因素。政策以外的障礙性因素主要表現(xiàn)在政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體以及政策執(zhí)行資源三方面。政策執(zhí)行主體方面，包括缺乏權(quán)威的政策執(zhí)行組織和有效的政策執(zhí)行制度[19]、政策執(zhí)行人員的素質(zhì)有缺陷[21]。政策執(zhí)行資源方面，由于執(zhí)行政策時(shí)投入資源不足，配套措施跟不上，如經(jīng)費(fèi)、人力、信息等資源不合理、不到位都會(huì)導(dǎo)致政策難以被正確接受，這些都構(gòu)成公共政策執(zhí)行的阻礙。

和公共政策一樣，政府技術(shù)采購(gòu)在執(zhí)行過程中所遇到的障礙也分為來(lái)自政策問題的障礙性因素、來(lái)自政策本身的障礙性因素和來(lái)自政策以外的障礙性因素。

三、政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新工具的現(xiàn)狀分析

對(duì)政府技術(shù)采購(gòu)創(chuàng)新政策工具作用的理論依據(jù)和基本原理，通常有三方面的考慮。第一，政府技術(shù)采購(gòu)不僅作為由政府部門和市場(chǎng)私人用戶共同支持的國(guó)內(nèi)需求的重要部分，同時(shí)也是一定區(qū)域內(nèi)的跨國(guó)公司做出本地化決策以及創(chuàng)新傾向的主要考慮因素。第二，政府技術(shù)采購(gòu)作為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷的政策工具，當(dāng)市場(chǎng)和體制的缺陷阻礙需求向創(chuàng)新產(chǎn)品或創(chuàng)新市場(chǎng)轉(zhuǎn)換時(shí)，政府技術(shù)采購(gòu)可以有效地給予補(bǔ)救。第三，政府技術(shù)采購(gòu)總體上實(shí)施的創(chuàng)新解決方案在改善公共基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)方面有相當(dāng)大的潛力。

1、政府技術(shù)采購(gòu)的重要性

近些年，政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新政策工具的重要性越來(lái)越明顯。由于政府技術(shù)采購(gòu)不同于一般的政府購(gòu)買，它是為了更加有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任目標(biāo)以及社會(huì)環(huán)境目標(biāo)而采取的創(chuàng)新政策，對(duì)創(chuàng)新政策的實(shí)施表現(xiàn)出許多積極作用，這對(duì)政府技術(shù)采購(gòu)中的采購(gòu)單位、供應(yīng)單位、最終使用者以及其他利益相關(guān)者都具有重要意義。宏觀層面上，基于人類發(fā)展及社會(huì)整體利益的目標(biāo)考慮，以創(chuàng)新為支撐的政府技術(shù)采購(gòu)有助于滿足尚未被滿足的人類需求和解決社會(huì)問題。中觀層面上，在加強(qiáng)政府相關(guān)部門、私營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)質(zhì)量、增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)政策實(shí)施的相關(guān)性等方面，政府技術(shù)采購(gòu)擔(dān)任極其重要的角色。微觀層面上，政府技術(shù)采購(gòu)對(duì)于以技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)造福人類社會(huì)為價(jià)值觀的管理者、公共政策參與者和研究人員有重要意義。

2、政府技術(shù)采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)

政府技術(shù)采購(gòu)較其他創(chuàng)新工具有明顯優(yōu)勢(shì)。若加入時(shí)間維度，從長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的視角來(lái)看，政府技術(shù)采購(gòu)會(huì)比以研發(fā)補(bǔ)貼為代表的傳統(tǒng)供應(yīng)方創(chuàng)新政策工具更能推動(dòng)研發(fā)創(chuàng)新，它有助于根據(jù)不同情況使資金、技術(shù)、人才使用效率提高，其適用領(lǐng)域更廣泛，實(shí)施方式更加靈活，與其他創(chuàng)新政策工具起到互補(bǔ)作用。政府技術(shù)采購(gòu)是一種包括政府機(jī)構(gòu)、采購(gòu)單位、供應(yīng)方和其他與采購(gòu)相關(guān)的參與人員之間的一個(gè)良性互動(dòng)機(jī)制，能夠匯聚各方智慧與力量，突顯各利益方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府技術(shù)采購(gòu)的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)是政府參與其中并制定一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、明確指定所需的產(chǎn)出效果，這樣私營(yíng)企業(yè)就可以避免不必要的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)以及交付使用時(shí)面對(duì)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而安心地發(fā)揮自身創(chuàng)造力，用最高效的技術(shù)和人才來(lái)保持與政府采購(gòu)預(yù)期目標(biāo)的一致。

3、政府技術(shù)采購(gòu)政策的障礙

雖然政府技術(shù)采購(gòu)政策的創(chuàng)新溢出效應(yīng)是巨大的，但在實(shí)施過程中所面臨的一系列障礙卻阻止政府或公共部門成為既聰明又知情的客戶，即稱之為 “超理性客戶”，這意味著政府本應(yīng)該在技術(shù)采購(gòu)中具有信息相對(duì)對(duì)稱、決策制定理性、利益博弈占優(yōu)勢(shì)等特征，但現(xiàn)實(shí)情況并非如此。在肯定政府技術(shù)采購(gòu)有助于創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)、作為政策工具發(fā)揮著越來(lái)越重要作用的同時(shí)，也應(yīng)該注意到政府技術(shù)采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新所面臨的諸多阻力與障礙。

首先，在政府技術(shù)采購(gòu)中，組織協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的使用被忽略，影響政府技術(shù)采購(gòu)政策的有效性?，F(xiàn)實(shí)中，許多政策的存在缺乏連續(xù)性、沒有隨組織發(fā)展做適應(yīng)性調(diào)整或更新，政策成熟度和覆蓋度不夠，有些尚停留在預(yù)案階段，有些僅在有限的地區(qū)內(nèi)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)或試點(diǎn)。其次，政府技術(shù)采購(gòu)參與方缺乏政府采購(gòu)所需具備的能力。相當(dāng)部分的政府技術(shù)實(shí)施僅僅建立在供給方政策的經(jīng)驗(yàn)上，缺少經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的采購(gòu)專家指導(dǎo)；采購(gòu)效率不高，尤其是在項(xiàng)目日常管理中的時(shí)間管理不到位，行政上常需要接洽那些并不是項(xiàng)目評(píng)估構(gòu)成的參與者，間接導(dǎo)致項(xiàng)目周期跨度過長(zhǎng)、活動(dòng)范圍缺乏有效性。最后，政府技術(shù)采購(gòu)在試圖解決資源或潛在創(chuàng)新時(shí)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)不確定以及道德風(fēng)險(xiǎn)問題越來(lái)越突出，風(fēng)險(xiǎn)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尤其缺乏。雖然采購(gòu)參與方也采取一定措施來(lái)規(guī)避或降低風(fēng)險(xiǎn)，但相關(guān)部門并沒有把風(fēng)險(xiǎn)問題當(dāng)作一般性的組織內(nèi)部問題，或者尋求更普遍的治理方法，如通過審計(jì)體系的運(yùn)用來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。

四、政府或公共部門成為理性客戶的障礙分析

政府技術(shù)采購(gòu)這一創(chuàng)新工具面臨挑戰(zhàn)，政府或公共部門難以成為理性客戶，其背后是由一系列原因?qū)е碌??；谇拔墓舱叩膱?zhí)行障礙因素分析，筆者主要從政府技術(shù)采購(gòu)政策問題的特性、政府技術(shù)采購(gòu)政策本身的因素以及政府技術(shù)采購(gòu)政策以外的因素三大方面，來(lái)探討阻礙政府技術(shù)采購(gòu)創(chuàng)新實(shí)施效果的原因。

1、政府技術(shù)采購(gòu)政策問題的特性

(1)政策問題不明確

由于政策問題的不明確，政府技術(shù)采購(gòu)創(chuàng)新政策問題的盲目性和不合理性大大增加。政府技術(shù)采購(gòu)執(zhí)行中，忽視了企業(yè)在技術(shù)曲線的不同階段應(yīng)該采取相匹配的策略、調(diào)整相適應(yīng)的戰(zhàn)略步伐這個(gè)事實(shí)。對(duì)于技術(shù)萌芽時(shí)期，企業(yè)更適合于政府投入巨大的資金、技術(shù)扶植以及規(guī)范嚴(yán)格的采購(gòu)模式；而對(duì)于技術(shù)較成熟的時(shí)期，政府只需要稍加引導(dǎo)，作為一位合作伙伴或放任型管理者。政策問題的不明確加大了政府技術(shù)采購(gòu)的盲目性，使得政府采購(gòu)失去理性客觀、無(wú)法有的放矢，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府技術(shù)采購(gòu)的有效性。由于政策問題過于復(fù)雜，政府技術(shù)采購(gòu)對(duì)成功實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新并不一定適用。

(2)政策涉及人數(shù)多、目標(biāo)群體所需調(diào)適量大

在我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家，政府技術(shù)采購(gòu)政策問題在執(zhí)行中更具復(fù)雜性，目標(biāo)群體的行為所需要的調(diào)適量也更大。囿于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、企業(yè)實(shí)力不同，政府技術(shù)采購(gòu)政策實(shí)施的有效性也不同。對(duì)不同區(qū)域，政府采購(gòu)的有效性存在相當(dāng)顯著的差異，其中所涉及的人數(shù)多、目標(biāo)群體所需調(diào)適量大是政府技術(shù)采購(gòu)政策問題的又一個(gè)主要特性障礙因素。

2、政府技術(shù)采購(gòu)政策本身的因素

(1)政策缺乏明晰性

在政府技術(shù)采購(gòu)政策流程上，通常有一些不規(guī)范阻力，導(dǎo)致政策缺乏明晰性。流程是為機(jī)制更有效地實(shí)施而服務(wù)的，但在政府技術(shù)采購(gòu)的實(shí)施過程中，政府在建立相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于信息不充分、參照情況不明確、對(duì)技術(shù)趨勢(shì)把握不明晰等原因，導(dǎo)致基準(zhǔn)建立十分困難，這在一定程度上阻礙了政府技術(shù)采購(gòu)政策的實(shí)施。除此之外，在招投標(biāo)過程中，還存在使用額外或指定的投標(biāo)情況，如隱藏串標(biāo)、供應(yīng)商尋租，甚至是政府部門指定合同方等不規(guī)范做法，這極大破壞招投標(biāo)流程的規(guī)范性，阻礙其他真正具備創(chuàng)新能力的供應(yīng)企業(yè)的創(chuàng)新及其潛在利益的實(shí)現(xiàn)。

(2)政策缺乏協(xié)調(diào)性

政府技術(shù)采購(gòu)是一個(gè)涉及到技術(shù)研發(fā)、制度規(guī)范和實(shí)踐、各方利益需求存在相互依存關(guān)系的復(fù)雜過程。在這個(gè)過程中，內(nèi)部環(huán)境適應(yīng)、對(duì)流程的改進(jìn)等協(xié)調(diào)機(jī)制一旦被破壞，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的政策協(xié)調(diào)危機(jī)，小到政策不配套、大到政策越位甚至政策打架。我國(guó)的政府采購(gòu)政策缺乏政策之間的協(xié)調(diào)組合意識(shí)，不注重與其他創(chuàng)新政策工具的結(jié)合。政府技術(shù)采購(gòu)政策是一個(gè)強(qiáng)有力的需求方創(chuàng)新政策工具，然而卻被過度依賴，沒有與其他創(chuàng)新政策工具組合使用，很難將政策有效度發(fā)揮到最優(yōu)水平，缺乏有效性是政府技術(shù)采購(gòu)政策促進(jìn)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)過程中所面對(duì)的又一個(gè)阻礙。

(3)政策缺乏穩(wěn)定性

政府技術(shù)采購(gòu)政策穩(wěn)定性的障礙表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理問題上。風(fēng)險(xiǎn)問題是政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新工具面臨的又一挑戰(zhàn)。政府技術(shù)采購(gòu)支持創(chuàng)新的背后涉及的復(fù)雜過程與高風(fēng)險(xiǎn)密切關(guān)聯(lián)。在采購(gòu)過程中計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險(xiǎn)管理不善的問題，政府機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和其他參與人員也時(shí)刻面臨著風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，最大的風(fēng)險(xiǎn)是買方對(duì)他們的創(chuàng)新解決方案不予回應(yīng)；對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)，他們面臨的供應(yīng)商道德風(fēng)險(xiǎn)尤為突出，例如一些供應(yīng)商簽訂合同后的不作為、拖延甚至毀約；此外，政府部門的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)及其帶給供應(yīng)商的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也使政府技術(shù)采購(gòu)的創(chuàng)新現(xiàn)狀不容樂觀。

3、政府技術(shù)采購(gòu)政策以外的因素

(1)執(zhí)行主體方面

第一，執(zhí)行人宏觀認(rèn)知問題。從執(zhí)行主體的宏觀認(rèn)知方面看，一些地方政府對(duì)于如何參與政府技術(shù)采購(gòu)以及參與后所能帶來(lái)的影響缺乏整體認(rèn)識(shí)，使得政府技術(shù)采購(gòu)的實(shí)施缺乏執(zhí)行力度。部分政府有關(guān)人員對(duì)采購(gòu)和創(chuàng)新之間的聯(lián)系缺乏理解和認(rèn)識(shí)，在某些地區(qū)，政府技術(shù)采購(gòu)甚至還沒有被視為創(chuàng)新政策的內(nèi)在組成部分。這些影響政府技術(shù)采購(gòu)創(chuàng)新實(shí)施效果的宏觀層面認(rèn)知問題，阻礙了政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新工具的實(shí)施。

第二，執(zhí)行人員能力問題。執(zhí)行人員能力問題也是政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新工具面臨的主要挑戰(zhàn)之一，其中的采購(gòu)參與方能力問題最為突出。通常情況下，政府技術(shù)采購(gòu)的采購(gòu)方需要具備一定的需求識(shí)別能力、技術(shù)研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)參與制定能力、調(diào)控監(jiān)督能力、資源支持能力等，這些能力不論對(duì)采購(gòu)方與供應(yīng)方的溝通合作，還是引導(dǎo)創(chuàng)新，都有積極意義。但是，現(xiàn)實(shí)中的采購(gòu)代理方和采購(gòu)委托方的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰苁乔啡?、接受過正規(guī)培訓(xùn)的采購(gòu)專家也無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，這都導(dǎo)致政府技術(shù)采購(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重的成本壓力，進(jìn)一步阻礙政府技術(shù)采購(gòu)的創(chuàng)新實(shí)施效果。

(2)目標(biāo)群體方面

政府技術(shù)采購(gòu)把一項(xiàng)新技術(shù)引進(jìn)市場(chǎng)的初期，通常面臨利益相關(guān)者認(rèn)知度和信任度等障礙，即目標(biāo)群體不具備對(duì)政策的認(rèn)可度和接受度。這時(shí)，政府技術(shù)采購(gòu)的調(diào)控和引領(lǐng)起著至關(guān)重要的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府在宣傳和擴(kuò)大政策覆蓋深度和廣度上還不是很到位。如果無(wú)法讓供應(yīng)商領(lǐng)會(huì)政府技術(shù)采購(gòu)政策對(duì)他們的發(fā)展有幫助，無(wú)法向國(guó)民傳遞政府技術(shù)采購(gòu)可以創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，為經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造長(zhǎng)期可持續(xù)的增長(zhǎng)，為納稅人和公共服務(wù)用戶提供最佳的經(jīng)濟(jì)效益，那么政府技術(shù)采購(gòu)政策的執(zhí)行無(wú)疑會(huì)受到很大阻礙。

(3)執(zhí)行資源方面

在執(zhí)行資源的配套措施供給上，信息溝通阻力是最大阻礙因素。其中，最主要的障礙是采購(gòu)商與采購(gòu)商之間、采購(gòu)商與政府之間缺乏應(yīng)有的互動(dòng)，譬如研發(fā)密集型組織對(duì)信息溝通需求度極高，對(duì)執(zhí)行資源障礙的感知尤為強(qiáng)烈，很多事因?yàn)樾畔①Y源沒能及時(shí)配給，導(dǎo)致政府技術(shù)采購(gòu)項(xiàng)目極大受阻。此外，機(jī)構(gòu)不健全、管理不規(guī)范的小企業(yè)之間、非營(yíng)利組織之間常常缺乏有效的反饋和溝通，導(dǎo)致創(chuàng)新行動(dòng)所需的統(tǒng)計(jì)資料無(wú)法有效獲得，也會(huì)影響公共采購(gòu)的進(jìn)一步實(shí)施。

五、結(jié)論與對(duì)策

1、結(jié)論

政府技術(shù)采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新政策的實(shí)現(xiàn)有積極作用，作為創(chuàng)新政策工具正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。與此同時(shí)，在推動(dòng)創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)過程中卻又面臨著諸多阻礙，使其促進(jìn)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果不明顯。從政府技術(shù)采購(gòu)作為創(chuàng)新工具的現(xiàn)狀分析得知，一方面，需要肯定其作為創(chuàng)新政策工具的潛力巨大，其重要性也越來(lái)越突出，且這種創(chuàng)新工具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)滿足創(chuàng)新需求、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展有重要意義；另一方面，還應(yīng)該意識(shí)到政府技術(shù)采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新政策面臨的諸多阻礙與挑戰(zhàn)，正是它們導(dǎo)致了創(chuàng)新效果不明顯。從政府技術(shù)采購(gòu)政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素來(lái)分析政府或公共部門成為理性客戶的障礙，結(jié)果表明：政府技術(shù)采購(gòu)政策問題的特性方面障礙有政策問題不明確、政策涉及人數(shù)多、目標(biāo)群體所需調(diào)適量大；政府技術(shù)采購(gòu)政策本身的障礙有政策缺乏明晰性、政策缺乏協(xié)調(diào)性、政策缺乏穩(wěn)定性；政府技術(shù)采購(gòu)政策以外的障礙主要有執(zhí)行主體方面(包括執(zhí)行人宏觀認(rèn)知問題、執(zhí)行人員能力問題)、目標(biāo)群體方面問題以及執(zhí)行資源方面問題，這些障礙導(dǎo)致創(chuàng)新政策工具的實(shí)施效果不明顯。

2、對(duì)策

(1)注重協(xié)調(diào)機(jī)制和政策組合的運(yùn)用

協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施可以促進(jìn)政府部門的制度轉(zhuǎn)型、激發(fā)制度創(chuàng)新?？梢酝ㄟ^諸如流程改進(jìn)、對(duì)內(nèi)部環(huán)境適應(yīng)等具體協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步減小實(shí)現(xiàn)政府技術(shù)采購(gòu)創(chuàng)新的阻力。對(duì)政策工具進(jìn)行組合，如：在考慮了內(nèi)外部環(huán)境的需求和因情勢(shì)而變的基礎(chǔ)上，在政府技術(shù)采購(gòu)中以研發(fā)資金補(bǔ)貼作為補(bǔ)充方法，輔之以稅收優(yōu)惠激勵(lì)等其他創(chuàng)新政策工具。在實(shí)施政策組合時(shí)，尤其是要注重需求方和供應(yīng)方創(chuàng)新政策工具的結(jié)合。

(2)注重政策與外部技術(shù)周期的結(jié)合

一方面，根據(jù)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、企業(yè)實(shí)力等條件，采取不同的政府技術(shù)采購(gòu)政策。例如，對(duì)處于經(jīng)濟(jì)壓力地區(qū)的小企業(yè)，政府技術(shù)采購(gòu)在技術(shù)服務(wù)方面特別有效。另一方面，根據(jù)政府技術(shù)采購(gòu)創(chuàng)新政策在不同企業(yè)、不同技術(shù)曲線階段，采取相適應(yīng)的策略。對(duì)于技術(shù)萌芽時(shí)期，企業(yè)更適于政府投入巨大的資金、技術(shù)扶植以及規(guī)范嚴(yán)格的采購(gòu)模式[22]；而對(duì)于技術(shù)較成熟的時(shí)期，政府只需要稍加引導(dǎo)，作為一位合作伙伴或放任型管理者等。

(3)提升采購(gòu)參與方的風(fēng)險(xiǎn)管理等能力，強(qiáng)化信息溝通與傳播

為應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)管理問題，需要有強(qiáng)大的監(jiān)管機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制[23]。一種緩解風(fēng)險(xiǎn)的方法是為供應(yīng)商企業(yè)提供資金保障，如為減少創(chuàng)新型中小企業(yè)在采購(gòu)時(shí)的感知風(fēng)險(xiǎn)，政府提供財(cái)政激勵(lì)措施，來(lái)減少企業(yè)資金不足造成的流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與信心不足；另一種是為購(gòu)買者提供保險(xiǎn)保障，減少購(gòu)買者面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提升采購(gòu)方對(duì)新技術(shù)產(chǎn)品的信任和市場(chǎng)參與度。為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)參與方的采購(gòu)技能提升，可以為采購(gòu)者提供資金支持政策等措施，來(lái)分擔(dān)其創(chuàng)新型采購(gòu)時(shí)的學(xué)習(xí)成本。通過專業(yè)知識(shí)的合作共享式學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流互通、學(xué)習(xí)費(fèi)用預(yù)算集中化，來(lái)縮短用戶之間的距離，增強(qiáng)供應(yīng)商之間的互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，補(bǔ)償各部門跨部門的溝通和專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)的費(fèi)用。

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(編輯：周亮；校對(duì)：余華)

Research on Impediments of Government Technology Procurement Policy and Its Solution

WANG HongZHAO Xue-jiao

(BusinessSchoolofDonghuaUniversity，Shanghai200051)

Abstract:Situation analysis on government technology procurement and basic public policy impediments theory as an innovative tool, based on technology by the government procurement to promote innovation challenges mainly include policy issues characteristic, policy factors and policy factors other than itself, specific barriers include policy issues are not clear, many people the policy involved, the required adjustment large target groups; a lack of policy clarity, coordination and stability; implementation of the main issues (including macro-executor cognitive issues, the implementation of human capacity issues) and target groups execution resources. In this regard, we also put forward the corresponding countermeasures. This paper seeks appropriate coping strategies and gives full play to the promotion of technological innovation and government technology procurement advantages aspect, has certain practical and theoretical significance.

Key words:government technology procurement; innovative tools; barriers

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.003

·收稿日期：2016-02-01

作者簡(jiǎn)介：王宏(1971-)，女，黑龍江慶安人，東華大學(xué)旭日工商管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)政理論與政策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策與政府采購(gòu)科學(xué)管理

【中圖分類號(hào)】F812.45

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)02-0024-07

課題項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金2011 青年項(xiàng)目“創(chuàng)新公共政策中政府技術(shù)采購(gòu)的決策與評(píng)價(jià)模型研究”(項(xiàng)目編號(hào)：71103032)