李炳　胡帥

【摘 要】在“四個全面”的戰(zhàn)略布局下，警務(wù)監(jiān)督是順應(yīng)社會進(jìn)步和權(quán)力發(fā)展的必然要求。警務(wù)監(jiān)督是把雙刃劍，在具體實(shí)踐過程中仍存在諸多不足，但是，警察權(quán)的依法正確運(yùn)行與客觀、真實(shí)、善意的良性警務(wù)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，確能促進(jìn)警民和諧，實(shí)現(xiàn)警民雙贏，推動公安隊(duì)伍正規(guī)化、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)而為法治中國、和諧中國建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)監(jiān)督；警民關(guān)系；現(xiàn)實(shí)狀況；影響機(jī)制；路徑探索

0 引言

黨的十八大以來，黨中央提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，這一戰(zhàn)略布局的展開，對公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)都提出了新的更高要求。公安機(jī)關(guān)作為一支重要的治安行政和刑事司法力量，其警察權(quán)的運(yùn)行具有廣泛性、深入性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。警務(wù)活動是公安機(jī)關(guān)行使警察權(quán)的重要途徑，所以對警務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督顯然是順應(yīng)社會進(jìn)步和權(quán)力發(fā)展的必然要求。

對警務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督制約，讓警察權(quán)在制度的籠子里運(yùn)行，不僅能夠提升警務(wù)活動的規(guī)范性，而且能夠創(chuàng)造警民溝通的路徑，加深他們的相互了解，使得警民關(guān)系在警務(wù)監(jiān)督的督促規(guī)范下得到改善。警民關(guān)系作為一種極具現(xiàn)實(shí)意義的社會關(guān)系，已日益成為國家和社會關(guān)系的縮影[1]。深入探究警務(wù)監(jiān)督對警民關(guān)系的影響，探索促進(jìn)警民和諧的現(xiàn)實(shí)路徑，有助于構(gòu)建和諧警民關(guān)系，進(jìn)一步提升人民群眾的安全感、滿意度。

1 調(diào)查研究的相關(guān)背景

在當(dāng)前警察公共關(guān)系日趨多元復(fù)雜的新形勢下，警務(wù)監(jiān)督對警民關(guān)系的影響并非想象中那般簡單。就警務(wù)監(jiān)督本身而言，其規(guī)范性有很大不足，也沒有足夠的理論支撐；而警民關(guān)系涉及面廣、層次深，是公安機(jī)關(guān)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。因此，要研究警務(wù)監(jiān)督對警民關(guān)系的影響，必須依靠深入具體實(shí)踐、實(shí)地調(diào)查研究而非主觀臆測。研究警務(wù)監(jiān)督對警民關(guān)系的影響，自然要立足實(shí)踐，而進(jìn)行調(diào)查研究毫無疑問是解決問題的最佳方法。

本次調(diào)查研究采取了隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷的形式，筆者設(shè)計了兩份不同的調(diào)查問卷，分別對民警和群眾進(jìn)行調(diào)查。針對民警的調(diào)查問卷的發(fā)放對象為南京市公安局玄武分局及其下轄的3個派出所、建鄴分局及其下轄的3個派出所、秦淮分局及其下轄的2個派出所，共計發(fā)放調(diào)查問卷240份，有效回收222份，有效回收率92.5%。調(diào)查對象既有分局機(jī)關(guān)民警，又有基層派出所民警，具有一定的代表性；調(diào)研地點(diǎn)分布南京市3個區(qū)公安分局、8個公安派出所，具有一定的覆蓋面。針對群眾的調(diào)查問卷的發(fā)放對象為南京市群眾，共計發(fā)放調(diào)查問卷350份，回收344份，有效問卷率98.3%。筆者在調(diào)研過程中，隨機(jī)選擇群眾，調(diào)研地點(diǎn)分布南京市各區(qū)，數(shù)據(jù)來源可靠、內(nèi)容真實(shí)。

2 警務(wù)監(jiān)督和警民關(guān)系的現(xiàn)狀分析

2.1 警務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀分析

2.1.1 公安機(jī)關(guān)重視警務(wù)監(jiān)督，但仍存在不合理之處

警察在給社會創(chuàng)造諸多利好的同時，與其相伴的消極影響也逐步浮出水面，并越來越受到重視，公安機(jī)關(guān)在制度層面上對警務(wù)監(jiān)督的保障，充分說明公安機(jī)關(guān)對警務(wù)監(jiān)督的重視程度。在受訪民警中，有62.6%的民警認(rèn)為公安機(jī)關(guān)“十分重視”警務(wù)監(jiān)督，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)“比較重視”警務(wù)監(jiān)督的占總數(shù)的32.0%。公安機(jī)關(guān)多措并舉，在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的同時，廣泛接受體制外的監(jiān)督，自覺接受警務(wù)監(jiān)督，不斷加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，積極回應(yīng)時代的號召與社會的需求。在受訪群眾中，有30.2%群眾人認(rèn)為現(xiàn)在對警察的監(jiān)督力度“非常大”，認(rèn)為監(jiān)督“一般”的占總數(shù)的64.0%，僅有5.8%的群眾認(rèn)為監(jiān)督“非常小，幾乎無”。而且，在群眾對警務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督后，有61.6%的群眾認(rèn)為其反映的問題“受到警方重視了”。如果對民警的監(jiān)督行為正當(dāng)合理，29.7%民警認(rèn)為公安機(jī)關(guān)會“批評為主，嚴(yán)重的給予紀(jì)律處分”，32.4%的民警認(rèn)為公安機(jī)關(guān)會以“教育為主，告訴需要改進(jìn)之處”，34.7%的民警認(rèn)為會“批評教育相結(jié)合”，反映出公安機(jī)關(guān)已經(jīng)初步認(rèn)識到懲教結(jié)合這一原則的價值。如果對民警的警務(wù)監(jiān)督被認(rèn)定為不合理，55.9%的民警認(rèn)為公安機(jī)關(guān)會“鼓勵其依法辦事、維護(hù)自身合法權(quán)益”，占到了較高比重。然而，認(rèn)為“依然會對其進(jìn)行批評教育”和“不作任何表態(tài)”的也分別占到28.8%和9.5%，體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對警務(wù)監(jiān)督的態(tài)度仍較為模糊，存在不少不合理之處，公安機(jī)關(guān)對于不是正當(dāng)合理的警務(wù)監(jiān)督，不能有效地保護(hù)民警的權(quán)益，缺少與民警的溝通交流，這在一定程度上會導(dǎo)致民警工作積極性下降。

2.1.2 警務(wù)監(jiān)督的體制外主體監(jiān)督作用凸顯，監(jiān)督正當(dāng)合理性存在爭議

在重視公安機(jī)內(nèi)部的監(jiān)督的同時，通過監(jiān)督視角的變化，強(qiáng)調(diào)體制外監(jiān)督主體的作用，充分挖掘以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的優(yōu)勢，發(fā)揮各種社會力量在警務(wù)監(jiān)督中的積極作用，無疑是提高警務(wù)監(jiān)督效能的客觀要求，也是社會力量長期量變之后質(zhì)變的必然結(jié)果。在調(diào)研警務(wù)監(jiān)督的來源問題時，有48.6%的受訪民警認(rèn)為“群眾百姓”為警務(wù)監(jiān)督的主要來源，“上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”緊隨其后，占總數(shù)的31.5%，公眾正以空前高漲的熱情參加警務(wù)監(jiān)督，形成了內(nèi)外合力的良好局面。警務(wù)監(jiān)督的興起顯然不是因?yàn)榫瘎?wù)活動規(guī)范性的缺失或下降，而是因?yàn)楣姍?quán)利意識的明顯上升。在受訪民警中，認(rèn)為自己受到的警務(wù)監(jiān)督中“絕大部分”是正當(dāng)合理的僅占總數(shù)的15.8%，認(rèn)為“大部分”是正當(dāng)合理的占總數(shù)的36.5%。相反，認(rèn)為“少數(shù)”和“極少數(shù)”是正當(dāng)合理的分別占到總數(shù)的33.3%和14.4%。由此看來，監(jiān)督行為本身失去了規(guī)范，公眾自身缺乏義務(wù)擔(dān)當(dāng)，甚至濫用監(jiān)督權(quán)利，恣意批評警察和擠占警務(wù)空間，結(jié)果不可避免地阻礙了警務(wù)效能的提高。

2.1.3 警務(wù)監(jiān)督成效顯著，民警維權(quán)愿望強(qiáng)烈

警務(wù)監(jiān)督既是社會發(fā)展的必然要求，又是警察隊(duì)伍建設(shè)的客觀需要。在受訪民警中，有38.3%的民警認(rèn)為警務(wù)監(jiān)督對其今后的警務(wù)活動“影響很大，在工作方式和方法上會作出很大改變，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”，認(rèn)為“有影響，今后會更加拘謹(jǐn)，避免犯錯”的占總數(shù)的49.4%。由此看出，警務(wù)監(jiān)督的效能初步顯現(xiàn)，有助于規(guī)范民警的日常警務(wù)活動、有力地推動了警察隊(duì)伍建設(shè)。如果警務(wù)監(jiān)督對民警的合法權(quán)益造成了損害，選擇“及時匯報，反映情況”的民警數(shù)量最多，占到總數(shù)的45.5%，選擇“運(yùn)用法律，積極維權(quán)”的也占到了29.3%。然而，還有25.2%的民警選擇“習(xí)以為常，忍氣吞聲”，反映出民警有自身合法權(quán)益的強(qiáng)烈愿望，但仍有不少民警忍氣吞聲，這在很大程度上會影響警務(wù)監(jiān)督所起到的作用，民警認(rèn)為自己正常合法的警務(wù)活動招致無端的抱怨和投訴，使得警務(wù)效能每況愈下。這就更要求警務(wù)監(jiān)督也要有其規(guī)范性，不能凌駕于警察之上，侵犯警察的合法權(quán)益，只有規(guī)范的警務(wù)監(jiān)督才能讓民警信服，才能發(fā)揮警務(wù)監(jiān)督應(yīng)有的作用。

2.2 警民關(guān)系的現(xiàn)狀分析

2.2.1 警民關(guān)系總體和諧，但存在一定隱患

警民關(guān)系是指警察在開展預(yù)防、打擊犯罪以及開展社會服務(wù)等警務(wù)活動中，與公眾形成的權(quán)利義務(wù)與人際關(guān)系，這種關(guān)系是一種具有特定性質(zhì)的關(guān)系。在受訪民警中，認(rèn)為目前警民關(guān)系“融洽，警民之間相互信任”的占總數(shù)的31.5%，認(rèn)為目前警民關(guān)系“一般，必要時刻警民關(guān)系還算融洽”的占總數(shù)的45.9%，還有認(rèn)為警民關(guān)系“不樂觀”和“很差”的分別占總數(shù)的13.5%、9.1%。同時，我們也以同樣的問題調(diào)查群眾的看法，在受訪群眾中，認(rèn)為目前警民關(guān)系“融洽，警民之間相互信任”的占總數(shù)的21.5%，認(rèn)為目前警民關(guān)系“一般，必要時刻警民關(guān)系還算融洽”的占總數(shù)的54.1%，還有認(rèn)為警民關(guān)系“不樂觀”和“很差”的分別占總數(shù)的12.8%、11.6%。由此看出，在社會發(fā)展進(jìn)程中，隨著國家和警察機(jī)關(guān)對警察的警務(wù)對象和權(quán)力邊界進(jìn)行科學(xué)的界定，警察不僅體現(xiàn)和維護(hù)了國家的政治職能，而且必然和國家的社會職能相呼應(yīng)，并在更廣的范圍內(nèi)促進(jìn)和提升了社會利益，進(jìn)而贏得了公眾的認(rèn)同和支持，警民關(guān)系也因此進(jìn)入了良性互動的發(fā)展軌道[2]。然而，由于群眾百姓不合法度的監(jiān)督行為或警察自身的不法行為，往往導(dǎo)致警民關(guān)系緊張，警民之間缺乏溝通，有時甚至?xí)l(fā)生嚴(yán)重的警民直接沖突，使得警民關(guān)系存在一定的隱患。

2.2.2 民警心理狀況影響警民關(guān)系，個別民警執(zhí)法犯法直接影響警民關(guān)系

社會對警察的期望越來越高，希望警察無所不能，一旦群眾的問題無法得有效解決，群眾就將不滿和憤怒發(fā)泄到民警身上，出現(xiàn)不少惡意投訴民警的現(xiàn)象。從大環(huán)境來看，隨著社會的發(fā)展，社會矛盾日益突出，而警察由于其特殊的角色，在調(diào)處緩和各類社會矛盾中直面社會公眾，時刻處于矛盾的最前沿，既無法逃避，也沒有好的方法應(yīng)對。社會風(fēng)氣對執(zhí)法環(huán)境的影響、對警察職業(yè)的偏見，也導(dǎo)致了某些民警自我認(rèn)同感的喪失。毋庸諱言，公安機(jī)關(guān)存在一些害群之馬，他們以權(quán)謀私、搞權(quán)錢交易，拋棄“立警為公，執(zhí)法為民”的思想理念，極大地破壞了警察在公眾心目中的形象，從而直接惡化警民關(guān)系。在調(diào)查中，有19.8%的群眾認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的警察“特權(quán)思想嚴(yán)重”、“執(zhí)法違法行為較多”、“濫用職權(quán)”、“執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公”。

2.2.3 警民之間交流與溝通較為缺乏，群眾易對公安民警產(chǎn)生誤解

警民關(guān)系是一種由警察和群眾雙方構(gòu)成的人際關(guān)系，警民雙方都有義務(wù)推進(jìn)和諧警民關(guān)系的發(fā)展。公安機(jī)關(guān)和社會公眾應(yīng)是一個共同體，互為利益攸關(guān)者。當(dāng)前，警民之間缺乏溝通交流表現(xiàn)在兩個方面：一是，公安機(jī)關(guān)群眾工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，與群眾的溝通路徑不順暢；二是，群眾對警察的工作不太理解，反感和排斥警務(wù)工作。公安工作因其特殊性，社會公眾不可能深入了解警察的工作，而警察也沒有主動作出合理解釋。隨著全媒體、自媒體時代的到來，又出現(xiàn)了令公安機(jī)關(guān)頭疼的問題，即涉警輿論不夠客觀、輿論導(dǎo)向偏離，媒體不時挖取負(fù)面新聞來吸引公眾眼球，而公安機(jī)關(guān)回應(yīng)不及時、力度不夠，給人民群眾一個錯誤的輿論導(dǎo)向，致使部分群眾對警察的認(rèn)識存在偏差，阻礙警民關(guān)系的健康和諧發(fā)展。

3 警務(wù)監(jiān)督影響警民關(guān)系的機(jī)制分析

事物總是互相聯(lián)系的，一件事的發(fā)生必定會對與之有關(guān)的一切產(chǎn)生影響。同理，警務(wù)監(jiān)督也勢必會影響警民關(guān)系。筆者認(rèn)為，目前在警務(wù)實(shí)踐中主要存在著兩種類型的警務(wù)監(jiān)督：良性與惡性。這兩類警務(wù)監(jiān)督的界定不是以警務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、執(zhí)法能力或執(zhí)法規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，而是以體制外監(jiān)督主體的意思表達(dá)為限。

良性的警務(wù)監(jiān)督是警務(wù)監(jiān)督者真正從警務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法活動實(shí)際出發(fā)，依法行使自己的監(jiān)督權(quán)，客觀地對警務(wù)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，此類監(jiān)督后出現(xiàn)的結(jié)果也有兩種：警務(wù)執(zhí)法人員執(zhí)法規(guī)范得當(dāng)與執(zhí)法過或過錯，但可以肯定的是，良性的警務(wù)監(jiān)督是合法的、客觀的、真實(shí)的、善意的。公安機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持以為人民服務(wù)為宗旨，警務(wù)執(zhí)法人員牢固樹立群眾路線思想，始終心系群眾，想群眾所想，急群眾所急，努力為群眾排憂解難，如此，良性的警務(wù)監(jiān)督就會被警務(wù)執(zhí)法人員樂于接受，他們有則改之，無則加勉，那么他們對群眾的愛與關(guān)懷就更深，為人民服務(wù)的積極性和主動性就更進(jìn)一步。相信只要他們的工作做規(guī)范了、完美了，理性群眾對警察的滿意度就會提高，警民關(guān)系就會更加和諧，進(jìn)而形成一種服務(wù)與被服務(wù)的良性循環(huán)。

相反地，惡性的警務(wù)監(jiān)督是以少數(shù)別有用心的不法分子為主體，惡意捏造事實(shí)，有意煽動，企圖緊張警民關(guān)系，造成社會秩序混亂。此類監(jiān)督的結(jié)果只有一種，那就是警務(wù)活動人員肯定有過失或過錯，因?yàn)檫@類監(jiān)督主體仇警的不良思想根深蒂固，他們利用各種方式，甚至是當(dāng)下流行的新媒體、自媒體，把白的變成黑的，能把黑的描得更黑，進(jìn)而造成負(fù)面的輿論效應(yīng)。社會上一些不知實(shí)情的群眾就會被這種效應(yīng)沖昏頭腦，有意或無意地加入仇警隊(duì)伍，敵視警察，把警察隔離在他們的朋友圈之外。這樣一來，即使警察做得再合法、再規(guī)范，非理性群眾也不會待見，甚至“雞蛋里面挑骨頭”，進(jìn)行虛假舉報投訴、惡意曝光炒作，致使我們的警察流血再流淚，卻令人痛心。人是感情動物，如此惡性的警務(wù)監(jiān)督把警民之間的關(guān)系越扯越遠(yuǎn)，越拉越緊張，其結(jié)果也可想而知。

因此，筆者認(rèn)為，警務(wù)監(jiān)督是把雙刃劍，但要明確的是，警務(wù)監(jiān)督本身沒有錯，其初衷也是為了和諧警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)警民雙贏，然而警務(wù)監(jiān)督有時卻成了不法分子惡意攻擊警察的武器，這是令人心寒的。

4 在警務(wù)監(jiān)督中改善警民關(guān)系的路徑探索

筆者認(rèn)為，在警務(wù)實(shí)踐中，改善警民關(guān)系還得從警察自身做起，因?yàn)榫焓蔷瘎?wù)執(zhí)法活動的主體，也是服務(wù)群眾的主體。要想改善警民關(guān)系，必須做到以下幾點(diǎn)：（一）法律保障，制度執(zhí)行。立法機(jī)關(guān)要制定嚴(yán)厲的法律規(guī)范警察權(quán)、制衡警察權(quán)，公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行制度對警察進(jìn)行體制內(nèi)監(jiān)督，從根本上確保警察權(quán)合理運(yùn)行。（二）規(guī)范言行，依法行政。身正不怕影子斜，只要警察的一言一行合規(guī)合法，無懈可擊，樹立警察權(quán)威，令外界敬畏，就不怕任何形式的警務(wù)監(jiān)督。（三）深入群眾，貼近群眾。警察要始終堅(jiān)持群眾路線，深入群眾中去，與群眾交心，做群眾的朋友，進(jìn)而就會互相信任、互相支持、互相理解，促成和諧。（四）勇于擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)厲打擊。對于警務(wù)監(jiān)督主體如實(shí)客觀反映的問題，公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)肅對待，確有個別民警有過，應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，及時改正。而對于惡性的警務(wù)監(jiān)督者，公安機(jī)關(guān)也要嚴(yán)厲打擊造謠造勢者，還社會真相，還法律公正。

5 結(jié)語

在依法治國的背景下，警務(wù)監(jiān)督不可或缺，它是規(guī)范警察權(quán)的無形利器，對推動公安隊(duì)伍正規(guī)化、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和推動法治中國建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)下的警務(wù)監(jiān)督可能因?yàn)槟承﹦e有用心的不法分子或多或少地偏離了它產(chǎn)生的初衷，但是人間自有公平正義在，警察權(quán)的依法正確運(yùn)行與客觀、真實(shí)、善意的良性警務(wù)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合必會促進(jìn)警民和諧，實(shí)現(xiàn)警民雙贏。公安改革的號角已經(jīng)吹響，讓我們踏著改革的春風(fēng)，踐行“三嚴(yán)三實(shí)”，熱情服務(wù)，穩(wěn)步前進(jìn)，為建設(shè)法治中國、和諧中國多做貢獻(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳永生.警民和諧：基于體制外監(jiān)督的視角[J].公安研究，2009（12）.

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[責(zé)任編輯：湯靜]