摘要：勞動力要素的合理流動是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐。目前，京津冀養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)不暢及養(yǎng)老金待遇差異明顯，成為制約三地職工基本養(yǎng)老保險制度對接的軟性約束，嚴重阻礙了勞動力的跨區(qū)域流動。借鑒歐盟社會保障一體化典型經(jīng)驗，京津冀應著力推進養(yǎng)老保險制度的橫向對接與縱向對接，通過加強法律法規(guī)協(xié)調和建立區(qū)域協(xié)同管理機構、明確養(yǎng)老金權益補償責任、提高基金統(tǒng)籌層次及經(jīng)辦機構管理服務能力等支持措施，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施提供制度性保障。

關鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；職工基本養(yǎng)老保險；制度對接

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0054-07

2014年2月底習近平在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上發(fā)表講話后，黨和國家將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化要求生產(chǎn)要素無障礙流動。勞動力要素的自由流動是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的基石之一。而養(yǎng)老保險制度的協(xié)調對接有助于增強跨區(qū)域流動勞動者養(yǎng)老保障權利的“便攜”性，是實現(xiàn)勞動力要素合理流動的重要保障。同時，基本養(yǎng)老保險制度對接也是京津冀公共服務均等化的重要組成部分之一[1]（p.23）。因此，推進京津冀職工基本養(yǎng)老保險制度對接對于促進勞動力合理有序流動、首都非核心功能疏解以及京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

一、京津冀職工基本養(yǎng)老保險制度對接的客觀環(huán)境與障礙

全面依法治國戰(zhàn)略舉措的提出是推進區(qū)域養(yǎng)老保險制度對接的重要法治環(huán)境保障。中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略后，三地政府積極出臺了一系列的舉措來保障協(xié)同發(fā)展，為養(yǎng)老保險制度對接提供了政策上的支持。就經(jīng)濟層面而言，京津冀三地經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展，財政收入穩(wěn)步增加，為養(yǎng)老保險制度對接提供了堅實的資金基礎。從制度層面看，京津冀均以《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號）為基礎制定了本地區(qū)的養(yǎng)老保險政策，形成了相對統(tǒng)一的制度框架。2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱“轉移接續(xù)辦法”）頒布后，三地于2009年、2010年、2012年相應制定了適合本地的轉移接續(xù)辦法，使區(qū)域內流動勞動者的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)有了一定程度上的制度保障。從養(yǎng)老保險機構經(jīng)辦服務能力層面看，“金保工程”及信息化建設的推進為區(qū)域養(yǎng)老保險制度對接提供了初步的技術保障。京津冀政府通過積極構建養(yǎng)老保險異地支付結算平臺，旨在使跨區(qū)域流動就業(yè)人員能夠享受更加方便的服務保障。盡管京津冀養(yǎng)老保險制度對接具備上述有利的現(xiàn)實基礎條件，但基金收支平衡因素影響?zhàn)B老保險關系順暢轉移接續(xù)以及三地之間經(jīng)濟發(fā)展不均衡導致勞動者之間養(yǎng)老金待遇差異明顯，成為京津冀養(yǎng)老保險制度對接的主要障礙。

（一）養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)不暢制約京津冀基本養(yǎng)老保險制度對接

勞動力跨區(qū)域流動會對養(yǎng)老保險關系轉入地和轉出地的基金收支平衡產(chǎn)生重要影響。在各地實行基本養(yǎng)老保險屬地管理和財政“分灶吃飯”的背景下，當養(yǎng)老保險關系在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間發(fā)生轉移時，地方政府對于參保者的養(yǎng)老保險責任也隨之發(fā)生變化。地方政府轉出的養(yǎng)老保險關系越多，其支付責任轉移得越多；地方政府接收的參保者越多，其未來時期待遇兌現(xiàn)的相應責任及財政負擔就越大。按照《轉移接續(xù)辦法》規(guī)定，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金僅按繳費基數(shù)的12%轉移，并未按20%的比例全額轉出。這進一步加劇了地方政府歡迎養(yǎng)老保險關系轉出而不希望參保者轉入的態(tài)勢。就轉出地而言，轉出的參保人員越多，截留的統(tǒng)籌資金就越多，這既有助于增強當?shù)卣酿B(yǎng)老保險基金支付能力，又間接轉嫁了養(yǎng)老負擔。就轉入地而言，接收轉移而來的統(tǒng)籌基金無法滿足當?shù)卣５酿B(yǎng)老金待遇給付需求，反而增加了地方財政的補貼壓力。因此，目前養(yǎng)老保險關系的跨區(qū)域轉移對于所有地區(qū)而言，均是轉出更有利于基金收支平衡，轉入則可能導致基金損失。

為了盡量規(guī)避勞動力跨區(qū)域流動帶來的養(yǎng)老保險關系轉移對當?shù)鼗鹗罩胶庠斐蓻_擊，京津冀三地均設置了有利于自身利益的限制性轉入條件，從而間接影響了勞動力的合理有序流動。例如，目前京津冀三地關于“中人”參保群體養(yǎng)老保險異地轉移的視同繳費年限認定政策①仍然存在分歧。由于“中人”群體的視同繳費年限在繳費總年數(shù)中的占比較大，轉入地接收的“中人”越多，其用于補充視同繳費年限的資金量就越大?，F(xiàn)實中京津冀對“中人”的政策界定存在差異，造成“中人”群體在養(yǎng)老保險關系跨區(qū)域轉移接續(xù)時視同繳費年限的計算仍難以認定，進而導致其正當?shù)酿B(yǎng)老保險權益無法落實。另外，在跨區(qū)域流動就業(yè)人員待遇領取地的確認條件方面，京津冀三地均指出須在本地工作的繳費年限超過10年，否則返回符合條件的上一工作地或戶籍所在地。從收支平衡理論來講，某一地區(qū)的制度贍養(yǎng)率與其養(yǎng)老保險基金及財政補貼支出成正向變動關系[2]（p.201）。在其他參數(shù)確定的情況下，如果某地接收的勞動力越年輕、繳費時間越長，其對降低轉入地的制度贍養(yǎng)率和改善基金的收支狀況就相對越好；如果情況相反則會導致轉入地養(yǎng)老保險收支平衡的進一步惡化。從京津冀三地的制度贍養(yǎng)率和養(yǎng)老保險基金當期收支結余數(shù)據(jù)看，天津、河北的相應狀況均比北京嚴峻，形勢不容樂觀。2014年京津冀城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率分別為19.67%、47.34%和38.93%。天津與河北的制度贍養(yǎng)率遠高于北京。在養(yǎng)老保險基金收支方面，北京市略有盈余，天津與河北均已顯現(xiàn)赤字[3]（p.8）。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》的戰(zhàn)略部署，河北、天津兩地主要負責承接北京向外轉移的產(chǎn)業(yè)及相關勞動力群體，從而有序疏解首都非核心功能。在此背景下，天津與河北的較高制度贍養(yǎng)率和養(yǎng)老保險基金收支狀況使其承接首都勞動力轉移的能力相對有限，這就更加促成津冀兩地對潛在的勞動力流入群體進行苛刻的政策性篩選，進而變相實施轉入限制。因此，天津市在規(guī)定轉入者繳費年限的基礎上還額外要求確定養(yǎng)老金待遇領取地必須是本地常住戶口（不含“藍印戶口”）。這意味著受上述條件影響，如果流動勞動者在最后一個工作地參保繳費不足十年，可能導致其在當?shù)匕凑蛰^高的標準繳納了養(yǎng)老保險，退休時卻在某個工資水平較低的地區(qū)按照當?shù)氐臉藴暑I取養(yǎng)老金，從而造成其繳費貢獻與退休待遇之間不對等以及不應有的養(yǎng)老保險權益損失。

（二）養(yǎng)老金待遇差對京津冀基本養(yǎng)老保險制度對接形成挑戰(zhàn)

經(jīng)濟發(fā)展水平大致均等是保障區(qū)域養(yǎng)老保險制度對接成功的宏觀要素之一。京津冀經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡導致三地的社會平均工資水平存在較大的差距。由于基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)公式中的相關參數(shù)受工資水平影響較大，因此盡管三地養(yǎng)老保險制度框架已基本一致，但京津冀基本養(yǎng)老金待遇水平呈現(xiàn)明顯的差距。勞動力總是趨于向工資水平和養(yǎng)老金待遇較高的地區(qū)流動。這使得京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中的首都非核心功能疏解以及勞動力隨產(chǎn)業(yè)轉移而相應流動受阻，凸顯了三地在盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系順暢轉移對接后仍需繼續(xù)推進待遇水平對接的迫切性，從而增加了制度對接的難度。

國家統(tǒng)計局分省年度數(shù)據(jù)顯示，2010年～2014年北京與天津的人均GDP和職工平均工資水平均高于河北的相應水平。2014年北京市人均GDP達到99995元，天津市和河北省分別為105231元和39984元。同年，北京市全年城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為103400元，天津市城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為73839元，而河北省全省的在崗職工平均工資為46239元。總體上看，北京與天津的年人均GDP分別為河北的2.5倍和2.63倍，北京與天津的在崗職工平均工資分別為河北的2.24倍和1.6倍。依據(jù)養(yǎng)老金計發(fā)公式，基本養(yǎng)老金待遇絕對額為基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金之和。其中，職工退休上一年度當?shù)芈毠ぴ缕骄べY、本人指數(shù)化月平均繳費工資、退休時個人賬戶儲存額等制度參數(shù)均與工資水平聯(lián)系緊密。在計發(fā)月數(shù)既定的情況下，由各地經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的職工平均工資成為影響?zhàn)B老金待遇的最主要因素。從2014年相關數(shù)據(jù)看，京津冀職工每月基本養(yǎng)老金分別為3064.86元、2337.74元和2245.85元。北京高于天津、河北727.11元和819元，分別為兩者的1.31倍和1.36倍；天津高于河北91.89元，相當于后者的1.04倍。

養(yǎng)老金待遇水平對勞動力的流動有顯著正向影響。京津冀三地的養(yǎng)老金待遇差距造成區(qū)分度十分明顯的勞動力吸納效應。根據(jù)第六次全國人口普查資料估算，北京市城鎮(zhèn)跨省流入人口為634.25萬人，河北省跨省流出人口為303.45萬人，分列京津冀地區(qū)人口流入地首位和流出地首位。在北京市外來常住人口中，來自河北省的最多，占22.1%，來自天津的占1.2%；在天津市外來常住人口中，來自河北省的最多，占25.2%，來自北京的占0.8%。三地勞動力流動方向表現(xiàn)為河北向天津尤其是向北京流動。按照中央對京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的決策部署，產(chǎn)業(yè)及人口轉移的基本方向為北京向天津、河北轉移[4]。因此，兩者呈現(xiàn)出逆向沖突的局面亟待破解。

二、推進京津冀職工基本養(yǎng)老保險制度對接的路徑設計

推動京津冀基本養(yǎng)老保險制度對接旨在促進勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動和提高資源的配置效率，為區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展提供制度性保障。京津冀養(yǎng)老保險制度的對接應從橫向與縱向的對接思路著手解決跨區(qū)域流動人員及其家屬的養(yǎng)老保障問題。橫向對接主要是指在保障及尊重二市一省的利益基礎上，使流動勞動者的養(yǎng)老保險關系能夠順暢地轉移對接?？v向對接的核心是以三地實際承受能力為限度，以養(yǎng)老保險適度水平為標準，逐步分階段地最終實現(xiàn)三地養(yǎng)老保險待遇一體化。

（一）以無損對接原則推進養(yǎng)老保險制度橫向對接

京津冀養(yǎng)老保險制度橫向對接應遵循勞動公平之上的無損對接原則。無損對接既要保障勞動者的基本養(yǎng)老保險權益不受損、不因工作地域的轉變而無法得到合法保護，又要保障轉入地與轉出地的正當利益不受損以及養(yǎng)老保險基金運行保持基本穩(wěn)定。因此，京津冀養(yǎng)老保險制度橫向對接包括兩個層次：一是保障勞動者養(yǎng)老保險權益公平順暢地轉移對接；二是盡量不影響轉入地和轉出地養(yǎng)老保險資金的正常收支狀態(tài)。

歐盟在社會保障一體化進程中，通過《歐盟社會保障法令》塑造了一個對接連貫、轉移方便、權益保存良好的區(qū)域養(yǎng)老保險銜接機制。在我國尚未實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的情況下，學習借鑒歐盟的相關有益經(jīng)驗極為必要。在養(yǎng)老保險權益協(xié)調方面，《歐盟社會保障法令》明確提出了工作地原則、繳費時間累加原則、暫時凍結原則、待遇分段計算原則等[5]。工作地原則是指勞動者以工作地為標準加入某一成員國的養(yǎng)老保險計劃，并且在同一時期只能被納入一個成員國的制度計劃。繳費時間累加原則規(guī)定，勞動者在不同成員國的養(yǎng)老保險繳費時間可以累積計算，以防止勞動者在若干成員國之間流動時因達不到這些國家各自的最低繳費年限規(guī)定而引發(fā)養(yǎng)老保障權益損失。暫時凍結原則是指當勞動者從某國遷移到他國時，其以前的養(yǎng)老保險記錄將被原始國保留，原有的歷史繳費將被暫時凍結，既不會支付給本人，也不會被轉移給他國，直到勞動者退休時才會按照規(guī)定標準向其發(fā)放。即勞動者流動前的繳費將在原始國得到保全，其養(yǎng)老保險資金被用于保值增值，到退休時方可獲得相應的待遇給付。養(yǎng)老保險待遇分段計算原則指出，只要勞動者加入某一成員國的養(yǎng)老保險計劃超過一年，該國必須在其退休時向其支付養(yǎng)老金。各成員國根據(jù)勞動者在該國的繳費年限分別支付養(yǎng)老保險待遇并保證其年均養(yǎng)老保險待遇不低于同期該國長期就業(yè)者的相應水平。歐盟通過上述巧妙的政策設計在相當程度上維持了各成員國養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定性，使跨區(qū)域流動勞動者的養(yǎng)老保險權益轉移銜接并不影響成員國的根本利益，因此得到了各成員國的認可與支持。

借鑒歐盟經(jīng)驗，京津冀跨區(qū)域流動勞動者養(yǎng)老保險關系轉移對接的基本思路應為“工作地繳費、分段記錄、權益累計、退休地發(fā)放”。即勞動者可在不同的工作地參保繳費并由當?shù)仞B(yǎng)老保險部門進行權益記錄。個人的養(yǎng)老保險繳費記錄由各參保地負責保存。這些記錄匯總起來就能夠全面反映勞動者在各地的所有繳費經(jīng)歷。長期跨區(qū)域流動就業(yè)人員在不同省市的養(yǎng)老保險繳費年限將被累加計算。當勞動者退休后，就可以憑借這些記錄在任一退休地享受養(yǎng)老保障權益，其養(yǎng)老保險待遇由各繳費所在地分別計算發(fā)放。這種辦法是在養(yǎng)老保險基金賬戶不帶走的思路下解決養(yǎng)老保險關系轉移對接問題。分段記錄與權益累計原則相結合，既解決了流動勞動者在不同地區(qū)參保而如何受益的問題，又破除了制約勞動者流動中的養(yǎng)老保險異地轉移接續(xù)的地方壁壘。對于參保人而言，跨地區(qū)流動時其養(yǎng)老保險權益不增也不減。對于轉入地和轉出地而言，這充分體現(xiàn)了各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保障責任與義務的匹配。這樣京津冀三地就建立了具有足夠協(xié)調性與激勵性的機制，能夠實現(xiàn)區(qū)域間基本養(yǎng)老保險關系的互通互認。

（二）通過設定目標階段推進養(yǎng)老保險制度縱向對接

京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，養(yǎng)老保險制度暫不具備直接對接的條件。這與歐盟后期一體化過程中面臨的問題極為相似。面對后期入盟國家經(jīng)濟水平及社會政策的差異性，歐盟根據(jù)流動就業(yè)人員的需求和成員國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，在社會保障方面采取了開放性協(xié)調的治理方式[6]。借鑒歐盟的有益經(jīng)驗，京津冀應分階段地有序統(tǒng)一制度參數(shù)，在適度養(yǎng)老保障水平基礎上最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度一體化，從而達到制度的統(tǒng)一公平與全面對接。

堅持“以人為中心”的發(fā)展理念始終是推進京津冀協(xié)同發(fā)展和養(yǎng)老保險制度對接的根本出發(fā)點和落腳點。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出，三地要以交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)為突破口率先實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉移影響人口轉移，養(yǎng)老保險制度對接必須緊隨產(chǎn)業(yè)和人口轉移進程同步推進，從而有效支撐和助力京津冀協(xié)同發(fā)展。從目前的產(chǎn)業(yè)結構情況看，北京、天津、河北三地差異明顯，產(chǎn)業(yè)梯度落差較大。2015年北京三次產(chǎn)業(yè)比重分別為0.6%、19.6%和79.8%；天津的相應比重為1.3%、46.7%和52.0%；河北為11.5%、48.3%和40.2%。從相關經(jīng)濟指標和發(fā)展程度看，北京基本處于向知識經(jīng)濟過渡階段，天津屬于工業(yè)經(jīng)濟后期，河北屬于工業(yè)經(jīng)濟初期[7]。據(jù)預測，到2030年左右，京津冀產(chǎn)業(yè)結構將趨于平穩(wěn)發(fā)展狀態(tài)。未來北京三次產(chǎn)業(yè)的變動很小，2034年三次產(chǎn)業(yè)比重依次為0.05%、17.5%和82.45%，其產(chǎn)業(yè)結構已向成熟穩(wěn)定狀態(tài)收斂。天津的第三產(chǎn)業(yè)比重將于2026年首次超過第二產(chǎn)業(yè)，到2034年，天津三次產(chǎn)業(yè)比重估計值分別為0.07%、47.64%和52.38%。未來河北第一產(chǎn)業(yè)比重將平穩(wěn)降低，第三產(chǎn)業(yè)比重平穩(wěn)增加。到2034年，河北三次產(chǎn)業(yè)的比重預計為6.14%、50.68%和43.17%[8]。第二產(chǎn)業(yè)將長期處于主導地位且產(chǎn)業(yè)結構一直呈現(xiàn)“二三一”型。

綜合產(chǎn)業(yè)結構變動和人口轉移兩大基礎條件，京津冀養(yǎng)老保險制度對接的具體階段劃分如下。第一，京津冀養(yǎng)老保險制度對接的初期階段。2015年～2020年，京津冀地區(qū)正處于產(chǎn)業(yè)轉移升級和產(chǎn)業(yè)結構調整轉換的進程中，勞動力轉移規(guī)模隨之持續(xù)穩(wěn)定增長，養(yǎng)老保險制度的對接也進入攻堅階段。各方利益沖突和矛盾顯現(xiàn)將更加突出，妥善處理大規(guī)模轉移勞動力的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)問題直接關系京津冀協(xié)同發(fā)展效果。這一階段應大力完善三地養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)機制，對勞動力轉移過程中的養(yǎng)老保險權益受損群體進行相應補償，并著手縮小三地的福利水平差距。第二，京津冀養(yǎng)老保險制度對接的中期階段。2021年～2030年，隨著京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨于穩(wěn)定發(fā)展，勞動力的轉移速度下降、規(guī)模也逐漸縮小，養(yǎng)老保險制度的對接進入過渡階段。在制度層面對接的基礎上，此階段京津冀應調整養(yǎng)老保障水平到適度合理水平，實現(xiàn)適合自身的動態(tài)調整機制。第三，京津冀養(yǎng)老保險制度對接的遠期階段。2031年～2050年，京津冀經(jīng)濟步入工業(yè)化后期，產(chǎn)業(yè)結構整體上均呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。這一階段，勞動力流動也趨于穩(wěn)定。由于經(jīng)濟高度發(fā)展，京津冀工資水平及養(yǎng)老金待遇差距逐漸縮小。隨著工資水平的增長，京津冀的養(yǎng)老金待遇水平將逐漸趨同，養(yǎng)老保險制度逐步實現(xiàn)區(qū)域均等化發(fā)展。在此基礎上，京津冀養(yǎng)老保障水平基本實行一體化，制度設計層面實現(xiàn)無縫對接，順利完成福利無差異發(fā)展的階段過程，從而促進區(qū)域間化解沖突、增強合作以達到整體福利最大化狀態(tài)。

三、推進京津冀職工基本養(yǎng)老保險制度對接的配套措施

（一）加強法律法規(guī)協(xié)調，建立區(qū)域協(xié)同管理機構

從歐盟一體化的進程看，跨區(qū)域流動人員的養(yǎng)老保障銜接問題均是通過協(xié)調各成員國相關立法來解決的[5]。歐盟通過積極協(xié)調各國在社會保障方面的立法沖突，使相關立法趨于一致，有力地保證了流動人員能在不同的退休地享受應有的養(yǎng)老保險待遇。京津冀以往的各領域合作均未通過立法途徑來推動，這就更加需要三地在全面依法治國方針的指導下共同研究制定地方協(xié)同的法律法規(guī)來保障協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施。因此，京津冀政府亟需建立公平統(tǒng)一的法制環(huán)境，通過協(xié)同合作及時梳理和清除互相沖突的養(yǎng)老保障方面的法規(guī)政策，為區(qū)域養(yǎng)老保險制度對接提供法律保障，使流動勞動者能夠享有合理的公民權利和福利待遇。

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨和國家對兩市一省的整體性規(guī)劃，三地必須從統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)形成多邊合作關系，實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調聯(lián)動。借助京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的契機，三地政府應切實地開展社會保障一體化的協(xié)同管理工作，尤其是要支持建立關于養(yǎng)老保險制度的一體化協(xié)調機構并賦予其相應的管理權限。京津冀政府應達成高度共識并超越地方利益積極建立養(yǎng)老保險領域的專業(yè)委員會和工作小組，對三地的養(yǎng)老保險轉移業(yè)務進行研究分析和組織協(xié)調，提供綜合、專業(yè)的職能管理。同時，京津冀還應建立養(yǎng)老保險基金調劑部門，專職負責轉入地及轉出地相關養(yǎng)老保險基金的利益協(xié)調，從而確?；攫B(yǎng)老保險關系順利地轉移對接。

（二）明確養(yǎng)老金權益補償責任，提高基金統(tǒng)籌層次

目前，養(yǎng)老保險制度的“中人”群體是京津冀跨區(qū)域流動勞動者的主體，其在轉移接續(xù)中的權益損失理應得到合理補償。這就要求京津冀三地在養(yǎng)老保險跨區(qū)域轉移對接中明晰自身應該承擔的具體責任，通過有效的利益協(xié)調機制來化解可能出現(xiàn)的地區(qū)間利益沖突。“中人”群體對工作地的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金有過繳費貢獻，因此其以往的權益損失應當由已參保的對應地區(qū)負責補償。“中人”的過渡性養(yǎng)老金及未做實的個人賬戶養(yǎng)老金均屬于歷史債務。對于因地區(qū)制度規(guī)定不同和責任模糊造成的相應養(yǎng)老金權益損失，可以通過建立地方財政與中央財政的分擔機制予以解決[9]。為避免勞動力流動對京津冀三地社會保障財政支出造成的壓力不均，對于某一地區(qū)養(yǎng)老保險基金因補償“中人”而出現(xiàn)的缺口放大，可以通過設立全國基本養(yǎng)老保險調劑基金進行彌補，中央政府暫時承擔協(xié)調地方利益的全部主體責任。待基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，調劑基金應由中央與地方合理劃分投入比例共同籌資構成，從而對養(yǎng)老保險一體化承擔終極責任[10]。

養(yǎng)老保險轉移對接問題要想得到徹底解決，最治本的辦法是實行基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌有助于增強養(yǎng)老保險基金的調劑功能和解決各地因政策不統(tǒng)一而導致的轉移接續(xù)不暢問題。當基本養(yǎng)老保障由共有產(chǎn)權提升到國有產(chǎn)權時，全國統(tǒng)籌就可以成功地把各地在勞動力流動時不均等的養(yǎng)老保障損益內部化，從根本上消除基本養(yǎng)老保險權利與義務不對稱的問題。由于管理環(huán)節(jié)和管理層次的減少，全國統(tǒng)籌還能夠大幅度地降低管理成本。因此，養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌是未來的必然發(fā)展趨勢[11]。目前我國很多地區(qū)的養(yǎng)老保險基金仍停留在省級統(tǒng)籌和市級統(tǒng)籌的層次。京津冀三地養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌在管理上并沒有真正到位。河北省并不是完全意義上的養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，其制度中仍規(guī)定最終責任落實到縣級。鑒于我國各地區(qū)經(jīng)濟水平及養(yǎng)老保險制度方面存在的差異，一步到位徹底實現(xiàn)全國統(tǒng)籌較為困難。因此，目前可以努力的方向是先進一步完善省級統(tǒng)籌再過渡到全國統(tǒng)籌。京津冀地區(qū)可以先把統(tǒng)籌層次真正落實到省級，通過適當提高調劑金規(guī)模等多重協(xié)調方式，為三地基本養(yǎng)老保險轉移對接夯實基礎。

（三）提升經(jīng)辦機構的管理服務能力

第一，建立并完善養(yǎng)老保險業(yè)務管理信息網(wǎng)絡平臺。目前，基層的信息化程度和效果遠沒有達到預期的水平，即使試行了電子化信息錄入的地方也存在著信息質量不高的問題。發(fā)達國家歷來重視社會保障的信息化建設。高水平的信息化網(wǎng)絡是歐盟社會保障協(xié)調機制能夠有效運行的重要輔助手段[12]（p.129）。歐盟在養(yǎng)老保險的參保辦理、權益轉移、待遇支付以及基金投資運營方面都有系統(tǒng)嚴密的網(wǎng)絡體系。歐盟在成員國內部推行養(yǎng)老保險一卡通，每個勞動者都有一張唯一號碼的養(yǎng)老保險卡，其參保繳費等基本信息都輸入網(wǎng)絡存檔。當勞動者需要流動到其他成員國工作時，可以在網(wǎng)絡系統(tǒng)中查詢其以往的繳費地點和繳費記錄。當其達到退休年齡時，由本人向其工作過的各國所屬社保機構提出養(yǎng)老保險待遇支付申請，各國經(jīng)辦機構收到勞動者的申請信息后必須及時確定其在該國的繳費年限和該國所要承擔的養(yǎng)老金數(shù)額等基本情況并予以回復。這既方便了各成員國之間的信息互通和掌握勞動者的權益情況，又避免了弄虛作假行為的發(fā)生，大大提高了養(yǎng)老保險的經(jīng)辦效率。歐盟的養(yǎng)老保險一卡通及完備的社會保障信息化網(wǎng)絡建設經(jīng)驗值得學習借鑒。

第二，統(tǒng)一管理服務技術標準。當前，數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、缺乏一致性等因素從技術層面制約了養(yǎng)老保險經(jīng)辦部門服務效率的提高。養(yǎng)老保險業(yè)務具體經(jīng)辦操作的規(guī)律性特征比較突出，因此可以制定標準化的經(jīng)辦流程和操作規(guī)范[13]。標準化有利于降低異地養(yǎng)老保險管理服務的成本。歐盟通過填制標準化表格來開展養(yǎng)老保險的經(jīng)辦工作。當勞動者需要去其他國家工作時，各成員國養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構便可通過這種標準化的表格進行在線核實記錄勞動者的養(yǎng)老保障權益。京津冀三地應重視養(yǎng)老保險管理流程及管理技術的標準化問題，尤其要注意信息收集、錄入、使用及系統(tǒng)標準的統(tǒng)一。這涉及信息代碼、數(shù)據(jù)格式、單位和個人的賬戶對賬單、軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等方面。京津冀應通過建立諸如標準化的異地申請表格、協(xié)查表格、網(wǎng)絡接口等管理服務載體來保障異地管理服務政策得以協(xié)同實施。

第三，建立穩(wěn)固的組織支持系統(tǒng)，提高經(jīng)辦人員的素質能力。養(yǎng)老保險機構管理服務能力的高低既取決于管理規(guī)模與工作人員數(shù)量是否匹配，也取決于工作人員的素質水平?，F(xiàn)階段，社保工作人員數(shù)量整體上相對不足嚴重制約了管理服務效率的提升，部分工作人員業(yè)務素質不高與養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理需求不相適應。為此，京津冀應繼續(xù)完善和實行適度集中的垂直管理機制，縣級以下不再設立獨立的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構，以便整合經(jīng)辦職能和提供高效便捷的服務[14]。同時，通過引進高層次人才與加強在職人員在崗培訓相結合，在保障工作人員數(shù)量的基礎上努力提高其素質能力，使經(jīng)辦服務步入規(guī)范有序的軌道。

注釋：

①《北京市基本養(yǎng)老保險規(guī)定》于2007年1月1日實施，并對“老人”、“中人”、“新人”進行界定：“新人”為1998年7月1日后參加工作的人員；“中人”為1998年6月30日以前參加工作、2006年1月1日后退休的人員；“老人”為2005年12月31日以前退休的人員?！短旖蚴谐擎?zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》于2006年11月7日實施，并對“老人”、“中人”、“新人”進行界定：“新人”為1998年1月1日后參加工作的人員；“中人”為1997年12月31日以前參加工作、2006年1月1日后退休的人員；“老人”為2005年12月31日前退休的人員?！逗颖笔⊥晟破髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施意見》于2006年1月1日實施，并對“老人”、“中人”、“新人”進行界定：“新人”為1996年1月1日后參加工作者的人員；“中人”為1995年底以前參加工作、2006年1月1日后退休的人員；“老人”為2005年12月31日以前退休的人員。

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[責任編輯：劉瓊蓮]