□　張玉亮

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中國地方政府推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)的注意力測量及相關(guān)政策建議
——基于省-市-縣“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的文本分析

□張玉亮

摘要：“十二五”期間，各地方政府都制定了應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，推動了應(yīng)急工作的開展。通過對不同層級政府應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃注意力情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)其注意力呈現(xiàn)層級性差異，但各地方政府都特別重視保障體系和應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)，對預(yù)警體系、指揮體系和培訓(xùn)體系建設(shè)也十分青睞，而對文本體系和重建體系建設(shè)的重視程度不夠。就不同地區(qū)政府注意力情況來看，西部地區(qū)政府應(yīng)急體系建設(shè)方面稍弱于中東部地區(qū)，且各地區(qū)地方政府都重視保障體系、應(yīng)急隊(duì)伍體系、預(yù)警體系、指揮體系和培訓(xùn)體系建設(shè)，對文本體系和重建體系建設(shè)重視程度不高。因此，“十三五”期間各地方政府應(yīng)著力推進(jìn)應(yīng)急體系正規(guī)化和均衡化建設(shè)，建立有效的預(yù)警系統(tǒng)，強(qiáng)化應(yīng)急基礎(chǔ)保障調(diào)度能力建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)工作開展。

關(guān)鍵詞：地方政府；應(yīng)急體系建設(shè)；注意力測量；政策建議 遴選是我們進(jìn)行質(zhì)性分析的必須步驟，也是我們所進(jìn)行的質(zhì)性分析有效性的保證。為了遴選出科學(xué)有效的關(guān)鍵詞，我們進(jìn)行了如下幾個(gè)方面的工作：首先，關(guān)鍵詞初選。筆者首先將所有研究樣本(共計(jì)77個(gè)文本)進(jìn)行文本合并，形成一個(gè)TXT文檔，將之導(dǎo)入ROST CM 6軟件，進(jìn)行軟件處理，技術(shù)分詞，經(jīng)過該步驟，形成分詞后的研究樣本文檔。繼而將分詞后的研究樣本文檔重新導(dǎo)入ROST CM 6軟件，進(jìn)行漢語詞頻統(tǒng)計(jì)分析，經(jīng)過此步驟，輸出排名前400名、長度大于1、不包括單字詞的名詞，然后對這些名詞進(jìn)行初選，刪掉語義不清或者指向不明的詞語，如顯著、不明、專用、中華、公用、經(jīng)驗(yàn)、布局、任務(wù)、功能等詞，經(jīng)過處理，共保留名詞77個(gè)(如表1所示)。

一、問題提出與研究綜述

應(yīng)急體系是對政府及其相關(guān)部門為預(yù)防和處置突發(fā)事件而設(shè)計(jì)、制定的一系列制度措施的總稱。自進(jìn)入21世紀(jì)特別是自2003年“非典”事件以來，我國突發(fā)事件呈現(xiàn)頻繁發(fā)生趨勢，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件時(shí)常疊加涌現(xiàn)，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。在這種情況之下，建立高效、完善和實(shí)用的應(yīng)急體系就成為我們不得不面對的課題。正如《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱》中所指出：要“適應(yīng)公共安全形勢變化的新特點(diǎn)，推動建立主動防控與應(yīng)急處置相結(jié)合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結(jié)合的公共安全體系?！睘榻鉀Q這一問題，各級地方政府也都根據(jù)國家層面相關(guān)指示精神和政策方針，同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際，制定了自己的“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，有力推動了地方應(yīng)急工作的開展，提升了地方政府的應(yīng)急能力。

就中國應(yīng)急體系建設(shè)問題進(jìn)行研究，國內(nèi)一些學(xué)者已經(jīng)取得了不少可貴的成績。歸總而言，主要集中在三個(gè)方面：一是對于特定地區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)問題的思考，即通過分析特定范圍內(nèi)應(yīng)急體系建設(shè)的狀況，找到其中的問題，提出相應(yīng)的建議。如郭富赟、黎志恒等分析了甘肅省地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急體系中存在的問題，并基于研究提出了未來的應(yīng)急體系構(gòu)架；*郭富赟、黎志恒等：《甘肅省地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急體系基本問題研究》，《甘肅地質(zhì)》，2015年第3期。鞠鵬飛則分析了威海市海上應(yīng)急體系建設(shè)面臨的新形勢和挑戰(zhàn)，主張建立有效的海上應(yīng)急體系。*鞠鵬飛：《威海市海上應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀與思考》，《中國應(yīng)急救援》，2014年第2期。二是對于特定工作行業(yè)應(yīng)急體系建設(shè)問題的分析，即研究的視域定位在行業(yè)層面，從行業(yè)專家的角度檢視各具體行業(yè)應(yīng)急體系中的問題，探討分析其應(yīng)對策略。如周剛、許永剛設(shè)計(jì)了基于主動式的大型電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急體系；*周剛、許永剛：《基于主動式的大型電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急體系建設(shè)與管理》，《中國電力企業(yè)管理》，2014年第15期。劉萌、徐松強(qiáng)則解析了城鎮(zhèn)燃?xì)鈶?yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀，并就應(yīng)急演練問題作了探討。*劉萌、徐松強(qiáng)：《城鎮(zhèn)燃?xì)鈶?yīng)急體系建設(shè)與應(yīng)急演練探討》，《煤氣與熱力》，2014年第11期。三是介紹國外應(yīng)急體系建設(shè)的狀況，以為中國應(yīng)急體系建設(shè)找到新思路。如劉波、姚建義介紹了美國疾控中心衛(wèi)生應(yīng)急體系的基本狀況；*劉波、姚建義：《美國疾控中心衛(wèi)生應(yīng)急體系探究》，《中國公共衛(wèi)生管理》，2012年第6期。羅發(fā)菊則解釋了日本海上搜救應(yīng)急體系的基本內(nèi)容。*羅發(fā)菊：《日本海上搜救應(yīng)急體系》，《中華災(zāi)害救援醫(yī)學(xué)》，2014年第3期。在借鑒已有研究基礎(chǔ)上，我們站在更為宏觀的政府整體層面，著力于研究分析“十二五”應(yīng)急規(guī)劃體系注意力分布情況，客觀分析其注意力分布的層級差異和區(qū)域差異，以求為“十三五”期間的應(yīng)急體系建設(shè)提供一定的參考。

二、研究設(shè)計(jì)

本部分對研究的樣本進(jìn)行說明，提出相應(yīng)的研究方法，并選取合適的研究工具，為后續(xù)研究的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。

(一) 研究樣本選取

有效樣本的選取是進(jìn)行科學(xué)研究的前提和基礎(chǔ)。在本文中，選取研究樣本，我們主要從以下幾個(gè)方面予以考慮。其一，樣本層級問題。地方政府實(shí)際上是管理地方行政區(qū)事務(wù)的政權(quán)組織，根據(jù)政治體制的設(shè)計(jì)，我國的地方政府主要包括四個(gè)層級，即省(直轄市、省級自治區(qū))-市-縣(縣級市)-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。研究地方政府推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)的注意力問題，實(shí)際上也就是研究這四級政府的應(yīng)急體系建設(shè)的注意力問題。其二，樣本數(shù)量問題。具有足夠數(shù)量的研究樣本是科學(xué)研究，得出可靠結(jié)論的保障。通過對地方政府“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的試驗(yàn)收集，我們發(fā)現(xiàn)，省級政府、市級政府和縣級政府的“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃比較規(guī)范、完整，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的收集則比較難，原因有二：一是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有編制相應(yīng)的規(guī)劃，更多的是執(zhí)行上級政府的相應(yīng)規(guī)劃，是上級相關(guān)規(guī)劃的忠實(shí)踐行者。二是盡管部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了自己的“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，但其文本的規(guī)范性、完整性相對不足，應(yīng)用于研究分析，有效性不強(qiáng)。在這一情況下，我們進(jìn)行研究時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的應(yīng)急體系建設(shè)文本暫時(shí)不予考慮。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的履行者，基本履行了上級相應(yīng)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的要求，通過對上級地方政府“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃文本進(jìn)行分析，并不影響我們所進(jìn)行研究的科學(xué)性。其三，樣本保密性問題。本文所收集、研究使用的地方政府“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃文本僅限于各地方政府面向社會公開的政策文本。對于尚未解密或是基于某種原因未向社會公開的政策文本，不論我們是否掌握其文本，在研究分析的過程中，均不將之納入其中，以遵守國家相關(guān)的保密性規(guī)定?；诖?，我們共選取了77個(gè)研究樣本用于此項(xiàng)研究。

(二)研究方法選取

研究方法就是科學(xué)實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)的橋梁和紐帶，沒有正確、有效的研究方法，就無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的研究目的。我們所選取的研究方法是文本分析方法。該方法是一種對于傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀，系統(tǒng)和定量描述的研究方法。其實(shí)質(zhì)是對傳播內(nèi)容所含信息量及其變化的分析，即由表征的有意義的詞句推斷出準(zhǔn)確意義的過程。我們應(yīng)用該方法對部分典型地方政府的“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行深入分析，探尋其中地方政府比較關(guān)注和重視的建設(shè)內(nèi)容，分析未來需要注意的問題，進(jìn)而為“十三五”期間的應(yīng)急體系建設(shè)提供有價(jià)值的線索和建議。

(三)研究工具使用

方法是橋梁，工具則是手段。擁有科學(xué)的研究方法，同時(shí)還應(yīng)具備良好的研究工具，以使我們的研究更加高效和科學(xué)。在本文中，我們所選取的研究工具是NVivo。NVivo是一款功能強(qiáng)大的質(zhì)性分析 (Qualitative Data Analysis)軟件，它能夠有效的分析多種不同的數(shù)據(jù)，如大量的逐字稿文字、影像圖形、聲音和錄像帶數(shù)據(jù)，是實(shí)現(xiàn)質(zhì)性研究的較佳工具。我們所選取使用的是最新版本QSR Nvivo 10。通過QSR Nvivo 10軟件，運(yùn)用文本分析方法，選擇與應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃各個(gè)維度相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行分類匯總，逐一分析特定詞頻及其語義環(huán)境所隱含的信息，挖掘與之相關(guān)的組織行為。在此基礎(chǔ)上，通過分析種子詞語在文本中出現(xiàn)的頻率，有效分析各地方政府對應(yīng)急體系建設(shè)不同層面的注意力分配情況。同時(shí)，在我們研究的過程中，我們還會特別注意查找特定詞匯的具體語境環(huán)境，確保其與地方政府具體施政行為的正向關(guān)系，進(jìn)而保證我們研究的有效性。

三、研究實(shí)施與結(jié)果分析

(一)分析關(guān)鍵詞的確定

表1　關(guān)鍵詞初選

其次，研究維度確定。研究維度實(shí)際上就是我們要按照什么樣的框架來對所獲得的名詞進(jìn)行技術(shù)分組，以便更好地進(jìn)行質(zhì)性分析。這與我們推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)的目的相關(guān)，也就是與應(yīng)急體系建設(shè)重點(diǎn)的工作任務(wù)指向相關(guān)。通過對研究文本的研讀，同時(shí)向應(yīng)急管理的相關(guān)專家、學(xué)者進(jìn)行咨詢和訪談，我們共確定了七個(gè)研究維度，即文本體系建設(shè)(細(xì)分為法律文本和預(yù)案文本)、指揮體系建設(shè)(主要是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè))、預(yù)警體系建設(shè)(細(xì)分為監(jiān)測和預(yù)警兩個(gè)方面)、隊(duì)伍體系建設(shè)(細(xì)分為應(yīng)急隊(duì)伍和參謀專家隊(duì)伍兩個(gè)方面)、保障體系建設(shè)(細(xì)分為交通、通信、物資三個(gè)方面)、重建體系建設(shè)和培訓(xùn)體系建設(shè)(細(xì)分為教育和宣傳兩個(gè)部分)。也就是說，目前的“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)，重點(diǎn)的解決問題也就是這幾個(gè)方面的事情。再次，關(guān)鍵詞分組。在確定研究維度之后，緊接著就是按照研究維度對所獲得的名詞進(jìn)行有序分組，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)研究維度和分組名詞的配對，為下一步研究奠定基礎(chǔ)。通過分組得到結(jié)果(如表2所示)。

表2　研究維度與關(guān)鍵詞配對表

(二)研究樣本層級化處理及其質(zhì)性分析

首先將研究樣本按照制定政府的層級進(jìn)行分類，形成省級研究樣本19個(gè)、市級研究樣本25個(gè)和縣級研究樣本33個(gè)(如表3所示)。

將經(jīng)過處理的研究樣本導(dǎo)入QSR NVivo 10軟件，依據(jù)關(guān)鍵詞對研究樣本進(jìn)行編碼分析，統(tǒng)計(jì)出各級研究樣本目標(biāo)參考點(diǎn)數(shù)和總參考點(diǎn)數(shù)，進(jìn)而得出各級政府部門在十二五應(yīng)急體系建設(shè)中的注意力情況(結(jié)果如表4所示)。

表3　研究樣本的基本情況

表4　不同層級政府應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃注意力情況

通過對不同層級政府應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃注意力情況進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)在“十二五”期間，省-市-縣三級政府的應(yīng)急體系建設(shè)有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

1．應(yīng)急體系建設(shè)注意力呈現(xiàn)層級性差異。在進(jìn)行應(yīng)急體系建設(shè)的過程中，省-市-縣三級政府的注意力分配是不一樣的。在應(yīng)急指揮體系建設(shè)、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、培訓(xùn)體系建設(shè)層面，地方政府的注意力隨著層級遞減呈現(xiàn)出遞減性變化。如省級政府在這三方面的注意力比重分別為15.639%、21.532%和13.328%，市級政府的為14.949%、20.219%和12.018%，而縣級政府則為13.795%、19.962%和11.068%，隨著政府級別的降低，其注意力也逐步遞減。而在保障體系建設(shè)和重建體系建設(shè)方面，則有相反的結(jié)論。即地方政府的層級越往下，投入的注意力也越高。在這兩方面，省級政府投入的注意力分別是25.133%和1.943%，市級政府的為26.260%和2.326%，縣級政府的是29.336%和2.881%。之所以呈現(xiàn)出這種注意力的層級性差別，原因很簡單，即每個(gè)層級的政府所承擔(dān)的應(yīng)急使命和應(yīng)急具體責(zé)任是不一樣的，以至于為履行其所肩負(fù)的各自使命和責(zé)任，進(jìn)而規(guī)劃設(shè)計(jì)其注意力的分配情況。

2．各級政府都特別重視保障體系建設(shè)和應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)。保障體系和應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)在應(yīng)急體系建設(shè)中起著十分重要的基礎(chǔ)性作用。*胡曉義：《十二五時(shí)期社會保障體系建設(shè)：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存》，《保險(xiǎn)研究》，2011年第5期。應(yīng)急工作要開展好，關(guān)鍵就是要有人、財(cái)、物的支持，沒有這些，應(yīng)急體系建設(shè)就無從談起。因此，無論是省級政府，還是市級政府和縣級政府，都把這兩個(gè)方面作為應(yīng)急體系建設(shè)的重中之重，投入了近一半的注意力。如省級政府在這兩方面的注意力比重是25.133%和21.532%，市級政府是26.260%和20.219%，縣級政府則是29.336%和19.962%。

3．預(yù)警體系建設(shè)、指揮體系建設(shè)和培訓(xùn)體系建設(shè)在應(yīng)急體系建設(shè)中也十分受青睞。這三者在應(yīng)急體系建設(shè)中具有十分重要的作用，預(yù)警體系建設(shè)起著“眼睛”和“耳朵”的作用，指揮體系建設(shè)有“大腦”的作用，而培訓(xùn)體系建設(shè)卻具有重要的支撐作用。在應(yīng)急體系建設(shè)過程中，對這三者投入相對較多的注意力，對應(yīng)急體系建設(shè)成敗有關(guān)鍵影響。實(shí)際上，“十二五”期間，各級地方政府都給予了足夠而充分的重視。如省級政府的注意力比重分別為17.407%、15.639%和13.328%，市級政府為17.690%、14.949%和12.018%，縣級政府為17.681%、13.795%和11.068%。

4．對文本體系建設(shè)和重建體系建設(shè)的重視程度不夠。文本體系建設(shè)是應(yīng)急體系建設(shè)正規(guī)化、法制化和規(guī)范化的保障，重建體系建設(shè)則是突發(fā)事件爆發(fā)后科學(xué)處理、迅速恢復(fù)的有力保障。不過，目前來看，“十二五”期間，各層級地方政府對這兩個(gè)方面的重視程度還是不夠的。其中，省級政府在這兩個(gè)方面分配的注意力僅為5.018%和1.943%，市級政府為6.538%和2.326%，縣級政府為5.277%和2.881%，顯然，這兩個(gè)方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(三)研究樣本區(qū)域化處理及其質(zhì)性分析

將研究樣本按照制定政府的地域分布情況進(jìn)行分類，形成東部地區(qū)研究樣本30個(gè)、中部地區(qū)研究樣本22個(gè)和西部地區(qū)研究樣本25個(gè)(如表5所示)。

將經(jīng)過處理的研究樣本導(dǎo)入QSR NVivo 10軟件，依據(jù)關(guān)鍵詞對研究樣本進(jìn)行編碼分析，統(tǒng)計(jì)出各區(qū)域研究樣本目標(biāo)參考點(diǎn)數(shù)和總參考點(diǎn)數(shù)，進(jìn)而得出各區(qū)域政府部門在“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)中的注意力情況(結(jié)果如表6所示)。

表5　樣本分類

表6　不同地區(qū)政府應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃注意力情況

通過對不同地區(qū)政府應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃注意力情況進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)在“十二五”期間，不同地區(qū)政府的應(yīng)急體系建設(shè)也呈現(xiàn)出某些特點(diǎn)。一是西部地區(qū)政府應(yīng)急體系建設(shè)方面稍弱于中東部地區(qū)，后發(fā)優(yōu)勢巨大。就應(yīng)急體系建設(shè)總體來看，西部地區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)與中東部地區(qū)還是有較大差距的，但是，反過來，這也預(yù)示著西部地區(qū)有著很好的后發(fā)優(yōu)勢，在應(yīng)急體系建設(shè)方面有大有可為的空間。二是東中西地區(qū)地方政府都特別重視保障體系建設(shè)和應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)，同時(shí)對預(yù)警體系建設(shè)、指揮體系建設(shè)和培訓(xùn)體系的建設(shè)也積極關(guān)注，但對于文本體系建設(shè)和重建體系建設(shè)的重視程度不夠。與不同層級政府應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃注意力情況相似，在如上幾個(gè)方面，各地區(qū)政府都積極強(qiáng)化應(yīng)急體系建設(shè)的基礎(chǔ)性、保障性體系的建設(shè)，也十分重視預(yù)警、指揮、培訓(xùn)體系的建設(shè)，但是對于應(yīng)急體系建設(shè)正規(guī)化、規(guī)范化的重視程度依然不夠。同時(shí)，應(yīng)急體系建設(shè)的注意力區(qū)域差距的存在，也說明我們在應(yīng)急體系建設(shè)中也存在著“二元思維”現(xiàn)象，即與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展方針一樣，在應(yīng)急體系建設(shè)的過程中，我們的政府注意力也主要是放在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)投入的注意力則相對較少。而未來應(yīng)急體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)破除這樣的“二元思維”，打破區(qū)域應(yīng)急體系建設(shè)的“二元分割”局面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急體系建設(shè)的均衡化。

四、政策建議

通過前面的分析，我們發(fā)現(xiàn)，“十二五”期間，應(yīng)急體系建設(shè)的正規(guī)化、均衡化程度比較低；一些專門的建設(shè)領(lǐng)域還有待進(jìn)一步強(qiáng)化，如預(yù)警系統(tǒng)、基礎(chǔ)保障調(diào)度能力和應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)等，而這些方面應(yīng)該成為“十三五”期間各地方政府進(jìn)一步著力的工作領(lǐng)域。

(一)著力推進(jìn)應(yīng)急體系的正規(guī)化和均衡化建設(shè)進(jìn)程

應(yīng)急體系建設(shè)正規(guī)化就是指應(yīng)急體系建設(shè)的科學(xué)化和法制化?？茖W(xué)化就是要以科學(xué)的思想來統(tǒng)領(lǐng)應(yīng)急體系的建設(shè)，科學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)急體系建設(shè)的內(nèi)容布局，科學(xué)預(yù)測應(yīng)急體系建設(shè)的未來成果。法制化就是要及時(shí)將應(yīng)急體系建設(shè)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃及實(shí)施納入法制化軌道，使應(yīng)急體系建設(shè)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。而應(yīng)急體系建設(shè)的均衡化就是指在應(yīng)急體系建設(shè)的過程中，既要兼顧地方政府層級任務(wù)差異和地區(qū)任務(wù)差異，有重點(diǎn)地推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，同時(shí)又要防止層級建設(shè)和地區(qū)建設(shè)差別過分拉大，不至于出現(xiàn)比較嚴(yán)重的應(yīng)急體系建設(shè)的地區(qū)差別和層級差別，否則必然影響應(yīng)急體系建設(shè)的長期發(fā)展。

(二)建立覆蓋面寬且反應(yīng)靈敏的預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)

加強(qiáng)突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，改進(jìn)監(jiān)測技術(shù)手段，完善各類突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)測覆蓋面，有利于提高各類突發(fā)事件的監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、信息報(bào)告和發(fā)布能力。建議從如下方面著手:一是建立突發(fā)事件綜合監(jiān)測預(yù)警和信息發(fā)布系統(tǒng)，形成突發(fā)事件綜合監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多災(zāi)種、跨領(lǐng)域的信息匯總、分析、研判、發(fā)布。二是進(jìn)一步強(qiáng)化部門監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)功能。充分發(fā)揮防汛抗旱監(jiān)測系統(tǒng)功能，加快工情、旱情信息采集和防汛抗旱決策支持系統(tǒng)建設(shè)，增加小型水庫雨量、水位監(jiān)測站點(diǎn)以及山洪災(zāi)害雨量監(jiān)測站。完善災(zāi)害性天氣立體監(jiān)測網(wǎng)，加強(qiáng)移動氣象監(jiān)測和預(yù)報(bào)能力建設(shè)，做好對暴雨、冰雹、雷電、大風(fēng)等強(qiáng)對流天氣的0-3小時(shí)臨近預(yù)警。加強(qiáng)地震監(jiān)測信息系統(tǒng)建設(shè)。建設(shè)大中型地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的群測群防體系，切實(shí)加強(qiáng)汛期地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警。*黃健、巨能攀等：《基于新一代信息技術(shù)的地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)》，《工程地質(zhì)學(xué)報(bào)》，2015年第1期。三是加強(qiáng)安全生產(chǎn)預(yù)警與監(jiān)控。開展重大危險(xiǎn)源普查，建設(shè)省、市、縣三級重大危險(xiǎn)源監(jiān)控預(yù)警體系。如建立危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛GPS衛(wèi)星定位監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)對高?；どa(chǎn)單位、尾礦庫、民爆器材等重大危險(xiǎn)源安全監(jiān)控，完善建筑業(yè)安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)，提升特種設(shè)備安全檢測檢驗(yàn)?zāi)芰Γ涌熳鳂I(yè)場所職業(yè)危害檢測中心建設(shè)，完善環(huán)境監(jiān)測信息網(wǎng)功能，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)污染企業(yè)、城市污水處理廠、重點(diǎn)流域水質(zhì)、城市水源地、空氣環(huán)境、固體廢棄物的遠(yuǎn)程自動在線監(jiān)測。加強(qiáng)放射源監(jiān)控、輻射環(huán)境監(jiān)測、放射源搜尋、輻射污染事故處置等能力建設(shè)。做好南水北調(diào)中線工程水源地和河南段水質(zhì)污染防控體系建設(shè)等等。四是加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)測監(jiān)控，對大型水庫、橋梁隧道、油氣管線、交通樞紐、通信樞紐、電力樞紐、清算支付系統(tǒng)等重要基礎(chǔ)設(shè)施和生命線工程，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估、脆弱性分析，提高監(jiān)測監(jiān)控能力。建立重要的生活和生產(chǎn)資料供求與價(jià)格異常波動監(jiān)測預(yù)警體系，及時(shí)提供居民生活必需品、大宗工業(yè)品、重要農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資等的供求與價(jià)格波動信息，提前發(fā)布預(yù)警信息。

(三)進(jìn)一步強(qiáng)化人-財(cái)-物應(yīng)急基礎(chǔ)保障調(diào)度能力建設(shè)

在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，及時(shí)實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的到位是保證應(yīng)急管理成功的關(guān)鍵，為此，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化人-財(cái)-物應(yīng)急基礎(chǔ)保障調(diào)度能力，這也應(yīng)是“十三五”期間建議重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一。*洪毅：《十三五時(shí)期我國應(yīng)急體系建設(shè)的幾個(gè)重點(diǎn)問題》，《行政管理改革》，2015年第8期。強(qiáng)化人-財(cái)-物應(yīng)急基礎(chǔ)保障調(diào)度能力建設(shè)，可以從三個(gè)方面入手：一是建立科學(xué)決策的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，富有經(jīng)驗(yàn)的專家隊(duì)伍，實(shí)戰(zhàn)管用的應(yīng)急救援隊(duì)伍，保證“人”的到位。即健全應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理責(zé)任到人，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急有“專人管”；切實(shí)充實(shí)完善應(yīng)急專家?guī)欤⑼话l(fā)事件應(yīng)急專家管理系統(tǒng)；分級分類組建裝備合理、訓(xùn)練有素、反應(yīng)迅速、處置高效的應(yīng)急隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急隊(duì)伍裝備專業(yè)化、規(guī)范化。二是建立應(yīng)急財(cái)政機(jī)制。實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政及時(shí)到位，有效管理，專款專用，切實(shí)保證“財(cái)”到位。三是強(qiáng)化應(yīng)急物資保障基地建設(shè)，提高應(yīng)急物資實(shí)物儲備、生產(chǎn)儲備、社會儲備能力，健全應(yīng)急物資儲備更新輪換的財(cái)政補(bǔ)償和核銷制度，加強(qiáng)重要應(yīng)急物資緊急生產(chǎn)、加工能力儲備，建立和完善應(yīng)急物資政府采購、征收征用、企業(yè)代儲、社會動員等機(jī)制，真正保證應(yīng)急管理“物”的到位。四是構(gòu)建人-財(cái)-物聯(lián)合行動機(jī)制。即在突發(fā)事件應(yīng)急管理的過程中，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人到、財(cái)?shù)?、物到的統(tǒng)一性、及時(shí)性，避免三者出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。

(四)著力開展富有成效的應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)工作

應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)是應(yīng)急體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是提升領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急能力的有效途徑，是提升廣大公眾綜合應(yīng)急素質(zhì)的重要手段。在“十二五”期間，各地方政府在應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)方面取得很好的成效。以此為基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)工作開展，“十三五”應(yīng)當(dāng)做好如下工作：一是進(jìn)一步豐富應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)的內(nèi)容體系。所宣教培訓(xùn)的內(nèi)容要根據(jù)培訓(xùn)對象不同有所區(qū)別。*劉懷增、熊亮：《國內(nèi)外體驗(yàn)式應(yīng)急培訓(xùn)模式的應(yīng)用探索》，《物流技術(shù)》，2014年第14期。對于普通大眾，應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)既要包括通識性應(yīng)急知識，又要包括一些日常必須的應(yīng)急技能和具體的操作要領(lǐng)；對于領(lǐng)導(dǎo)干部的宣教培訓(xùn)，則要側(cè)重應(yīng)急指揮、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的知識培訓(xùn)；對于專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍及相關(guān)志愿者，應(yīng)強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)內(nèi)容的針對性、實(shí)戰(zhàn)性和可操作性。二是建立一支有能力、有水平、懂專業(yè)、善培訓(xùn)的應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)師資隊(duì)伍，積極組建由高校應(yīng)急專家、從事應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)干部、具有應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)急救援隊(duì)伍成員或志愿者等組成的培訓(xùn)師資隊(duì)伍，切實(shí)滿足培訓(xùn)的師資需求。三是創(chuàng)新宣教培訓(xùn)形式，豐富宣教培訓(xùn)途徑，提高宣教培訓(xùn)效果。要充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等手段，創(chuàng)設(shè)現(xiàn)場講座、視頻教學(xué)、現(xiàn)場觀摩、知識競賽等多樣化教學(xué)方式，確保實(shí)現(xiàn)應(yīng)急知識宣教培訓(xùn)“廣播有聲音，電視有畫面，報(bào)紙有文字，網(wǎng)絡(luò)有信息，基地有體驗(yàn)”，*紀(jì)家琪：《開拓創(chuàng)新求實(shí)效努力走好應(yīng)急路》，《中國應(yīng)急管理》，2013年第2期。切實(shí)提升培訓(xùn)效果?！?/p>

(責(zé)任編輯：熊覺)

中圖分類號：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)03-0085-008

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “改革開放以來社會意識變動視閾下的國家文化安全問題研究”(編號：14AKS015)河南省高?？萍紕?chuàng)新人才支持計(jì)劃項(xiàng)目“面向網(wǎng)絡(luò)輿情優(yōu)化管理的非常規(guī)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)協(xié)商處置研究”(編號：2016-cx-016)；河南省社科規(guī)劃項(xiàng)目(編號：2014CZZ012)；河南省教育廳人文社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(編號：2016-zd-014)。

作者簡介：張玉亮，河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，河南省百名優(yōu)秀青年社科理論人才，主要研究方向?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)輿情與政府應(yīng)急管理。

收稿日期：2015-10-09