李普超，蔡煥杰

(西北農(nóng)林科技大學(xué)， 陜西 咸陽 712100)

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基于咸陽市農(nóng)田水利建設(shè)投資對(duì)策

李普超，蔡煥杰

(西北農(nóng)林科技大學(xué)， 陜西 咸陽 712100)

摘要：農(nóng)業(yè)歷來是國家發(fā)展的重中之重，是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)田水利建設(shè)國家重視、社會(huì)關(guān)心、農(nóng)民期盼。文章對(duì)咸陽市農(nóng)田水利投入進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，提出當(dāng)前農(nóng)田水利投入存在地方配套不足、建設(shè)重點(diǎn)不清晰、群眾自籌困難等問題，并研究探討了進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)投入的幾項(xiàng)措施，以求達(dá)到研計(jì)共商成為對(duì)策之意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；咸陽市；基本情況；投資；對(duì)策

農(nóng)業(yè)歷來是國家發(fā)展的重中之重，是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。全面做好農(nóng)田水利建設(shè)管理是夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收的重要前提。近年來，國家不斷加大投入，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后的狀況得到了逐步改善，在保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)田水利投資還存在一些亟待解決的問題。本文以咸陽為例，對(duì)農(nóng)田水利進(jìn)行了分析和探討。

1咸陽市農(nóng)田水利基本情況

農(nóng)田水利保障是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要前提，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》對(duì)投入進(jìn)行了明確，提出政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，將農(nóng)田水利作為投入重點(diǎn)[1]。尤其是農(nóng)田水利工程具有顯著的公益性，決定了政府財(cái)政必須在農(nóng)田水利投資中的發(fā)揮主導(dǎo)作用[2]。咸陽市為了解決農(nóng)田水利建設(shè)問題，不斷加強(qiáng)工程建設(shè)，強(qiáng)化工程管理，農(nóng)業(yè)灌溉體系得到了有效發(fā)展。到了2014年底，建成萬畝以上灌區(qū)21處，其中2 萬 hm2以上灌區(qū)1處(羊毛灣)，0.667～2 萬 hm2灌區(qū)2處，666.7～6667.6 hm2灌區(qū)18處；建成水庫73座，機(jī)井2萬余眼；抽水站1061處，農(nóng)田水利設(shè)施灌溉面積達(dá)到28.67 萬 hm2，有效灌溉面積達(dá)到24.33 萬 hm2。

“十二五”期間，咸陽市進(jìn)一步加大了農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)模，強(qiáng)化了工程建設(shè)管理，使得全是農(nóng)田水利工程狀況進(jìn)一步改善。全市市級(jí)配套資金和安排市級(jí)專項(xiàng)資金不斷增多，縣級(jí)部門積極配套，落實(shí)群眾自籌，群眾投工投勞參與工程建設(shè)，尤其是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭發(fā)展農(nóng)田水利積極性非常高，農(nóng)田水利建設(shè)飛速發(fā)展。2010—2014年5 a累計(jì)投資16.2億元，大力實(shí)施了小水重點(diǎn)縣、新增糧食生產(chǎn)能力等項(xiàng)目建設(shè)，完成了羊毛灣、黨家堡等大中型灌區(qū)續(xù)建與節(jié)水改造項(xiàng)目，新打修復(fù)機(jī)井1744眼，修復(fù)改造抽水站133座，襯砌各類渠道2047 km，鋪設(shè)低壓輸水管道1437 km，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積36.4萬畝，打造了涇陽釀造葡萄、武功大莊農(nóng)業(yè)園區(qū)、興平大櫻桃等一批新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)園區(qū)，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展龍頭。

表1　咸陽市2009—2015年農(nóng)田水利建設(shè)投資表

(數(shù)據(jù)來源：咸陽市水利統(tǒng)計(jì)年鑒單位：萬元)

3農(nóng)田水利投資存在的問題

近年來，雖然國家逐步認(rèn)識(shí)到農(nóng)田水利對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)，從2005年中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目，到專項(xiàng)資金項(xiàng)目，再到小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目、新增糧食產(chǎn)能項(xiàng)目，可以說項(xiàng)目遍地開花，投入劇增。尤其是2010年之后，農(nóng)田水利投資達(dá)到歷史高點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了長足發(fā)展。但是，全市多數(shù)農(nóng)田水利工程都運(yùn)行了多年，由于缺乏資金來源，無法及時(shí)更新改造，工程老化失修，效益銳減，迫切需要投資改造。農(nóng)田水利工程從公共投入的角度來講，有明顯的公益性特點(diǎn)，應(yīng)該是政府、收益者共同負(fù)擔(dān)建設(shè)。按照《咸陽市灌溉發(fā)展規(guī)劃》，全市農(nóng)業(yè)灌溉工程規(guī)劃總投資124.48億元，資金的需求量非常大，迫切需要進(jìn)一步加大投資，強(qiáng)化投資效益。當(dāng)前，在農(nóng)田水利投資中存在的幾個(gè)主要問題為：

1)地方配套難度較大。從國家政策上來講，國家每設(shè)立一項(xiàng)農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，地方都要進(jìn)行配套，群眾要進(jìn)行自籌。地方在爭取項(xiàng)目時(shí)，雖然也提供了配套資金承諾函，但是實(shí)際情況是，縣級(jí)人民政府資金緊張，根本無法拿出配套資金，很難籌措到位。據(jù)調(diào)查，在2014年農(nóng)田水利建設(shè)過程中，政府資金較大，其中省資金占88%，市級(jí)和縣級(jí)資金占總投資不到10%，民間投資較少，僅占6%。2015年以來，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較為緊張，配套資金更為困難。以小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣是有史以來全市配套最到位的農(nóng)田水利項(xiàng)目為例，在2014年配套760萬元，2015年配套僅為600萬元，2016年則計(jì)劃不到300萬元，配套資金逐年降低，縣級(jí)財(cái)政更為困難，不少縣是零配套。

圖1　咸陽市2014年農(nóng)田水利建設(shè)各類資金投入

2)農(nóng)田水利投資重點(diǎn)不清晰。一些地區(qū)對(duì)本區(qū)域發(fā)展需求了解不到位，農(nóng)業(yè)布局發(fā)展不合理，往往是產(chǎn)業(yè)沒有跟進(jìn)的情況下基礎(chǔ)設(shè)施硬上，違背了科學(xué)發(fā)展原則，一些區(qū)域發(fā)展水利工程和群眾的需求脫節(jié)。比如永壽縣在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)沒有充分跟進(jìn)的情況下，建設(shè)的1萬畝高效節(jié)水灌溉工程至今難以發(fā)揮效益，但是周邊群眾果園灌溉問題仍然沒有得到解決。乾縣、三原縣等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展缺乏水的因素考慮，上了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)后才考慮灌溉水的問題，而當(dāng)?shù)靥幱诒辈亢笛鼛У貐^(qū)，解決灌溉問題非常困難。在農(nóng)田水利發(fā)展布局和投資重點(diǎn)上，還需要進(jìn)一步研究和分析。

3)群眾投資意識(shí)不夠。作為主要的受益者農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利認(rèn)識(shí)還不夠，認(rèn)為政府有義務(wù)、有責(zé)任為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打好基礎(chǔ)，而農(nóng)田水利建設(shè)與自己無關(guān)緊要，加之農(nóng)業(yè)產(chǎn)出較低，經(jīng)濟(jì)收入不大，農(nóng)村勞力大部分外出打工，農(nóng)民對(duì)土地不如原先依賴，加之農(nóng)田水利工程投資高，回報(bào)低，農(nóng)村投勞投資不斷降低，成為歷史上的低點(diǎn)，近年來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資有所增強(qiáng)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，2015年咸陽市農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)達(dá)118.2萬人，占到農(nóng)村勞動(dòng)力資源235萬人的50%強(qiáng)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)還在進(jìn)一步擴(kuò)大。

4農(nóng)田水利投資對(duì)策

1)加強(qiáng)各級(jí)政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的投入責(zé)任。要進(jìn)一步落實(shí)從土地出讓金收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，進(jìn)一步加大對(duì)中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金投入。中央和省級(jí)政府要逐步增加農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的預(yù)算資金，增加補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定增長的渠道和機(jī)制，加大政府預(yù)算投入比，讓農(nóng)田水利建設(shè)資金與總體財(cái)政支出同比增長，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利逐步平穩(wěn)增長，達(dá)到需求規(guī)模，并在政策上明確中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)市縣的農(nóng)田水利建設(shè)地位和責(zé)任。市級(jí)做好項(xiàng)目策劃和儲(chǔ)備，積極爭取上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金，并要從本級(jí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，扶持轄區(qū)各縣市區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)。縣級(jí)作為項(xiàng)目的主要實(shí)施和管理單位，要承擔(dān)起主要的建設(shè)管理責(zé)任，并根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，在同級(jí)財(cái)政中設(shè)立專門的維修養(yǎng)護(hù)基金，增加農(nóng)田水利建設(shè)配套資金，逐步形成中省市縣四級(jí)財(cái)政倒金字塔形資金投入模式。同時(shí)，實(shí)行誰立項(xiàng)目誰投資，進(jìn)一步減少中央項(xiàng)目資金配套要求，減輕市縣配套壓力。

2)明晰財(cái)政資金建設(shè)扶持重點(diǎn)。經(jīng)過近15年的建設(shè)，國家已經(jīng)初步解決了大型骨干農(nóng)田水利工程的續(xù)建和配套問題，另外十二五以來大規(guī)模資金投入，“最后一公里”問題也已得到了有效改善。因此，在十三五期間，咸陽市農(nóng)田水利工程建設(shè)要進(jìn)一步分析研究，分類對(duì)待，在資金投入?yún)^(qū)上，要重點(diǎn)支持產(chǎn)糧區(qū)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，扶持市郊新型農(nóng)業(yè)區(qū)。對(duì)產(chǎn)糧區(qū)，由于糧食投入與產(chǎn)出相差大，經(jīng)濟(jì)收入低，中央和省級(jí)建設(shè)資金全額支持，對(duì)經(jīng)濟(jì)作物區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以高效利用為基礎(chǔ)，促進(jìn)水分生產(chǎn)率不斷提升。在工程類型上，對(duì)中型灌區(qū)骨干工程和大中型灌區(qū)干支渠以下的渠道進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，對(duì)機(jī)井工程恢復(fù)改造，予以財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)山區(qū)雨水集蓄利用如水窖、水池等工程全額補(bǔ)助。同時(shí)，進(jìn)一步加大農(nóng)田水利的維修養(yǎng)護(hù)資金投入力度，維持工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保工程長久發(fā)揮效益。

3)建立民間投資的激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)田水利工程點(diǎn)多面廣，數(shù)量眾多，政府需要形成一定的激勵(lì)機(jī)制，通過運(yùn)用補(bǔ)助、貼息等手段,引導(dǎo)社會(huì)及民間資本加大投入，共同參與工程建設(shè)管理。繼續(xù)在農(nóng)田水利建設(shè)中實(shí)行“民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等模式，大干大支持，小干小支持，不干不支持，對(duì)農(nóng)村合作組織尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)行政府資金支持、民主議事，給予一定的農(nóng)田水利建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村及企業(yè)投資投勞興建農(nóng)田水利的積極性。同時(shí)提供農(nóng)田水利管理的補(bǔ)貼機(jī)制，提供高揚(yáng)程抽水灌區(qū)的電價(jià)補(bǔ)貼、灌區(qū)執(zhí)行水價(jià)補(bǔ)貼，運(yùn)行管理給予管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

5結(jié)論

當(dāng)前，農(nóng)田水利建設(shè)國家重視、社會(huì)關(guān)心、農(nóng)民期盼，加大農(nóng)田水利投入，有助于破解長期以來困擾農(nóng)田水利持續(xù)化發(fā)展的幾項(xiàng)難題，因此要加大政府資金投入總量，形成各級(jí)分類負(fù)擔(dān)的工程建設(shè)投入的保障機(jī)制，進(jìn)一步明確投資建設(shè)重點(diǎn)，重點(diǎn)投入解決關(guān)鍵問題，建立民間投資的激勵(lì)機(jī)制，充分使農(nóng)田水利得到長足發(fā)展，切實(shí)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定(2010年12月31日)[J].中國水利，2011(04): 1-4.

[2]桂麗.云南省農(nóng)田水利建設(shè)多元化投入機(jī)制研究[J].中國農(nóng)村水利水電，2014(6):5-8.

文章編號(hào)：1007-7596(2016)04-0148-03

[收稿日期]2016-03-29

[作者簡介]李普超(1979-)，男，陜西戶縣人，工程師，從事小型農(nóng)田水利建設(shè)管理；蔡煥杰(1962-)，男，河北藁城人，教授，從事農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)理、水資源高效利用技術(shù)研究。

中圖分類號(hào)：S28

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B