鐘娜

摘要：本文首先通過闡述混合所有制的內(nèi)涵和當前混合所有制辦學的立法現(xiàn)狀，并選取有代表性的高職院校混合所有制辦學經(jīng)驗進行借鑒，指出了公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學所面臨的法律困境，最后提出應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、建立健全產(chǎn)權(quán)保護和流動機制、優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)等具體措施。

關(guān)鍵詞：混合所有制；公司法；產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：D922.16 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-000-02

一、公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的法律背景

所謂“混合所有制經(jīng)濟”，是指在社會經(jīng)濟形態(tài)中，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相滲透、互相貫通、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式。我國混合所有制經(jīng)濟的所有制結(jié)構(gòu)具有非單一性，是按照一定原則實行聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)營的經(jīng)濟形式。從目前已有改革經(jīng)驗來看，混合所有制高職院校是由不同所有制經(jīng)濟形式聯(lián)合參股舉辦的教育模式，由企業(yè)參與高職教育，發(fā)揮市場的力量辦學，以推動高職教育發(fā)展?；旌纤兄聘呗氃盒５谋举|(zhì)特征是通過產(chǎn)權(quán)主體和治理結(jié)構(gòu)的混合，實現(xiàn)生產(chǎn)要素最優(yōu)配置，使不同的產(chǎn)權(quán)主體相互滲透融合成一個新的利益共同體。

《中華人民共和國高等教育法》第六條規(guī)定，“國家根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)”?！吨腥A人民共和國高等教育法》第七條規(guī)定，“國家按照社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，根據(jù)不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益”。《中華人民共和國民辦教育促進法》第三條提出，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”。黨的十八屆三中全會指出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，“引導(dǎo)支持社會力量興辦職業(yè)教育。創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學模式，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育；探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學并享有相應(yīng)權(quán)利。探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機制。引導(dǎo)社會力量參與教學過程，共同開發(fā)課程和教材等教育資源。社會力量舉辦的職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校具有同等法律地位，依法享受相關(guān)教育、財稅、土地、金融等政策。健全政府補貼、購買服務(wù)、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量參與職業(yè)教育辦學、管理和評價?！睂W校的公益性、穩(wěn)定性、普遍性決定了教育有別于企業(yè)甚至其他公共事業(yè)，其教育事業(yè)的法治化程度相比較高?；旌纤兄茖W校，目前已有一些成功經(jīng)驗，例如浙江大學城市學院。國外高校針對普遍的存在辦學經(jīng)費短缺的問題，基本已經(jīng)與市場接軌，政府是以購買教育服務(wù)的形式進行投資，只占到高校辦學經(jīng)費的不足50%，大部分是通過企業(yè)和個人捐助，或教育基金投入。

二、公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的法律困境

1.相關(guān)立法缺失，缺乏政策保障

公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學作為一種新生事物，尚缺少與其相適應(yīng)的法律法規(guī)。具體表現(xiàn)為：第一，在法人登記上，公辦高職院校進行股份制（混合所有制）辦學后屬性有待明確。必須明確實行股份制（混合所有制）辦學的高職院校是屬于事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人，還是企業(yè)法人。第二，公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學面臨教育的公益性（社會效益）與資本的逐利性之間的矛盾。現(xiàn)有公辦高職院校改革單一政府投資模式，引入企業(yè)或民間資本。企業(yè)或民間資本要求有利益回報，這樣就產(chǎn)生了教育的公益性與資本的逐利性共存的局面，必須考慮如何處理兩者之間的矛盾。第三，實行股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校缺乏明確具體的法律制度安排。兼并、合并、轉(zhuǎn)讓、托管、舉辦者變更等問題，如何進行資產(chǎn)界定、核算、組織清算等問題都需要制定出實施的細則。

2.產(chǎn)權(quán)要素流通不暢

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中提出：“引導(dǎo)和鼓勵民營企業(yè)利用產(chǎn)權(quán)市場組合民間資本，促進產(chǎn)權(quán)合理流動，開展跨地區(qū)、跨行業(yè)兼并重組”。美國經(jīng)濟學家哈羅德·德姆塞茨認為：“產(chǎn)權(quán)，就是指使自己或他人收益或受損的權(quán)利。”探索發(fā)展股份制（混合所有制）高職院校意味著不同所有制產(chǎn)權(quán)的融合，必然涉及到學校教育產(chǎn)權(quán)要素的流通，客觀要求產(chǎn)權(quán)交易，然而這正是制約所有公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的瓶頸難題。我國產(chǎn)權(quán)交易市場與專業(yè)中介機構(gòu)發(fā)展滯后，教育產(chǎn)權(quán)要素流動不暢、流動無序、配置低效。

3.行政管理體制存在障礙

公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學后是獨立的法人實體，可以依法自主辦學，但是其行政化色彩濃厚，相當于政府的二級機構(gòu)，隸屬于政府。政府通過計劃方式配置高職院校資源，任命公辦高職院校的校長、書記等領(lǐng)導(dǎo)，進行行政干預(yù)過多。在此體制下，行政化管理傾向極大地降低了公辦職業(yè)院校的經(jīng)營管理效率，嚴重制約了公辦高職院校的發(fā)展活力，加大了參與公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學發(fā)展的難度和阻力。

三、公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的法律對策

1.加快制定適合公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學的法律法規(guī)

第一，盡快出臺國家關(guān)于股份制（混合所有制）高職院校試點的指導(dǎo)意見。以黨的領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)有法律指導(dǎo)下，以《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》為依據(jù)，由教育行政部門會同有關(guān)部門盡早制定出臺有關(guān)公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學改革探索的統(tǒng)一指導(dǎo)意見。根據(jù)基本教育屬性、改革發(fā)展方向及運行管理機制，明確試點范圍、原則和具體規(guī)則。第二，修改現(xiàn)有教育法律，增設(shè)適應(yīng)公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學的相關(guān)條款。這幾年，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》一直在積極修改過程中，但仍然對公辦高職院?；旌纤兄妻k學中存在的國有資產(chǎn)管理、辦學收益分配、辦學風險防范等問題缺乏法律政策依據(jù)。要從根本上吸引和調(diào)動社會各方主體參與辦學的積極性，從現(xiàn)階段基本國情出發(fā)，加快制定適合公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學的法律法規(guī)，極為必要。

2.建立健全股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校產(chǎn)權(quán)保護和流動機制

公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的最大難點在于不同產(chǎn)權(quán)主體之間如何實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)融合和流動。這首先要建立科學明晰的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)。“公辦教育低效率的根本原因是教育產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計問題，表現(xiàn)在全民所有人既不擁有實際的剩余控制權(quán)，也不擁有完全的名義剩余控制權(quán)，同時實際剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)分離?！惫k高職院校應(yīng)借助民辦實體靈活的運行管理機制，使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離， 真正成為法人辦學實體。其次，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，發(fā)展教育產(chǎn)權(quán)交易市場。公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的目標是實現(xiàn)“國有”“民有”共進，需要保障國有資本、集體資本、非公有資本等各方主體的合法權(quán)益。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)自由流動，可以使有限的教育資源得到最優(yōu)化配置。

3.完善股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)是公司制度的核心。按《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，法人治理結(jié)構(gòu)由股東會或股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理四個部分構(gòu)成，相對應(yīng)的是決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行者的體現(xiàn)。通過決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)各權(quán)力的制衡，法人內(nèi)部機關(guān)分工負責，各司其職，保證其良性有序地運行。公司法人治理結(jié)構(gòu)關(guān)系到公司投資者、決策者、管理者、監(jiān)督者的基本權(quán)利和義務(wù)，凡是法律有規(guī)定的，應(yīng)當遵守法律規(guī)定。目前混合所有制高職院校治理結(jié)構(gòu)中仍存在決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)嚴重同化，行政化傾向明顯，難以相互監(jiān)督的格局。解決這一問題的途徑在于，實行股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校管理以公司法為基礎(chǔ)，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制，運作模式參照公司法管理。其優(yōu)勢在于可以最大限度地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有助于擺脫政府的不當控制，便捷各種投資主體的進入，在人事聘用、統(tǒng)籌資源等方面的體制機制更為靈活。這樣，在一定程度上實現(xiàn)了管理方式的靈活性與手段的多樣化的有效結(jié)合，能夠不斷激發(fā)體制機制優(yōu)勢，不斷提升辦學質(zhì)量和辦學效率。完善股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校法人治理結(jié)構(gòu)的過程，也是建立起產(chǎn)權(quán)明晰、科學決策、管理高效的現(xiàn)代教育體制的過程。

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作者簡介：鐘 娜（1982-），女，湖南交通職業(yè)技術(shù)學院講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟法。