王小平

最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，明確提出了對省以下地方審計機關(guān)人財物進行統(tǒng)一管理，這是新常態(tài)下我國審計發(fā)展史上重要里程碑。搞好這次改革，對進一步完善現(xiàn)行審計體制、強化審計監(jiān)督工作，具有十分重要的意義。

一、省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理是適應(yīng)新常態(tài)的需要

當(dāng)前我國經(jīng)濟和社會正處于發(fā)展的“新常態(tài)”，對省以下地方審計機關(guān)人財物進行統(tǒng)一管理，從本質(zhì)上說，就是在現(xiàn)行的省以下地方審計機關(guān)雙重管理體制上，進一步強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，加強審計工作，使審計工作更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展“新常態(tài)”。

一是有利于依法獨立行使審計權(quán)，提高監(jiān)督能力。對省以下地方審計機關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，核心是保障地方審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，從地方審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)管理、審計項目計劃統(tǒng)籌管理、審計執(zhí)法責(zé)任、審計信息化等方面，均由省級審計機關(guān)統(tǒng)一管理，有利于上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的支持和關(guān)愛，減少地方政府制約，排除對審計工作的各種外部干擾，實事求是地披露相關(guān)問題，更好地發(fā)揮審計在新常態(tài)中的監(jiān)督和促進作用。

二是有利于統(tǒng)籌審計力量做好重點工作，提高審計質(zhì)量。對省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，有利于加強審計項目統(tǒng)籌，確定重點審計領(lǐng)域、編制中長期審計規(guī)劃和年度計劃，保證在一定周期內(nèi)實現(xiàn)審計全覆蓋；有利于上級審計機關(guān)統(tǒng)籌本地區(qū)審計資源，集中力量做好重點審計項目，避免重復(fù)審計，堵塞審計監(jiān)督漏洞；有利于建立審計成果和信息共享機制，加強地方各級審計機關(guān)，不同審計項目之間的溝通交流，提高審計質(zhì)量。

三是有利于加強地方審計干部隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)。對省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，有利于把住審計人員“入門”關(guān)，提高審計人員的職業(yè)勝任能力；有利于從嚴(yán)管理審計干部，打造一支政治素質(zhì)高業(yè)務(wù)能力強的審計隊伍；有利于加強審計干部思想作風(fēng)建設(shè)，提高審計人員依法審計的能力。

四是有利于強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，提高審計效率。對省以下地方審計機關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，將加強對下級審計機關(guān)班子成員的管理，強化對地方審計機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、績效考核、職務(wù)升降等組織領(lǐng)導(dǎo)；在審計計劃、項目實施、審計報告、質(zhì)量檢查、審計程序上逐步實現(xiàn)網(wǎng)上審理、網(wǎng)上計劃管理、數(shù)字化審計、送達審計、網(wǎng)上培訓(xùn)等方面實現(xiàn)資源共享，有利于審計質(zhì)量提高。

二、省以下地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制難以適應(yīng)新常態(tài)

目前，我國省以下地方審計機關(guān)實行的是地方政府和上級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展“新常態(tài)”。

1.難以保障省以下地方審計機關(guān)依法監(jiān)督的獨立性?，F(xiàn)行的省以下地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、人員編制、職務(wù)升遷等都主要受制于地方政府；地方審計機關(guān)的經(jīng)費來源、人員工資、福利獎懲都由地方政府決定。而上級審計機關(guān)僅是對下級審計機關(guān)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下級審計機關(guān)班子成員任免征求上報審計機關(guān)意見也僅是圖程序、走過場而已。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方審計機關(guān)在揭露、查處地方部門和單位違法違規(guī)問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)就成為一句空話。

2.難以保障省以下地方審計機關(guān)依法監(jiān)督的公正性。從長遠和整體看，國家利益和地方利益是一致的，但是兩者利益有時也會產(chǎn)生矛盾，地方政府在履行職責(zé)時會優(yōu)先考慮地方利益，并以保護這種利益為己任。由于下級審計機關(guān)吃、住、行的生活安排和工作環(huán)境都由地方政府決定，當(dāng)審計中發(fā)現(xiàn)地方利益和國家利益相沖突時，必然會服從地方利益，影響對地方政府依法監(jiān)督的公正性。

3.難以保障省以下地方審計機關(guān)依法監(jiān)督的規(guī)范性?，F(xiàn)行的省以下地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計機關(guān)按照法定程序制定的審計計劃和具體執(zhí)行審計過程中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)有時往往會超越審計監(jiān)督的范圍和權(quán)限，給地方審計機關(guān)交辦一些與審計工作不著邊際的業(yè)務(wù)，影響地方審計機關(guān)規(guī)范性執(zhí)法。

4.難以保障省以下地方審計機關(guān)依法監(jiān)督的全面性。實行審計全覆蓋是中央、國務(wù)院交給審計機關(guān)的一項重要任務(wù)，現(xiàn)行的省以下地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，基層審計范圍受到局限，一些如國稅、地稅、供電、郵政、電信、移動、煙草、銀行等與經(jīng)濟活動密切相關(guān)的單位均屬于條管，不屬于基層審計機關(guān)監(jiān)督范圍，再加上上級審計機關(guān)授權(quán)審計很少，這些條管單位多年沒有審計，形成了審計盲點。

三、省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理需要適應(yīng)新常態(tài)

正確把握省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理需要處理方方面面的關(guān)系，使審計工作主動適應(yīng)“新常態(tài)”。

一要處理改革創(chuàng)新與遵守憲法法律規(guī)定的關(guān)系，體系“依法性”?，F(xiàn)行的地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》確定的，實行省以下地方審計機關(guān)統(tǒng)一管理，要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進行改革，省以下地方審計機關(guān)圍繞各級地方黨委、政府中心工作開展審計的職能沒有變，只能在保障地方審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的政策措施、保障機制、工作制度，運轉(zhuǎn)方式等方面作一些調(diào)整和優(yōu)化。

二要處理上級審計機關(guān)與地方政府的關(guān)系，體現(xiàn)協(xié)調(diào)性。對省以下地方審計機關(guān)人財物實現(xiàn)統(tǒng)一管理后，地方審計機關(guān)除按上級審計部門要求依法獨立開展審計外，還必須繼續(xù)發(fā)揮審計工作更好地服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的作用，除了參加上級審計機關(guān)統(tǒng)籌的審計項目以外，還要結(jié)合當(dāng)?shù)刂行墓ぷ鳎岢鲰椖坑媱?，報上級審計部門批準(zhǔn)實施，上級審計機關(guān)應(yīng)支持下級審計機關(guān)的工作，統(tǒng)籌組織審計力量，開展本地區(qū)重大項目審計，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好上級審計機關(guān)和地方政府的關(guān)系，既贏得上級審計機關(guān)對工作的重視，又贏得地方政府的支持，促進審計業(yè)務(wù)工作提升和地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展。

三要處理上級審計機關(guān)與下級審計機關(guān)的關(guān)系，體現(xiàn)整合性。對省以下地方審計機關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，并不意味著上級審計機關(guān)直接安排下級審計機關(guān)的所有審計工作，上級審計機關(guān)統(tǒng)籌省級范圍內(nèi)的審計資源，省以下地方審計機關(guān)應(yīng)主動接受、積極推進。同時下級審計機關(guān)也要注重本地實際和特點，在完成統(tǒng)籌省以上審計項目的情況下，發(fā)揮地方審計機關(guān)的自主性和創(chuàng)造性，結(jié)合本地區(qū)實際開展一些自選項目，對本地區(qū)重點資金、重點項目實施審計，為地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展作出貢獻。

四要處理全覆蓋審計與重點審計的關(guān)系，體現(xiàn)科學(xué)性。實行審計全覆蓋，是黨中央國務(wù)院交給審計機關(guān)的一項任務(wù)，省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理后，有利于上下級審計機關(guān)構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的全覆蓋審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。要堅持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實施，在摸清審計對象底數(shù)的基礎(chǔ)上，分類確定審計重點和審計頻次，對重點部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部加大審計頻次，提高審計能力和頻率，確保審計監(jiān)督實效，實現(xiàn)有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（作者單位：南城縣審計局）