何建明

內(nèi)容摘要：強(qiáng)化檢察監(jiān)督是建設(shè)法治政府的現(xiàn)實(shí)需要。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須改變傳統(tǒng)單一的刑事追訴模式，建立起行政、刑事雙管齊下，預(yù)防—建議—打擊三位一體，訴訟與非訟無縫銜接的新型監(jiān)督格局，在促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮好職能作用。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督 行政檢察 三位一體

黨的十八大以來，法治國家建設(shè)深入推進(jìn)。如何促進(jìn)依法行政，不單是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，也成為司法機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重要課題。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須改變傳統(tǒng)單一的刑事追訴模式，建立起行政、刑事雙管齊下，預(yù)防—建議—打擊三位一體，訴訟與非訟無縫銜接的新型監(jiān)督格局，在促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮好職能作用。

一、強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督的應(yīng)然性

（一）建設(shè)法治政府的現(xiàn)實(shí)需要

行政執(zhí)法是行政法治系統(tǒng)中的重要一環(huán)，目前我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的。但現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”“濫用職權(quán)”“暴力執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等問題層出不窮，嚴(yán)重影響我國法治進(jìn)程，確認(rèn)并強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督既是社會(huì)要求，又是實(shí)現(xiàn)依法治國和法治政府的客觀需要。

（二）實(shí)現(xiàn)憲法定位的題中之義

我國《憲法》第129條規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。立足于《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位和初衷，盡管《人民檢察院組織法》沒有明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)，但防范和糾正行政權(quán)的濫用和誤用也應(yīng)該成為法律監(jiān)督的重要工作，這既是實(shí)現(xiàn)人民檢察院全面履行法律監(jiān)督權(quán)的必然結(jié)果，又符合法治原則，有利于推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

（三）檢察監(jiān)督有其自身優(yōu)勢(shì)

目前我國的行政權(quán)受到內(nèi)外部多重監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察或系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，外部監(jiān)督包括法院司法審查、人大監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督等。但從監(jiān)督權(quán)運(yùn)行效果看，檢察監(jiān)督更具有優(yōu)勢(shì)。檢察權(quán)具有相當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)性，能主動(dòng)啟動(dòng)或介入。同時(shí)，檢察監(jiān)督能在行政權(quán)運(yùn)行的全程上進(jìn)行監(jiān)督，在權(quán)利尚未被侵害之時(shí)可及時(shí)監(jiān)督涉嫌濫用的行政權(quán)。并且，不同于司法審查的高門檻，檢察監(jiān)督可以對(duì)行政權(quán)運(yùn)行領(lǐng)域中各種重要事項(xiàng)進(jìn)行全面的法律監(jiān)督。

二、行政檢察監(jiān)督的依據(jù)

（一）法律依據(jù)

《人民檢察院組織法》第6條規(guī)定：“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！痹撘?guī)定明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法或犯罪的國家工作人員有法律監(jiān)督權(quán)，這里追究的法律責(zé)任不只是刑事責(zé)任，還包括行政責(zé)任?！度嗣窬旆ā返?2條、《治安管理處罰法》第114條都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。另外，根據(jù)最高人民檢察院2009年11月17日頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以“檢察建議書”的形式建議行政機(jī)關(guān)正確實(shí)施法律法規(guī)。

（二）政策依據(jù)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就法治建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，提出建設(shè)法治中國的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)法治中國建設(shè)”確立為新時(shí)期法治建設(shè)的新目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)再次明確了依法行政是依法治國的重要組成部分，會(huì)議通過的《決定》載明了“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)說明中提到：“當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦職務(wù)犯罪案件，范圍比較窄。而實(shí)際情況是，行政違法行為構(gòu)成職務(wù)犯罪的是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)此類違法行為置之不理、聽之任之，一方面不能扭轉(zhuǎn)地方部門的行政亂象，另一方面可能使個(gè)別苗頭性問題演變?yōu)槁殑?wù)犯罪?！庇纱丝梢?，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，防范和糾正權(quán)力的濫用和誤用應(yīng)成為檢察監(jiān)督的重要工作。

（三）實(shí)踐依據(jù)

隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，部分省市自治區(qū)人大常委會(huì)通過了關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決定或決議，明確了人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)履行法律監(jiān)督職責(zé)的范圍、方式和程序，為檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)回歸法律監(jiān)督的憲法本位積累了較多的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，2009年10月23日黑龍江省人大常委會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》、2009年11月28日山東省人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》。許多地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行了嘗試，例如珠海市人民檢察院通過加強(qiáng)與信訪、人大、政府、政協(xié)和輿論媒體的配合，把教育、建議、糾正、移送四種監(jiān)督方式有機(jī)的結(jié)合起來，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，試點(diǎn)工作為建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、行政檢察監(jiān)督體系的構(gòu)建

（一）主動(dòng)啟動(dòng)或介入訴訟

面對(duì)隨時(shí)可能突破權(quán)力界線的行政權(quán)，審判權(quán)被動(dòng)的、消極的運(yùn)行模式顯然無法監(jiān)督到位。但檢察權(quán)制約行政權(quán)即便是通過訴訟，也能主動(dòng)地啟動(dòng)訴訟程序或介入訴訟過程，從而對(duì)行政權(quán)施以監(jiān)督。

一是查辦職務(wù)犯罪案件。通過個(gè)案的辦理，監(jiān)督行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的濫用職權(quán)、徇私舞弊等犯罪行為，用最嚴(yán)厲的打擊方式懲治腐敗瀆職問題，增強(qiáng)勤政廉政意識(shí)。

二是提起行政抗訴。建立派出檢察員出席庭審，設(shè)立派駐檢察官辦公室等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的全程監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)，不僅是對(duì)法院審判權(quán)的直接監(jiān)督，也是對(duì)行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。

三是督促起訴、支持起訴。檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，督促或支持行政機(jī)關(guān)依法提起民事訴訟，保護(hù)國有資產(chǎn)和社會(huì)公益不受損害?？陀^上起到了促進(jìn)行政主體依法行政，防止國有資產(chǎn)流失的作用，同時(shí)也是對(duì)瀆職行為的警示和預(yù)防。

四是提起行政公益訴訟。雖然我國對(duì)行政公益訴訟制度尚未明確立法，但從目前的試點(diǎn)成果看，檢察機(jī)關(guān)以主體身份提起行政公益訴訟對(duì)促進(jìn)依法行政，保障國家、社會(huì)公益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)我國民主法制建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。例如貴州省檢察機(jī)關(guān)提起的全國首例行政公益訴訟，環(huán)保部門對(duì)環(huán)境污染查處不力直接導(dǎo)致其在行政公益訴訟中敗訴。

（二）確立干預(yù)防范措施

訴訟監(jiān)督的本質(zhì)是事后監(jiān)督，它的懲治處于行政權(quán)濫用已然之后。在非訟領(lǐng)域，檢察監(jiān)督能將“事后性”提前，在行政權(quán)運(yùn)行的全程上進(jìn)行監(jiān)督，從而在權(quán)利未被侵害時(shí)即能發(fā)揮作用。

一是檢察建議?！度嗣駲z察院建議工作規(guī)定》清晰地規(guī)定了檢察建議的適用范圍和程序等。檢察機(jī)關(guān)通過書面建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，健全完善制度漏洞，加強(qiáng)監(jiān)管消除隱患等。同時(shí)，根據(jù)公益訴訟試點(diǎn)方案要求，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職將作為提起行政公益訴訟的前置程序。

二是犯罪預(yù)防。開展預(yù)防講座，剖析典型案例。選擇典型的職務(wù)犯罪案件到行政執(zhí)法領(lǐng)域開展講座，送法進(jìn)機(jī)關(guān)，通過剖析案例，詮釋法律規(guī)定和行為后果，做到打防結(jié)合，標(biāo)本兼治。

三是檢察約談。充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，主動(dòng)把監(jiān)督關(guān)口前移，在工作中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)苗頭性傾向性問題，主動(dòng)約談行政首長，引起高度重視，采取措施整改，防患于未然。

（三）完善“兩法”銜接機(jī)制

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系少，信息交流不暢，是目前制約行政檢察工作的重要難題之一。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)爭(zhēng)取地方黨委政府、人大等部門支持，確立行政檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接機(jī)制，明確檢察監(jiān)督的范圍、方式和程序，使行政權(quán)的行使置于法律監(jiān)督中。

一是共建信息平臺(tái)，增加監(jiān)督時(shí)效性。建立兩法銜接應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)行聯(lián)席會(huì)議、工作通報(bào)制度等，實(shí)現(xiàn)交換處理意見、研究工作機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)作監(jiān)督等目的，建立科學(xué)合理的銜接機(jī)制和暢通無阻的監(jiān)督渠道。

二是行政執(zhí)法備案。要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大決策或者重要事項(xiàng)時(shí)將相關(guān)證據(jù)材料、法律依據(jù)、程序性文書交檢察機(jī)關(guān)備案。確保檢察機(jī)關(guān)能及時(shí)了解行政執(zhí)法情況，并依法開展監(jiān)督。

三是依法移送線索。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)將可能涉及刑事犯罪的案件移送有權(quán)機(jī)關(guān)處理。同時(shí)規(guī)定不移送案件的相應(yīng)法律責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)要加大責(zé)任追究，實(shí)行質(zhì)詢或否決方式，提出不適合再擔(dān)任行政負(fù)責(zé)人的意見和建議。