摘 要：當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村的社會(huì)制度與社會(huì)形態(tài)等方面處于不斷變化的狀態(tài)，對(duì)鄉(xiāng)村治理方式進(jìn)行研究，特別是對(duì)改革開(kāi)放前后我國(guó)鄉(xiāng)村治理方式進(jìn)行比較研究，意義深遠(yuǎn)。從各方面分析不同時(shí)期的鄉(xiāng)村治理方式，通過(guò)總結(jié)梳理，從中看出不同時(shí)期國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的獨(dú)特認(rèn)定，對(duì)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的完善與發(fā)展具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放前后 鄉(xiāng)村治理方式 比較

新中國(guó)成立以來(lái)，整個(gè)社會(huì)有了巨大的改變，但鄉(xiāng)村問(wèn)題依舊是國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的焦點(diǎn)所在，其中最亟需解決的便是鄉(xiāng)村的治理方式問(wèn)題。隨著社會(huì)發(fā)展，在與鄉(xiāng)村實(shí)際情況相適應(yīng)的情況下，不同的歷史階段，鄉(xiāng)村的治理方式也有所不同。

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

“治理”最早被定義為政治領(lǐng)域范圍內(nèi)的控制和操縱，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其含義開(kāi)始拓展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域。鄉(xiāng)村治理，作為鄉(xiāng)村政治學(xué)中的一個(gè)新概念，指的是在國(guó)家和社會(huì)雙方面的努力下，公信力得以形成，并通過(guò)這一公信力的實(shí)施，鄉(xiāng)村社會(huì)被標(biāo)準(zhǔn)化管理，進(jìn)而使公共利益得到最大程度提升的一個(gè)不斷變化的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理包括兩個(gè)主體：國(guó)家的權(quán)力體系和鄉(xiāng)村的自生權(quán)力體系。建國(guó)以后，“社會(huì)上大部分資源都掌握在國(guó)家的手里，民間統(tǒng)治人才不復(fù)存在，民眾和國(guó)家開(kāi)始不經(jīng)過(guò)媒介而相互建立聯(lián)系。改革開(kāi)放剛開(kāi)始時(shí)，國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)被剝離，民間杰出人才開(kāi)始涌現(xiàn)，民眾也逐漸走向自主化和界限化”。國(guó)家、鄉(xiāng)村精英與村民之間的多元關(guān)系造成了不同時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形態(tài)之間的顯著差異，同樣的，鄉(xiāng)村治理方式也有明顯的不同。

二、改革開(kāi)放前后我國(guó)鄉(xiāng)村治理方式的不同特點(diǎn)與內(nèi)容

1.集體化時(shí)期的鄉(xiāng)村治理方式（1949～1978）。

1.1土地改革。1949年，新中國(guó)成立之后，土地改革便成為重中之重。同年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議中，系統(tǒng)、詳細(xì)地提出“一步步將有封建性質(zhì)的土地所有制變更為農(nóng)民的土地所有制”。隨后，1950年6月，《中華人民共和國(guó)土地改革法》在中央人民政府委員會(huì)的同意下順利通過(guò)，此后，新解放區(qū)便開(kāi)始有步驟、分階段地進(jìn)行土地改革。到1952年，全國(guó)范圍內(nèi)的土地改革基本完成。土地改革解決了農(nóng)民與土地間的關(guān)系問(wèn)題，積極鼓勵(lì)農(nóng)民加入到革命戰(zhàn)爭(zhēng)中去，讓農(nóng)民自此有了自己的耕作地。

1.2鄉(xiāng)——村政權(quán)體制。1949年以后，新成立的政府在吸取以前老解放區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了鄉(xiāng)——村政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，1950年12月，政務(wù)院明確規(guī)定：鄉(xiāng)與行政村并存，同為農(nóng)村的基層行政區(qū)劃。到1952年末，全國(guó)一共成立了28萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織?？墒?，行政村體制很快就瓦解了。1954年9月，新中國(guó)第一部憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，縣級(jí)以下，僅可以保留的合法的基層政權(quán)組織為鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），之前的區(qū)全部搖身一變，成為縣的駐地，將原來(lái)的村級(jí)行政建制取消了。到1957年末，除了臺(tái)灣地區(qū)和西藏的昌都地區(qū)以外，全國(guó)一共設(shè)有120753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括鄉(xiāng)117081個(gè)，鎮(zhèn)3672個(gè)。此種鄉(xiāng)——村政權(quán)體制從某種意義上來(lái)說(shuō)，推動(dòng)了政府的集約化管理?？墒牵@種政權(quán)所面對(duì)的對(duì)象是擁有生產(chǎn)資料的農(nóng)民，工作起來(lái)可操作性不強(qiáng)。

1.3人民公社制。社會(huì)主義改造基本完成之后，社會(huì)主義建設(shè)的進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)。1957年，召開(kāi)的中共八屆三中全會(huì)上，批評(píng)了反冒進(jìn)，并提出在這一年的冬天，必須進(jìn)行一場(chǎng)規(guī)模龐大的農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)動(dòng)和積肥運(yùn)動(dòng)。[6]會(huì)后，毛澤東對(duì)于合作社的現(xiàn)有存在形式進(jìn)行了再次思考，并提出將社進(jìn)行合并壯大的想法。1958年3月，成都會(huì)議中，明確提出：“為了跟上農(nóng)業(yè)的發(fā)展和文化革命的步伐，在條件成熟的地方，可以將小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社一步步歸為規(guī)模更大的合作社”。1962年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議中，明確道：“農(nóng)村的人民公社是為了跟上時(shí)代的發(fā)展，形成于高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行各自發(fā)揮自己的能力，自力更生，誰(shuí)干的多，誰(shuí)就得的多，不允許不勞而獲的原則”。隨后，人民公社化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)，至年末，全國(guó)之前存在的74萬(wàn)個(gè)合作社，現(xiàn)已合并成2.6萬(wàn)個(gè)，除了僅剩1%以下的偏僻山村的獨(dú)門獨(dú)戶以外，全國(guó)12億農(nóng)民都加入進(jìn)來(lái)。

2.改革開(kāi)放后的鄉(xiāng)村治理方式（1978年至今）。

2.1土地分戶經(jīng)營(yíng)。1978年，十一屆三中全會(huì)順利召開(kāi)，會(huì)上，徹底廢除了文化大革命時(shí)期以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的路線方針政策，倡導(dǎo)將工作重點(diǎn)放到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中去。這樣一來(lái)，改革的根本思想就變成權(quán)力下放。1979年4月，《關(guān)于農(nóng)村工作問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》的文件中，著重說(shuō)明，“不允許讓每家每戶獨(dú)自承包土地?！?這一年9月，十一屆四中全會(huì)又再次提出，“除了那些副業(yè)生產(chǎn)有異于尋常的特殊需要和特別偏遠(yuǎn)的地區(qū)，交通不發(fā)達(dá)的獨(dú)門獨(dú)戶以外，也不允許每家單獨(dú)承包土地?！?一直到1980年9月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》的文件中，指出：“在那些偏遠(yuǎn)地方和經(jīng)濟(jì)特別落后的地區(qū)，群眾要求承包土地的，可以讓農(nóng)民承包土地，并在相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持不變?！薄霸谝话愕貐^(qū)已經(jīng)落實(shí)這一政策的，如果群眾沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)，就繼續(xù)執(zhí)行下去?！痹谶@以后，滿足廣大人民群眾需求的包產(chǎn)到戶，包干到戶開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)鋪展開(kāi)。1983年1月，中共中央又頒發(fā)了一號(hào)文件，再次將農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和馬克思經(jīng)典作家的合作制理論有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大力贊賞包產(chǎn)到戶、包干到戶的做法。1985年，中央1號(hào)文件又提出了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一派送和采購(gòu)的制度，農(nóng)村這塊土壤開(kāi)始導(dǎo)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)形式。隨后，中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始執(zhí)行并最后確定了農(nóng)業(yè)家庭承包制度，讓農(nóng)民擁有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，使農(nóng)民徹底擺脫了封建固化的人民公社體制。同時(shí)，把農(nóng)民變成了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性，使生產(chǎn)要素也可以獨(dú)立發(fā)揮力量，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到飛躍式的發(fā)展。

2.2鄉(xiāng)政村治體制。土地分配到每家每戶，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加活絡(luò)，使之前存續(xù)的以生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)為單位的勞動(dòng)分配體系和利益分?jǐn)傮w制失去了往而的效力，原來(lái)的基層政權(quán)和村莊組織迷失了方向。此種情況下，很多地區(qū)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理一塌糊涂，干部不秉公執(zhí)法，干群關(guān)系一度惡化等非常突出的社會(huì)問(wèn)題。1979年9月，四川省的廣漢縣開(kāi)始嘗試“政社分開(kāi)”的體制。1982年，中共中央出臺(tái)了一號(hào)文件，文件中明確指出“近年來(lái)，因?yàn)槎喾矫娴囊蛩?，農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織沒(méi)有組織紀(jì)律性，甚至無(wú)力辦公，導(dǎo)致很多事情沒(méi)有人管，惡劣的社會(huì)現(xiàn)象正愈演愈烈，這種情況應(yīng)該被各級(jí)黨委重點(diǎn)關(guān)注。在對(duì)生產(chǎn)責(zé)任制進(jìn)行總結(jié)補(bǔ)充時(shí)，首先要解決好這個(gè)問(wèn)題”。這就說(shuō)明，之前的鄉(xiāng)村治理體制，包括政權(quán)下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)兩個(gè)部分，已經(jīng)跟不上經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)家急需找到一種可以和經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)的新的治理體制。正在這時(shí)，廣西一部分農(nóng)村開(kāi)始涌現(xiàn)像村委會(huì)、村管會(huì)這樣的自治性組織，它們開(kāi)始履行公共職能，中央高層也給予了密切關(guān)注。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院重點(diǎn)指出在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過(guò)程中，成立村民委員會(huì)。它成為最普通的群眾性的自我管理組織。截止到1983年末，全國(guó)共有12702個(gè)人民公社不復(fù)存在。到84年末，全國(guó)又有39838個(gè)人民公社宣布撤銷。截止到1985年，全國(guó)剩下的249個(gè)人民公社也得以撤銷。經(jīng)過(guò)一系列措施以及1987年將區(qū)取消，改為鄉(xiāng)以后，到1988年12月，全國(guó)一共成立了6.98萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。“社改鄉(xiāng)”和“隊(duì)改委”實(shí)現(xiàn)以后，一種新的鄉(xiāng)村政治框架開(kāi)始出現(xiàn)，即“鄉(xiāng)政村治”體制。

三、改革開(kāi)放前后我國(guó)鄉(xiāng)村治理方式的發(fā)展趨勢(shì)

1.鄉(xiāng)村治理由行政化向自治化過(guò)渡。自改革開(kāi)放以來(lái)。農(nóng)村社會(huì)管理工作的行政化干預(yù)過(guò)多成為阻礙我國(guó)鄉(xiāng)村治理工作穩(wěn)步推進(jìn)的主要因素。一方面，村民自治委員會(huì)成為上級(jí)政府的“代言人”以后。不僅根本無(wú)力維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，而且還持續(xù)給農(nóng)民施壓，讓農(nóng)民不堪重負(fù)。另一方面，村民委員會(huì)慢慢變成一種政府性組織。村委會(huì)的主要職能變成以完成上級(jí)指派的各項(xiàng)任務(wù)為目標(biāo)。他們根本沒(méi)有時(shí)間去料理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。這一現(xiàn)象之所以會(huì)出現(xiàn)，就源于農(nóng)村稅費(fèi)管理完全沒(méi)有章法。為了讓這一問(wèn)題得到徹底根治，從1994年開(kāi)始，我國(guó)在一部分省市（像安徽?。╅_(kāi)始摸索著對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)進(jìn)行變革。到新紀(jì)元以來(lái)，國(guó)家政府開(kāi)始將這種改革工作在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛實(shí)行。農(nóng)村“費(fèi)”改“稅”以后，村民自治由原來(lái)的行政化慢慢變成自治化，鄉(xiāng)村的民主建設(shè)有了層級(jí)式發(fā)展。

2.村民自治規(guī)范化。1988年，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》被再次修改。其中，對(duì)村委會(huì)的主要職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)化規(guī)定，要求村委員主動(dòng)為農(nóng)民提供條件，加入到各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，在這些活動(dòng)中，政府要扮演好調(diào)節(jié)師的角色。從這里可以看出，在制度建設(shè)方面，國(guó)家非常注重對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)管理的開(kāi)拓出新。《村組法》于1998年再次修訂以后，村民自治的規(guī)范化操作程序被確定下來(lái)。除此以外，還對(duì)村民議事、監(jiān)管以及村務(wù)公開(kāi)等和村民利益息息相關(guān)的關(guān)鍵性事情作了詳細(xì)規(guī)定。2004年，黨中央和國(guó)務(wù)院，都要求各地農(nóng)村要將村務(wù)工作透明化，并成立了村務(wù)督查小組，對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的監(jiān)管提供更為詳盡的參考意見(jiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，在村民自治的具體實(shí)施過(guò)程中，村民賄賂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派以及暴力選舉等不良現(xiàn)象依然存在，甚至還造成了很多群發(fā)事件。但是，這僅是改革進(jìn)入到一個(gè)階段必然要出現(xiàn)的極少現(xiàn)象，而符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的村民自治已經(jīng)得到民眾的普遍認(rèn)可，中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的關(guān)鍵性地位和領(lǐng)導(dǎo)職能也被加強(qiáng)。特別值得一提的是，新修改后的《村民委員會(huì)組織法》中，對(duì)在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)中，中國(guó)共產(chǎn)黨所起到的作用和所占據(jù)的位置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，從法律上肯定了農(nóng)村基層黨組織的不可取代的地位和工作核心。這將使農(nóng)民依法擁有政府權(quán)利方面擁有更切實(shí)的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型已進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)新中國(guó)改革開(kāi)放前后鄉(xiāng)村治理方式的研究有著非常重要的影響?？紤]到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下社會(huì)的快速發(fā)展以及村級(jí)不同治理主體間的利益矛盾，有必要在總結(jié)多年來(lái)鄉(xiāng)村治理方式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理方式進(jìn)行又一輪解析，唯有如此，社會(huì)主義新農(nóng)村想要達(dá)到的宗旨——“生產(chǎn)發(fā)展、生活水平提高、鄉(xiāng)風(fēng)清新、村容干凈、民主自治”，才更有實(shí)現(xiàn)的希望。

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作者簡(jiǎn)介：王小君（1990—），女，漢族，河南安陽(yáng)人，河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2013級(jí)碩士研究生，政治學(xué)專業(yè)，研究方向：中國(guó)鄉(xiāng)村治理。