黃憲燁

摘要：基層檢察室的設(shè)置一直是司法界關(guān)注的熱點問題，本文從基層檢察室歷史發(fā)展入手，分析基層檢察室的發(fā)展軌跡，不同類型，以及設(shè)置基層檢察室的重要意義。并進一步提出了完善基層檢察室的建議。

關(guān)鍵詞：基層檢察室；職務(wù)犯罪；設(shè)置；司法需求

一、基層檢察室的歷史發(fā)展與類型

（一）基層檢察室的歷史發(fā)展

基層檢察工作室的設(shè)立可以追溯至20世紀80年代初。為適應(yīng)當時改革開放形勢需要，部分基層人民檢察院在經(jīng)濟發(fā)達、人口密集、交通便利的基層試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了基層檢察室。最高人民檢察院在下發(fā)的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》文件中，強調(diào)指出在基層設(shè)置檢察室的必要性，最高檢認為各地應(yīng)結(jié)合自身經(jīng)濟狀況，考慮人口、交通、地理等因素，適當設(shè)置一些基層檢察室。該文件在一定程度上為基層檢察室的設(shè)置注入了活力，一股檢察室設(shè)置的浪潮在全國興起。

然而，到了20世紀90年代初，基層檢察室的設(shè)置也暴露除了一些不容忽視的問題，在設(shè)置上，一些地方未經(jīng)過實地調(diào)研，不考慮當?shù)貙嶋H，隨意攤鋪子，造成只注重數(shù)量忽視質(zhì)量的問題；在職能權(quán)限上，對檢察室缺乏明確的定位，要不職權(quán)過寬，要不就是職權(quán)不明，給基層管理帶來了沖擊；在人員組成上，辦公人員缺乏專業(yè)性，素養(yǎng)不高者多，違規(guī)辦案現(xiàn)象在一些地方比較突出。鑒于出現(xiàn)了這些問題，中共中央辦公廳于2001年3月24日及時對基層檢察室發(fā)出了整改的通知。此后各地相繼撤銷或?qū)z察室就行了調(diào)整，基層檢察室的設(shè)置進入了冰封期。

2010年，基層檢察室的設(shè)置迎來了春天，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》（下簡稱《意見》），意見肯定了設(shè)置基層檢察室的必要性，要求各地積極促進檢力下沉，滿足基層對檢察監(jiān)督的需要，為新農(nóng)村建設(shè)保駕護航。自此至今，基層檢察室的發(fā)展又迎來了一個春天，一些地方展開了積極探索，在這一方面的代表黑龍江、甘肅兩省檢查系統(tǒng)表現(xiàn)的尤為凸出。

（二）基層檢察室的類型

關(guān)于檢察室設(shè)置，一些地方進行積極有益的探索，一大批基層檢察室在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛建立了起來。筆者大致總結(jié)了一下這些檢察室，發(fā)現(xiàn)這些檢察室不外乎三種類型：

1、打擊職務(wù)犯罪型檢察室。近年來一些經(jīng)濟發(fā)展比較迅速的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中貪污賄賂類犯罪則比較突出；農(nóng)村的發(fā)展也日新月異，涉農(nóng)領(lǐng)域資金流動性比較強，這兩種情況出現(xiàn)也招致了一些基層國家工作人員濫用手中權(quán)力，以權(quán)謀私。而有些地方就專門設(shè)置了打擊職務(wù)犯罪的檢察室。

2、便民型檢察室。便民型檢察室，這種檢察室接受農(nóng)村基層群眾的舉報、控告、申訴，為基層群眾提供法律咨詢服務(wù)，便民檢察室通過聽取民眾的訴求，主動化解矛盾，力爭在基層解決群眾的司法需求。對于一些不適宜在基層檢察室解決的問題，及時上報派出機關(guān)，進行無縫對接。

3、綜合型檢察室。綜合型檢察室的特點職能比較齊全，它既隸屬于它的派出機關(guān)檢察院，同時又要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，雙重性是它最明顯的特點，這種特點雖有利于工作展開，但也對檢察室獨立行使職權(quán)帶來了很大干擾。

二、基層檢察室設(shè)置的意義

當前，國家出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，如實施農(nóng)村醫(yī)療社會保險、承包土地良種農(nóng)藥補貼。大量涉農(nóng)項目資金涌入農(nóng)村，然而由于監(jiān)管機制缺失，導(dǎo)致因此而引發(fā)的社會基層干群矛盾頻發(fā)、職務(wù)犯罪不斷。除此之外隨著城市化進程，農(nóng)村在開發(fā)過程中涉及到一些土地政策調(diào)整、征占農(nóng)村土地等問題，而這些領(lǐng)域極容易滋生腐敗。

如何有針對性的解決農(nóng)村基層領(lǐng)域群眾控告申訴困難的問題，已成為不容忽視的問題，而在基層設(shè)置檢察室就為人民群眾打開了一扇窗戶，為蠢蠢欲動竊取國家財產(chǎn)者上了一個緊箍咒。一旦國家工作人員權(quán)力任性，不為民謀福祉，就會受到檢察室的監(jiān)督與懲戒。可以說檢察室在維護基層公平正義，保障農(nóng)民權(quán)利方面尤為重要。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)是我國基層政權(quán)的基礎(chǔ)，同時也是基層政權(quán)體系中聯(lián)系廣大人民群眾最緊密的紐帶，基層政權(quán)運行的好壞關(guān)系到我國政權(quán)的穩(wěn)定與政令的暢通與否。當前組成政權(quán)體系的人民政府、人民法院派出法庭、公安局派出所已基本設(shè)立，然而，唯獨少了檢察院的派出機構(gòu)基層檢察室。這不利于對權(quán)力的監(jiān)督，縣級檢察機關(guān)很難有足夠的資源對轄區(qū)內(nèi)貪污瀆職犯罪進行全覆蓋。這就導(dǎo)致少數(shù)基層干部法治觀念淡薄，漠視甚至隨意踐踏人民群眾的基本權(quán)益。

設(shè)置基層檢察室，有利于進一步完善基層司法體系，能夠形成有效的司法合力，更好的 維護基層社會群眾利益，敦促國家工作人員更好履行職責，做好人民的公仆。

基層領(lǐng)域，干群法治觀念淡薄，而基層在普法領(lǐng)域相對薄弱，不知法、不懂法現(xiàn)象比較突出，對于職務(wù)犯罪的認知知之甚少或根本不知；還有些人雖知道法律，但是抱著僥幸心理，鋌而走險，最后東窗事發(fā)，鋃鐺入獄，悔之晚矣！發(fā)揮基層檢察室在廉政宣傳方面的作用大有可為。

我們常說要建立反腐敗機制體制，使腐敗分子不是不敢腐，而是不能腐。發(fā)揮基層檢察室廉政教育基地的作用，通過展示講解具體的發(fā)生在基層干部身邊活生生的案例，給廣大基層干部以強烈視覺沖擊與心理震撼；可以說廉政警示教育場所，是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督、促進執(zhí)法為民的有效途徑，是加強職務(wù)犯罪預(yù)防教育，弘揚社會正氣有效實踐，是一個好制度。

三、基層檢察室的完善

第一，基層檢察工作室的法律地位不清晰，制約和影響了檢察工作室的深層次發(fā)展。最高人民檢察院制定的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》是檢察機關(guān)設(shè)置基層檢察室的唯一依據(jù)，然而其在法律效力上并不具有和法院、公安局設(shè)置派出機關(guān)所依據(jù)的法律那樣具有權(quán)威性，正所謂名不正言不順，基層政權(quán)對于設(shè)置檢察室難以形成普遍認同感，這也給后續(xù)的人財物建設(shè)上帶來了一定的困擾。因此筆者建議全國人大常委會有必要修改人民檢察院組織法，把檢察室納入到人民檢察院組織法中，依法有據(jù)，更有利于檢察室工作的開展。

第二，供給側(cè)改革，合理科學(xué)布置檢察室。當前人民群眾對司法需求比較旺盛，而檢察室的建立一定程度上是滿足方便了人民群眾的需求。人民檢察室的設(shè)置要根據(jù)地方實際情況，有所側(cè)重。在地理位置上，要兼顧到群眾的需要，同時也要考慮到檢查資源的有限性，在一些重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)上一定要涉及到，在一些偏遠地區(qū)，人口少的地方要設(shè)立流動檢察室。在功能上，針對農(nóng)村職務(wù)犯罪較多的地方，側(cè)重于打擊職務(wù)犯罪，對基層社會治安相對混亂的地方要加強法制宣傳與教育。

第三，為基層檢察室提供財力保障與人員支持。當前我國正在進行司法改革，為確保檢察院依法獨立公正行使檢察權(quán)，推動省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理。這對于基層檢察室的建立來說無疑是一個好消息。有利于基層檢察室擺脫基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的干擾，依法獨立行使檢察權(quán)。有志于促進基層檢察室設(shè)立的各界同仁一定要充分抓住這一歷史機遇，積極推動基層檢察室制度在全國范圍內(nèi)全面建立起來。（作者單位：西北政法大學(xué)）

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