朱櫻

[摘要]十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，這是總書記對人民群眾的錚錚誓言。2013年浙江省委提出了“五水共治”，以治水倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、以治水滿足人民需求、以治水承載文明之道、以治水保障基本民生、以治水恢復(fù)自然生態(tài)。治水，正是浙江省委對人民群眾美好生活向往的強(qiáng)力回應(yīng)。事實(shí)上，在長三角和珠三角以及京津冀等地區(qū)有很多水鄉(xiāng)，有不少縣市處在水域下游，由于受上游來水與自身污染的雙重影響，這些縣市地表水體污染嚴(yán)重，建立水環(huán)境長效機(jī)制迫在眉睫。客觀分析當(dāng)前平原地區(qū)的水環(huán)境治理所面臨的形勢，有針對性地改進(jìn)和完善水環(huán)境治理的制度籠子建設(shè)和機(jī)制體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對水環(huán)境治理工作有借鑒示范意義。

[關(guān)鍵詞]水域；平原地區(qū)；水環(huán)境

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621204

1分析：水域下游平原地區(qū)水鄉(xiāng)特色縣在水環(huán)境治理中的共性問題11頂層設(shè)計制度缺失

我國已頒布實(shí)施了《水污染防治法》等一系列有關(guān)水環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，但大多屬于原則性條文，致使實(shí)踐中無法得到具體落實(shí)，污染治理體制機(jī)制與法規(guī)政策依然不健全，水環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)相對于實(shí)踐的需要仍嚴(yán)重滯后。突出表現(xiàn)為自上而下的考核方法缺陷，主要是將水資源與水環(huán)境管理視為一個整體問題的管理考核辦法不完善，往往陷入“出事強(qiáng)執(zhí)行，不出事虛執(zhí)行”的惡性循環(huán)。如一些環(huán)保責(zé)任考核指標(biāo)不具體、責(zé)任不落實(shí)，使地方政府普遍重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)，環(huán)保責(zé)任被虛化。環(huán)境被普遍污染，但老百姓沒有能力來要求改善和獲得補(bǔ)償，只能無奈忍受，公民的環(huán)境權(quán)利被忽視和侵占。如“河長制”若缺少相應(yīng)的嚴(yán)密考核，必然會導(dǎo)致形式化。必須要強(qiáng)化治水責(zé)任追究，對考核不合格、整改不給力的“責(zé)任河長”，實(shí)行類似年度考核“一票否決”的嚴(yán)懲。當(dāng)今水環(huán)境受到的瘋狂破壞和污染，主要還在于違法成本過低，如一些企業(yè)往往只需偷排一兩天，其“省”下來的治污費(fèi)用就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其因違法行為而承擔(dān)的處罰。而農(nóng)業(yè)部分，豬糞直接入河更多的只是道德問題而非法律問題。近年來，盡管各地各縣市各相關(guān)部門不斷加大水環(huán)境執(zhí)法力度，堅持嚴(yán)厲打擊涉水違法犯罪行為，但當(dāng)前水環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法漏洞仍然較多，水環(huán)境事故和糾紛處于易發(fā)、多發(fā)階段。

12城鎮(zhèn)化推進(jìn)迅速

資源需求變動和環(huán)境承載壓力是一個連續(xù)動態(tài)變化的過程，主要受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響。今后隨著城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的加快將給水污染防治和水環(huán)境保護(hù)帶來新的壓力。經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長對資源環(huán)境的要求更高，環(huán)境承載力面臨的壓力更大，矛盾將更加凸顯。隨著工業(yè)企業(yè)布局的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，農(nóng)村工業(yè)污染有迅速抬頭趨勢，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的增加，造成農(nóng)村地區(qū)水源開始惡化，空氣質(zhì)量急劇下降，嚴(yán)重危害農(nóng)民的身心健康，生活污水、生活垃圾長期得不到妥善處理，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)刻不容緩。

13經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放

雖然從中央到地方都在強(qiáng)調(diào)和追求集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但短期內(nèi)仍無法完全扭轉(zhuǎn)粗放形態(tài)，無論是縣域或城市是否“親水”，能源資源消耗的持續(xù)增加已使所有的水體承載能力不堪負(fù)荷。特別是工業(yè)廢水處理有效監(jiān)控的機(jī)制還未完全形成，污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過水環(huán)境自凈能力。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式如農(nóng)業(yè)廢棄物造成農(nóng)村水體和農(nóng)田污染，規(guī)?；B(yǎng)殖場排放的大量糞尿與廢水現(xiàn)已成為許多城市和農(nóng)村的新興污染源。大部分水鄉(xiāng)都呈現(xiàn)出河網(wǎng)密布的地域地貌特征和憑河而居的農(nóng)耕文化特色，就對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求更高。所以水環(huán)境治理從根本上而言，就是要求政府解決在不犧牲環(huán)境的前提下加快發(fā)展的問題。

14公眾參與缺乏

雖說現(xiàn)階段公眾參與政府事業(yè)的可能性和可行性都有所增強(qiáng)，但參與的途徑和方式仍不完善。特別是水環(huán)境污染和治理的信息發(fā)布和共享機(jī)制不完善，不利于公眾對水環(huán)境保護(hù)意識的激發(fā)，更不利于全民參與水環(huán)境治理的監(jiān)督。現(xiàn)在從全國范圍來看，全民都很關(guān)心水環(huán)境也很擔(dān)憂還有很多不滿。但大多數(shù)公民同樣存在思想和行為分離的狀況，一方面在抱怨政府不作為，但另一方面仍把垃圾往河里面倒。如很多地方水環(huán)境中總磷超標(biāo)問題比較嚴(yán)重，主要還在于很多城郊結(jié)合部及農(nóng)村河道，被當(dāng)成傾倒垃圾、拋扔病死動物、排放廢水的“天然場所”，因此，如何讓公眾參與其中，在區(qū)域內(nèi)形成一種治水的氛圍，顯得尤為重要。

15流域聯(lián)動管理缺位

由于地理區(qū)位的不同，上游地區(qū)總能對下游地區(qū)產(chǎn)生影響。一旦在上游地區(qū)發(fā)生了水污染事故，若不及時治理，會影響整個流域。如若地區(qū)的上游來水不改善，當(dāng)?shù)乜h市的治水肯定事倍功半。水域各個地區(qū)都只是過境之地，都難以承擔(dān)流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，這種分散管理體制使流域統(tǒng)一管理流于形式，但與之相對應(yīng)的是：流域水污染涉及的利益群體眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，涉及各方在自身利益的驅(qū)使下，圍繞水污染問題進(jìn)行利益博弈。水環(huán)境治理流域管理、區(qū)域聯(lián)動的體制機(jī)制的缺位，是跨區(qū)域污染問題及糾紛屢見不鮮的主因。同時，流域生態(tài)補(bǔ)償和糾紛調(diào)解機(jī)制、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的缺位也對治水的長遠(yuǎn)性存在被動影響。

16地域政府管理錯亂

政府部門在職能管理上有交叉，目前涉及治水的部門就有環(huán)保、農(nóng)經(jīng)、水利、建設(shè)、航運(yùn)等多個，如水利與環(huán)保在職能上存在重疊：水利負(fù)責(zé)對水功能區(qū)與河道排污口的管理及水資源保護(hù)，而環(huán)保負(fù)責(zé)污染治理且對水環(huán)境的責(zé)任更多。執(zhí)法有時失之于寬、失之于軟，手段滯后，造成守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些企業(yè)寧愿繳納超標(biāo)排污費(fèi)、不愿治理污染的惡性循環(huán)。

2關(guān)鍵環(huán)節(jié)：建設(shè)水環(huán)境治理長效機(jī)制

21治水需要正確的工作方法

水環(huán)境治理是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及自然生態(tài)、生產(chǎn)生活、管理體制、社會文化等眾多領(lǐng)域，關(guān)系城鄉(xiāng)居民、企業(yè)、政府機(jī)關(guān)、社會組織等諸多主體。在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部，水環(huán)境治理也涉及環(huán)保、水利、建設(shè)、國土、航運(yùn)等多個部門。只有對河流開展綜合性整治，才能克服“就水論水”治標(biāo)不治本的缺陷，真正實(shí)現(xiàn)“藥到病除”，綠水長流。一是找準(zhǔn)源頭?！爸嗡粚ぴ矗螛?biāo)不治本”。為什么會發(fā)黑發(fā)臭，必須找準(zhǔn)源頭，要翻箱倒柜找源頭，不能病急亂投醫(yī)、頭痛去醫(yī)腳，要避免原因分析的簡單化，防止源頭問題沒找準(zhǔn)或沒找全。二是綜合施策。治河必須要因河制宜、量力而行，打好截污納管、河道清淤、拆除違建、垃圾清理、生態(tài)修復(fù)、景觀綠化等“組合拳”。三是落實(shí)責(zé)任人。治河過程中必須要有具體負(fù)責(zé)人，達(dá)到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

22建立水域聯(lián)動機(jī)制促成流域區(qū)際共同治理

較高行政機(jī)構(gòu)如中央、省、流域管理局應(yīng)制定水域間水事活動制度或法規(guī)。與國外的小國大河相比，我國在流域水事法律法規(guī)的制定上有很多優(yōu)勢。一旦水的法律法規(guī)比較健全，社會各界和一切水事活動就都能嚴(yán)格遵守。水事法規(guī)一般應(yīng)規(guī)定流域開發(fā)的總方向，促進(jìn)流域發(fā)展的總體措施，規(guī)定專屬流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利范圍和機(jī)構(gòu)體系，明確規(guī)定國家、流域委員會、地方省市縣鎮(zhèn)分級管理的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，同時把參與水事活動的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位的職責(zé)明確分開，各自在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)充分發(fā)揮作用，若有越權(quán)或違法行為發(fā)生，通過法律手段予以處罰或糾正。

23健全問責(zé)機(jī)制嚴(yán)格打擊違法行為和懶政行為

政府要有效提升執(zhí)行力，進(jìn)行科學(xué)考核和嚴(yán)厲問責(zé)。監(jiān)督要跟著流水轉(zhuǎn)，著重完善在法規(guī)執(zhí)行方面的細(xì)則和配套監(jiān)管能力建設(shè)。如浙江省嘉善縣嘗試的由治水辦牽頭定期對全縣河流交接斷面水質(zhì)進(jìn)行考核、月度公開通報的“一把掃帚”機(jī)制。同時，問責(zé)同等重要，必須嚴(yán)厲打擊水污染違法排污企業(yè)，嚴(yán)肅查處危害水體安全破壞水環(huán)境的違法行為。如“河長制”必須明確責(zé)任承擔(dān)的定位，避免“河長”和具體執(zhí)行部門職責(zé)不清、權(quán)限不明，出現(xiàn)追究責(zé)任時互相推諉、互相扯皮，導(dǎo)致問責(zé)效果大打折扣。必須明確問責(zé)主體，現(xiàn)行情況是問責(zé)主體一般為責(zé)任主體的下級（多為環(huán)保部門）或責(zé)任主體的上級。必須保證問責(zé)結(jié)果的公正性。

24試水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)上下游利益失衡

水環(huán)境治理必須實(shí)現(xiàn)水域聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法?？v向上，要加強(qiáng)各流經(jīng)區(qū)域的綜合執(zhí)法，特別是上游區(qū)域必須保持高壓態(tài)勢，對污染事件“零容忍”；橫向上，要加強(qiáng)各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)執(zhí)法，建立健全由治水辦牽頭的水環(huán)境綜合治理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，組織聯(lián)合執(zhí)法，依法打擊和嚴(yán)厲懲處環(huán)境違法行為。要實(shí)現(xiàn)這種縱橫管理，必須完善行政區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制、跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制，避免地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)流域區(qū)際共同治理。同時上游地區(qū)在污染上必然是比較有利的一方，下游地區(qū)必須是受害的一方。因此可以嘗試推行流域政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而糾正流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)和利用過程中的付出與收益失衡。

25擴(kuò)大公眾參與領(lǐng)域引導(dǎo)自覺保護(hù)意識

探索公眾參與水環(huán)境保護(hù)和治理的新途徑，特別是社會預(yù)防與控制措施的構(gòu)建。水與民息息相關(guān)，涉及公眾利益，有問題也不容易掩蓋，與水環(huán)境有關(guān)的決策，公眾應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)和請求權(quán)。政府必須重視公眾參與，發(fā)動群眾和企業(yè)，這將提高水管理的效率效果。可以建立水環(huán)境治理信息公開制度、公眾參與決策制度等，最大程序地發(fā)揮公眾參與的功效，為避免流于形式，實(shí)踐中可以充分發(fā)揮各類非政府專業(yè)團(tuán)體或民間組織的作用，使公眾的呼聲得到加強(qiáng)，公眾的立場得到清晰地表達(dá)。通過公眾參與、全民聯(lián)合，有效提升公眾的環(huán)境意識，提高公眾的自律行為和治理參與程度，營造聯(lián)合治水、“人人護(hù)河”的良好氛圍。

26加大技術(shù)投入建立科學(xué)化維護(hù)體系

技術(shù)對水環(huán)境的治理和保護(hù)非常重要，但包括技術(shù)在內(nèi)的所有治理行為都需要投入，因此，投入是促進(jìn)治理和保護(hù)的關(guān)鍵因素。應(yīng)在政府主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制對水環(huán)境保護(hù)投融資的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)有效解決突出的水污染治理問題。如工業(yè)污水處理，可以充分發(fā)揮企業(yè)作為責(zé)任主體的作用，要求必須達(dá)標(biāo)排放，或者企業(yè)自己建廠處理，或者付費(fèi)交給其他專業(yè)化運(yùn)營單位集中處理；對城鎮(zhèn)生活污水處理，可以通過相關(guān)政策引導(dǎo)，吸引民間資本參與污水設(shè)施運(yùn)營管理，利用市場機(jī)制推進(jìn)廢水處理再循環(huán)利用。同時，可以結(jié)合水域特點(diǎn)，通過引進(jìn)有益水體生物、種植適水植物等措施，營造河道良好的水生態(tài)系統(tǒng)，提高水體自凈能力和水環(huán)境容量。

參考文獻(xiàn)：

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