張欣超

摘 要：為適應農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，當前進行適當規(guī)模的農村土地流轉是可能的也是必要的，但在土地流轉中存在一定的問題：土地流轉后使用權很難再被收回、政府只重視經濟效益而忽略社會效益。為解決此問題必須加強土地流轉的程序性民主建設以及完善政府的社會服務承諾制。

關鍵詞：土地流轉；使用權；效益；問題

一、農村土地流轉的可能性與必要性

我國土地流轉是在新的時代背景下，國家從全局的方位思考后而提出的一項新的土地政策。隨著我國經濟總量躋身世界前茅以及城鎮(zhèn)化步伐的加快，有必要進行土地政策的調整，而當前正在實施的土地流轉政策從整體上能夠進一步解放我國的農村生產力。家庭聯(lián)產承包責任制，源于改革開放之初，明顯特征是均田承包，體現(xiàn)著一定的社會公平，在之后至今的近四十年內促進了糧食產量的逐年提高，有著積極意義，但隨著工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化時代的到來，原有的家庭聯(lián)產承包制弊端日益顯現(xiàn)，如承包權過于分散以及農業(yè)手工化與當前農業(yè)現(xiàn)代化要求相矛盾，這不可能形成規(guī)模經濟，不利于解放我國的農業(yè)生產力。隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展與完善以及與之配套制度的逐步健全，對農業(yè)效率的進一步提高提出了迫切的要求。很有必要性將分散的、小塊土地以適度的方式集中起來實行規(guī)?；洜I，這不但可以充分優(yōu)化土地資源，更能夠提高土地資源的合理化配置，除了有利于先進的農業(yè)生產技術的普遍推廣之外，還會進一步提高農產品在整個市場上的競爭優(yōu)勢，獲得高附加值收益。

二、土地流轉中的兩大實際問題

1.土地流轉后使用權很難再被收回。

我們都清楚土地確權是為了更好的進行土地流轉，是為了減少流轉中的種種利益沖突，但我們是否想過，在很多情況下，農民的土地承包經營權在流轉時間到期之后幾乎沒有收回的可能性。由于當?shù)卣谑艿街醒胪恋亓鬓D政策的鼓舞之下想方設法進行土地確權工作，以盡快速度把農民手中的土地流轉出去，而對于怎樣收回沒有明文規(guī)定，沒有制度保證，也沒有具體的程序要求。因為當?shù)鼗鶎诱梢砸宰畹偷膬r格對林地、荒山、耕地等做出最低的定價，從而以最高的價格賣給土地承包商，這也是我們所說的土地流轉中“征老百姓的一頭牛，補老百姓一只雞”，屬于典型的與民爭利，這與代表人民群眾的根本利益相違背。對于土地承包合同，我們只能說只是一紙空文或完全虛化，并沒有實際的意義，合同到期后，在沒有國家政策對老百姓土地使用權進行強制保護的前提下，村民沒有能力也沒有力量收回土地使用權，從而極不情愿但也不得不進行下一次流轉。

2.不能理性的處理土地流轉的經濟效益與社會效益關系

在當前的土地流轉中，整體上不是有市場經濟自然而推動的，而是由政府自上而下干涉或命令完成，是一支強大的手在起作用，而老百姓基本沒有話語權，由于力量的不對稱，必然導致利益的失衡，流轉收益由政府說了算，政府也是土地流轉的最大受益者，從而造成了政府對土地財政的依賴，在追求土地效率和公平之間，政府更多的是支持且鼓勵土地流轉并以追求效率為先，而忽略社會公平。土地流轉得不到絕大多數(shù)農民的擁護這一現(xiàn)實明顯說明土地依然是大部分農民就業(yè)、生活所需和社會福利的最基本依靠，這是我們城鎮(zhèn)化進程中要面對的現(xiàn)實，這也告訴我們城鎮(zhèn)化是漫長的過程，仍占人口多數(shù)的農民城鎮(zhèn)化是一個要持續(xù)多年的任務，就當前的土地流轉政策來說，政策提出和實施的條件還不夠成熟，因為我們的經濟發(fā)展水平還不夠高，如果強制性搞全國性的土地流轉與土地集中，必將和上次大躍進犯同樣的錯誤，我們必須正確認識我國的國情，保持實事求是的態(tài)度，對于土地流轉仍要記住“沒有深入的調查研究就沒有發(fā)言權”。我們必須承認在農民收入增長速度與國民經濟發(fā)展速度遠遠不夠同步，且收入增長空間極度有限、社會村民社保體系不但建立緩慢而且很不完善、非農就業(yè)不穩(wěn)定且沒保證等一系列問題，農用土地依然承擔著村民福利保障和就業(yè)保障的雙重功能作用，在一定的意義上大于土地的經濟生產功能[1]。

三、解決土地流轉問題的路徑

（1）加強土地流轉的程序性民主建設[2]。在土地的流轉與確權工作中，并不是要求基層政府與村集體為所欲為，而是有嚴格的政策、制度與程序，但為什么在實際的流轉工作中出現(xiàn)如此之多的問題呢？主要原因是在基層的村民自治中，缺乏可操作性的程序性民主政治。如果缺乏了土地流轉的程序，所謂的民主政治就失去了它運行的保障和依據(jù)，從而也無法真正的實現(xiàn)民主，其最終結果依然是專制，土地流轉是非常嚴肅的問題，關系太多人的利益，因此需要高度的民主，更需要村民積極的民主參與，這就要求民主必須法制化，要求以法律的形式確定民主的性質與程序，特別是依照法定的程序進行土地流轉活動。推進土地流轉的最基礎性任務就是規(guī)范村民民主的各種可操作性具體形式、程序、方法，這也是民主原則得到實際落實，民主參與得到真正實現(xiàn)所必不可少的。

（2）社會服務承諾制。隨著政府職能由原來的管制人民到服務人民的轉變，在土地流轉的具體實踐中，必須把管理學的社會服務承諾制引入進來，要求政府官員要有自律意識以及為人民服務的思想，并作為對當?shù)卣畼I(yè)績考核的依據(jù)。從而要求政府改變土地流轉中與民爭利的這種腐敗現(xiàn)象，而以服務村民以及提高政府威信作為他們的工作的宗旨。社會服務承諾制，因為它是以服務人民為宗旨，因此，能大膽公開為民服務的承諾，此外樂意接受百姓監(jiān)督，外部的壓力轉換成為民服務的動力，從而使他們有自律意識，并進而能有為百姓謀利、為提高與改善政府形象而實現(xiàn)服務承諾，政府在為老百姓服務同時，也在想方設法提高自己的工作質量與效率。政府的社會服務承諾應該包括為村民提供土地流轉所必要的信息、不折不扣的執(zhí)行土地流轉政策、一絲不茍的遵守土地流轉程序等，最后還要采取以回頭看的方式對反思自己在土地流轉實踐中是否違背事先的服務承諾，對違諾行為堅決實行責任追究，絕不姑息。

參考文獻：

[1]劉勤.關于農村土地流轉中若干問題的理路反思[J].商業(yè)時代.2010（29）

[2]呂元禮、黃銳波.政治文明：實質性民主與程序性民主的統(tǒng)一[J].深圳大學學報（人文社會科學版）.2003（09）

[3]龔祿根.英國社會服務承諾制提高了公共服務質量[J].中國行政管理.1998（11）