田宇涵 王海超

[摘 要] 一直以來(lái)，財(cái)政透明度都是公共財(cái)政管理的關(guān)鍵方面。圍繞我國(guó)財(cái)政透明度相關(guān)問(wèn)題，既有文獻(xiàn)大體從以下方面進(jìn)行了探索分析：第一，財(cái)政透明度的基本內(nèi)涵和要求；第二，我國(guó)財(cái)政透明度較低的原因及優(yōu)化路徑；第三，在國(guó)內(nèi)外對(duì)財(cái)政透明度進(jìn)行的實(shí)踐。本文從這3個(gè)方面對(duì)已有研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，同時(shí)在總結(jié)既有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，指出幾個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題

【關(guān)鍵詞】財(cái)政透明度；文獻(xiàn)綜述

一、引言

財(cái)政信息處于政府信息的核心位置，財(cái)政信息公開透明是保障公民知情權(quán)參與權(quán)的必要條件，是建立陽(yáng)光政府責(zé)任政府的必要保障。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，對(duì)進(jìn)一步提升財(cái)政透明度的呼聲波瀾再起。自2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》頒布以來(lái)，行政部門，民間組織，社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)財(cái)政透明度問(wèn)題進(jìn)行了多方努力，雖見成效卻不顯著，這使得人們產(chǎn)生了疑問(wèn)，引發(fā)人們對(duì)于如何推進(jìn)財(cái)政透明度跨越式提升的熱烈討論。在這樣的宏觀背景下，對(duì)中國(guó)財(cái)政透明度問(wèn)題的深刻理解顯得尤為重要。隨著改革進(jìn)程推進(jìn)，學(xué)者們對(duì)其認(rèn)識(shí)也在不停更新，充分梳理這些文獻(xiàn)成為一項(xiàng)重要有意義的工作。

以上述為背景，本文嘗試對(duì)該領(lǐng)域已有理論文獻(xiàn)，經(jīng)驗(yàn)研究基于梳理與歸納，著重考察國(guó)際上對(duì)財(cái)政透明度的通行準(zhǔn)則如何在中國(guó)找到合適土壤，生根發(fā)芽，通過(guò)梳理文獻(xiàn)辨識(shí)中國(guó)財(cái)政透明度問(wèn)題的解決方向。總體來(lái)說(shuō)，既有文獻(xiàn)的落腳點(diǎn)集中以下方面：一是從國(guó)際通行準(zhǔn)則角度論證財(cái)政透明度要求；二是總結(jié)我國(guó)財(cái)政透明度較低的原因及優(yōu)化路徑；三是探索國(guó)內(nèi)外關(guān)于財(cái)政透明度的實(shí)踐，本文剩余部分將延續(xù)此思路進(jìn)行安排。

二、認(rèn)識(shí)財(cái)政透明度

有關(guān)財(cái)政透明度的定義，大量文獻(xiàn)認(rèn)為比較權(quán)威的概念是1998年IMF在《財(cái)政透明度手冊(cè)》中所采納的由Kopits與Craig給出的定義：向公眾（公眾被定義為包括所有與制定和實(shí)施財(cái)政政策有關(guān)的個(gè)人與組織）最大限度的公開政府的結(jié)構(gòu)與職能，財(cái)政政策意向，公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)的信息。國(guó)際國(guó)幣基金組織（IMF）理事會(huì)在1998年先后通過(guò)《財(cái)政透明度良好做法守則-原則宣言》和《財(cái)政透明度手冊(cè)》（《財(cái)政透明度良好做法守則-原則宣言》的解釋性文件，涵蓋其全部?jī)?nèi)容），并于2001年對(duì)其進(jìn)行修訂，《修訂的財(cái)政透明度手冊(cè)》（2001）指出財(cái)政透明度應(yīng)遵從的四項(xiàng)基本原則，分別是作用和責(zé)任的澄清，公眾獲取信息的難易程度，預(yù)算編制執(zhí)行和報(bào)告的公開，對(duì)真實(shí)性的獨(dú)立保證。對(duì)此，鶴光太郎從制度透明度，會(huì)計(jì)透明度，指標(biāo)與預(yù)測(cè)透明度三方面要求政府信息披露，Kilzick指出透明度更應(yīng)該從使用者角度而非提供者角度來(lái)理解，高倚云，蔣平認(rèn)為IMF的核心立意是政府應(yīng)當(dāng)提供全面并真是的財(cái)政信息，并規(guī)范公開信息的內(nèi)容，程序和信息質(zhì)量，張平則指出，除上述作用外，IMF手冊(cè)更主要的在于為各國(guó)確立公共財(cái)政透明度的原則性文件，督促各國(guó)政府效率的提高以建立合理的財(cái)政體制。劉笑霞則強(qiáng)調(diào)，財(cái)政透明不僅僅局限于狹義的財(cái)政活動(dòng)透明，IMF要求政府公開其結(jié)構(gòu)和職能的原因就在于政府其他方面活動(dòng)有可能和財(cái)政活動(dòng)有相關(guān)關(guān)系，甚至產(chǎn)生較大影響。

財(cái)政透明度具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論淵源，主要集中于受托責(zé)任觀，代理人制度，公共產(chǎn)品理論。程瑜李建發(fā)從受托責(zé)任觀角度認(rèn)為政府作為公共資源管理的受托一方，其機(jī)構(gòu)，人員有履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能并向公共報(bào)告的義務(wù)，因此提高財(cái)政透明度是政府受托責(zé)任的內(nèi)在要求政府接受人民委托管理國(guó)家資源并提供公共物品，資財(cái)提供者即公眾必須依賴政府報(bào)告了解政府責(zé)任的履行情況。也就是說(shuō)，從政府角度來(lái)說(shuō)，政府必須就其行為向議會(huì)和人民做出合理解釋，政府若不能透明公開相關(guān)信息，則表明受托責(zé)任履行不足，也就無(wú)從知道制度是否有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及該目標(biāo)是否正確。而代理理論認(rèn)為提高財(cái)政透明度是降低政府代理成本的內(nèi)在要求，政府和人民的委托—代理關(guān)系中，公民沒(méi)有“退出”的選擇權(quán)，劉笑霞的觀點(diǎn)認(rèn)為如果想保證代理人以委托人利益為基點(diǎn)行動(dòng)，就必須要求代理人行為透明，從而降低委托人與代理人之間信息不對(duì)稱程度，利于委托人監(jiān)督評(píng)價(jià)代理人以解決代理問(wèn)題鶴光太郎則堅(jiān)持透明信息的公開，可以使公眾和立法機(jī)構(gòu)有效考評(píng)政府以減少腐敗行為。程瑜指出，透明度可實(shí)現(xiàn)完美信息和完全信息的制度安排，表明具備一定質(zhì)量的信息被主體共享的程度，透明度的制度架構(gòu)目標(biāo)是達(dá)到信息的完全對(duì)稱，即完美信息和完全信息。完美信息是博弈雙方在博弈過(guò)程中能觀察對(duì)方的行為決策，完全信息是人們對(duì)參與博弈的各方行為決策的結(jié)果，利益或損失有較為明確的預(yù)期，因此財(cái)政透明度實(shí)質(zhì)就是政府在規(guī)定時(shí)間按規(guī)定頻率向公眾披露的信息程度。黃壽峰等人從財(cái)政透明度與腐敗關(guān)系出發(fā)，研究認(rèn)為提高財(cái)政透明度可以遏制腐敗，但目前其作用并不明顯。公共產(chǎn)品理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政信息產(chǎn)品能作為社會(huì)公共品的基礎(chǔ)，而作為公共產(chǎn)品理應(yīng)向公眾開放，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，減少尋租行為和腐敗，避免政府與特定利益之間的共謀，減少或避免暗箱操作。因此，公眾的參與成為推動(dòng)財(cái)政透明度提高至關(guān)重要的一環(huán)。白景明指出了公眾對(duì)財(cái)政公開的思想認(rèn)識(shí)不夠清楚，應(yīng)加大宣傳力度引導(dǎo)社會(huì)樹立務(wù)實(shí)的財(cái)政觀；王亞欣和馬蔡琛通過(guò)比較研究金磚國(guó)家預(yù)算透明度情況指出了發(fā)揮公眾力量對(duì)提升財(cái)政透明度尤其是預(yù)算透明度的作用。

三、我國(guó)財(cái)政透明度較低原因及優(yōu)化路徑

凌嵐、張玲強(qiáng)調(diào)了財(cái)政透明度在我國(guó)的推進(jìn)跨越的漫長(zhǎng)時(shí)空，粗線條勾勒大致分為3個(gè)階段，分別是1949建國(guó)到1999的萌芽期，國(guó)家保密法等文件把政府預(yù)算規(guī)定為國(guó)家機(jī)密；1999到2007，提出預(yù)算編制等要求，實(shí)行部門預(yù)算改革，加入國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)通用系統(tǒng)等；2007年隨著《政府信息公開條例》發(fā)布，提升財(cái)政透明度的進(jìn)程全面推進(jìn)。但盡管我國(guó)已經(jīng)采取了多種措施促進(jìn)財(cái)政透明度的改善，目前我國(guó)財(cái)政透明度尚存很多問(wèn)題，與IMF等關(guān)于財(cái)政透明度的要求相比，我國(guó)仍然存在很大差距。普華永道會(huì)計(jì)事務(wù)所2001年對(duì)35個(gè)國(guó)家和地區(qū)透明度進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果中國(guó)的“不透明指數(shù)”高達(dá)87，被列為透明度最低的國(guó)家，遠(yuǎn)低于最低的新加坡（29分）和美國(guó)（36分）；在2004年的評(píng)價(jià)中，中國(guó)的不透明指數(shù)在48個(gè)國(guó)家中仍然高居前五位。

溫嬌秀，李燕等人都不約而同的指出我國(guó)信息公布的法制問(wèn)題，制度架構(gòu)起著決定作用，法制是制度架構(gòu)的基石。事實(shí)上，建國(guó)以來(lái)我國(guó)一直沒(méi)有出臺(tái)專門的政府信息公開的法律法規(guī)，而只有一部約束信息公開的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（以下簡(jiǎn)稱《保密法》），2008年《條例》公開，2014年通過(guò)新的修訂的《預(yù)算法》，使得政府信息公開的制度保障上升到了更高層次，無(wú)論是主動(dòng)公開財(cái)政信息還是依申請(qǐng)公開財(cái)政信息的政府?dāng)?shù)量都得到了大幅增加，但法制公開建設(shè)依然相對(duì)不足?！侗Ｃ芊ā贩懂爩挿?，幾乎將所有領(lǐng)域納入國(guó)家機(jī)密，直接與政府信息公開原則相背離；且定密權(quán)歸屬于行政部門，使得行政部門界定的國(guó)家機(jī)密超過(guò)合理范圍時(shí)仍然得不到法律制約；新《預(yù)算法》籠統(tǒng)規(guī)定政府信息公開，沒(méi)有細(xì)化內(nèi)容，也沒(méi)有規(guī)定一些重要預(yù)算信息的公開，可操作性較低，這些都極大阻礙了各級(jí)政府公布財(cái)政信息的積極性。

再次，正如杜方，邵冰等指出的，財(cái)政透明度的實(shí)現(xiàn)不可避免的同技術(shù)掛鉤。這不僅僅是是否愿意向公眾披露問(wèn)題，更涉及到財(cái)政預(yù)算制度，現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)等。其中政府預(yù)算制度尤其引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。呂俠通過(guò)對(duì)2011年各省生產(chǎn)總值，政府預(yù)算收入與預(yù)算透明度指數(shù)進(jìn)行相關(guān)分析，證實(shí)了預(yù)算透明度與宏觀經(jīng)濟(jì)的正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明了預(yù)算透明度提高能從根本上解決信息不對(duì)稱問(wèn)題以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，預(yù)算改革牽一發(fā)動(dòng)全身，自我國(guó)推進(jìn)“參與式預(yù)算”改革以來(lái)，很大程度借鑒巴西經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合實(shí)際基礎(chǔ)上形成了在國(guó)家預(yù)算編制層面就引入公民參與的焦作“直接參與”模式，在人大監(jiān)督預(yù)算層面吸收普通公民參加的溫嶺“民主懇談”模式，政府定向公民排序的惠南“點(diǎn)菜模式”三大模式，在推進(jìn)過(guò)程中卻遇到了除官僚主義，外來(lái)環(huán)境壓力之外的中國(guó)“特色”問(wèn)題，陳靜特別提到了地方基層政府財(cái)政權(quán)較為缺失，預(yù)算信息精細(xì)化水平低，參與預(yù)算平臺(tái)尚未完善，公民較難介入預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算變更環(huán)節(jié)等。為此，許正中，劉堯等均提出了建立政府—人大--公眾相互制衡的外部專業(yè)化監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化預(yù)算公開，提高預(yù)算公開技術(shù)手段如建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析系統(tǒng)等建議，實(shí)現(xiàn)財(cái)政蛋糕的良好運(yùn)用。

在財(cái)政透明度的績(jī)效考評(píng)方面，我國(guó)也任重道遠(yuǎn)。目前我國(guó)財(cái)政透明度的績(jī)效考評(píng)仍處于初級(jí)階段，由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，各級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的隨意性很大，評(píng)價(jià)的內(nèi)容程序不盡相同，且政府部門本身既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，績(jī)效評(píng)價(jià)主體太過(guò)單一，很多績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)也沒(méi)有量化，直接導(dǎo)致了政府在提高財(cái)政透明度方面的受托責(zé)任和服務(wù)意識(shí)的淡化。與之對(duì)應(yīng)，信息公開始終未正式列入地方官員考核指標(biāo)中，顯然不能對(duì)承擔(dān)巨大晉升壓力的地方官員產(chǎn)生足夠的政治激勵(lì)。而官員行為對(duì)財(cái)政透明度又具有較大影響。張蕊，朱建軍通過(guò)對(duì)2008- 2012 年中國(guó) 31 個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)相對(duì)于其他來(lái)源類型官員， 中央調(diào)任官員更能積極響應(yīng)中央關(guān)于推動(dòng)財(cái)政信息公開的號(hào)召，提升本地財(cái)政透明度，同時(shí)官員任期和年齡與財(cái)政透明度呈負(fù)向相關(guān)關(guān)系，學(xué)歷與其成功正向相關(guān)關(guān)系。因此，董妍特別提到了將信息公開指標(biāo)量化并提升為硬性指標(biāo)， 可在政治上激勵(lì)官員改善地方政府提升財(cái)政透明度。在地方財(cái)政透明度這一環(huán)節(jié)，地方政府債務(wù)也引發(fā)了學(xué)者關(guān)注，李敬濤、陳志斌等指出部分官員出于晉升壓力盲目舉債進(jìn)行“政績(jī)工程”，GDP導(dǎo)向的晉升激勵(lì)助漲了地方政府操縱的動(dòng)機(jī)，使得強(qiáng)化任期內(nèi)債務(wù)考核成為廣泛呼聲。

此外，由于歷史文化社會(huì)環(huán)境等原因，我國(guó)缺乏財(cái)政信息公開的理論基礎(chǔ)。對(duì)此王晟在《我國(guó)財(cái)政信息公開制度建構(gòu)研究》中指出借鑒上市公司信息披露制度的框架和內(nèi)容，構(gòu)建充分理論基礎(chǔ)，重塑財(cái)政信息公開的主體體系并完善公開的對(duì)象和內(nèi)容等。他提出，從委托代理角度講，公共權(quán)力與上市公司的委托代理治理結(jié)構(gòu)具有相似性質(zhì)即委托者的公開性，開放性，其特性必然要求加大財(cái)政信息公開力度。同時(shí)，自然環(huán)境尤其是資源問(wèn)題也成為了影響財(cái)政透明度的因素。辛兵海，張曉云等通過(guò)固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)GMM模型計(jì)量實(shí)證檢驗(yàn)了地區(qū)資源依賴程度、政府透明度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，證明了資源依賴是地方政府信息透明度的影響因素，政府透明度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)因素和“資源詛咒”問(wèn)題的重要傳導(dǎo)機(jī)制。

究竟如何提高我國(guó)財(cái)政透明度？不同研究方向的學(xué)者給出了不同方向的答案。張平首先提到了通過(guò)法制建設(shè)轉(zhuǎn)變保密思維，培養(yǎng)政府陽(yáng)光意識(shí)的問(wèn)題。正如前文提到，我國(guó)的《保密法》和《預(yù)算法》部分條款與政府信息公開的基本原則相抵觸。以《保密法》第8條為例，其規(guī)定的國(guó)家秘密的基本范圍涉及面之廣讓人想不出不屬于國(guó)家秘密的公共事務(wù)，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”應(yīng)具體明確列舉，同時(shí)應(yīng)清理修改與信息公開原則相違背的條款；在《預(yù)算法》總則第1條中，“國(guó)家”一詞作為管理和監(jiān)督主體，實(shí)際上排除了人民和立法機(jī)關(guān)的作用。再如鄧淑蓮，劉小兵等指出的，《預(yù)算法》中對(duì)公開的詳細(xì)程度并未作出具體規(guī)定，而實(shí)際上公開的預(yù)算信息應(yīng)該覆蓋各級(jí)政府及其所屬的所有行政，事業(yè)單位以及經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的全部收支，資產(chǎn)和負(fù)債，預(yù)算收入公開細(xì)化到目級(jí)科目，支出按功能細(xì)化到項(xiàng)級(jí)，按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到款級(jí)等。因此，要通過(guò)推進(jìn)財(cái)政透明度法制建設(shè)改變長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下沿襲的政府組織活動(dòng)不公開的狀態(tài)，切實(shí)貫徹已經(jīng)頒布的《政府信息公開條例》與社會(huì)公眾構(gòu)建良好的溝通關(guān)系，從而減少尋租和腐敗的可能。

再者，預(yù)算改革成為財(cái)政改革中的重中之重。呂俠通過(guò)對(duì)2011年各省生產(chǎn)總值，政府預(yù)算收入與預(yù)算透明度指數(shù)進(jìn)行相關(guān)分析，證明了財(cái)政透明度與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的正相關(guān)關(guān)系。許正中，劉堯，賴先進(jìn)等強(qiáng)調(diào)建立預(yù)算的約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，并將預(yù)算撥款與行政績(jī)效掛鉤，實(shí)行績(jī)效預(yù)算；陳隆近，周小林等基于受眾角度將預(yù)算改革思路著眼于技術(shù)上推進(jìn)全口徑預(yù)算，執(zhí)行上嚴(yán)格依照預(yù)決算信息發(fā)布的法定期限等，培養(yǎng)具有專業(yè)素質(zhì)的人大代表和理性成熟的公民社會(huì)，以推進(jìn)參與式預(yù)算改革。2013年以后我國(guó)政府不再使用“預(yù)算外基金”概念，而是以四本預(yù)算基金，即一般公共預(yù)算基金，政府性基金，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金覆蓋所有公共資金，確立了四本預(yù)算公開的目標(biāo)框架，但四本帳公開的信息完整性有待提高，應(yīng)逐步推進(jìn)財(cái)政信息公開的詳細(xì)性，公開所有部門及單位預(yù)算信息，公開財(cái)政支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的類款項(xiàng)信息，公開政府資產(chǎn)負(fù)債信息等。

同時(shí)，政府財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)和會(huì)計(jì)改革也獲得了廣泛關(guān)注。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是信息公開的重要手段，李建發(fā)，劉笑霞等諸多學(xué)者對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)及政府會(huì)計(jì)改革提出了實(shí)質(zhì)性意見。當(dāng)前的財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)定位于適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理需要而非滿足社會(huì)公眾立法機(jī)關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)等的信息需求，應(yīng)重新明確目標(biāo)，同時(shí)擴(kuò)大財(cái)務(wù)報(bào)告主題涵蓋范圍。此外，我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告主要采用收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)，局限性明顯，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金流量而忽略了其他可能對(duì)政府現(xiàn)在將來(lái)商品和服務(wù)供應(yīng)能力產(chǎn)生影響的非現(xiàn)金資源，同時(shí)難以體現(xiàn)應(yīng)收未收，應(yīng)付未付的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，難以揭示政府的負(fù)債全貌。孫琳，方愛麗等指出要采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為改革方向，將會(huì)計(jì)核算范圍由預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展到政府資金運(yùn)動(dòng)，同時(shí)逐步健全完善各類基金，逐步由預(yù)算會(huì)計(jì)模式過(guò)渡到基金會(huì)計(jì)模式，使?？顚Ｓ迷瓌t徹底得到落實(shí)，完善財(cái)務(wù)管理，以達(dá)到解除政府的公共受托責(zé)任目的等。戚艷霞、荊新以國(guó)際上 44 個(gè)國(guó)家為樣本，對(duì)政府會(huì)計(jì)中應(yīng)用不同確認(rèn)基礎(chǔ)的報(bào)告對(duì)財(cái)政透明度的影響進(jìn)行了實(shí)證分析，在控制樣本國(guó)家各具特性的環(huán)境因素基礎(chǔ)上提煉出政府會(huì)計(jì)技術(shù)因素的共性影響。

此外，提高財(cái)政監(jiān)督水平能夠?yàn)樨?cái)政透明度的提升保駕護(hù)航，其目的就是要將政府的“錢袋子”置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，程瑜談到以公共財(cái)政的實(shí)際內(nèi)涵為基準(zhǔn)點(diǎn)，聯(lián)系財(cái)政監(jiān)督透明化常態(tài)化建設(shè)的原則，建構(gòu)“人大監(jiān)督+財(cái)政部門監(jiān)督+審計(jì)外部監(jiān)督+社會(huì)監(jiān)督”的全方位，分層次的“四位一體”，肖鵬，閻川等同樣認(rèn)為內(nèi)外結(jié)合的治理模式能避免單一機(jī)構(gòu)監(jiān)督的片面性。其中政府審計(jì)是重要保障機(jī)制，在西方，審計(jì)報(bào)告是財(cái)務(wù)報(bào)告不可或缺的重要組成部分。目前我國(guó)尚未形成統(tǒng)一強(qiáng)有力的政府審計(jì)公開制度，應(yīng)該從建立政府信息公開審計(jì)制度和完善政府審計(jì)結(jié)果公開制度兩方面加強(qiáng)政府審計(jì)，李昊和遲國(guó)泰則提出由于內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性難以保障，應(yīng)將我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從“行政型”轉(zhuǎn)變成“立法型”，以此壯大審計(jì)機(jī)關(guān)的力量。

最后，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，改善技術(shù)手段成為提高財(cái)政透明的重要環(huán)節(jié)。開發(fā)實(shí)用性的電子政府公開系統(tǒng)與平臺(tái)，充分利用電視媒體，網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)庫(kù)等現(xiàn)代通訊技術(shù)手段，建立電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)傻瓜式查詢下載等，都能快速降低公眾獲取財(cái)政信息的成本，并加快信息更新的頻率，提高政府的回應(yīng)力；再如以當(dāng)局“金財(cái)工程”為基點(diǎn)，構(gòu)建財(cái)政管理綜合信息系統(tǒng)（GFMIS）以達(dá)到預(yù)算專業(yè)化職能和各部門業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)同步，建立項(xiàng)目績(jī)效管理系統(tǒng)PPMS，做到事前預(yù)測(cè)，事中控制，事后分析等。此外，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政信息公開方式與國(guó)際比較不符合便利原則，在國(guó)際上財(cái)政信息集中公布在一個(gè)網(wǎng)站上已經(jīng)是慣例，而我國(guó)本該由財(cái)政部門在同一時(shí)間地點(diǎn)統(tǒng)一公布的政府財(cái)政預(yù)算信息卻分散公布在各級(jí)網(wǎng)站，極大削減了公眾獲取財(cái)政信息的易取性。與之相對(duì)應(yīng)，在財(cái)政信息公開過(guò)程中引入公民參與機(jī)制也成為了改革方向。

四、國(guó)內(nèi)外關(guān)于財(cái)政透明度的實(shí)踐

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，財(cái)政透明度愈發(fā)得到世界各國(guó)政府及國(guó)際組織重視，尤其是IMF，世界銀行，OECD，ADB等國(guó)際組織大大推動(dòng)了財(cái)政透明度的提高。前文提到，IMF通過(guò)了《財(cái)政透明度良好行為守則——原則宣言》，并制定了指南性質(zhì)的的《財(cái)政透明度手冊(cè)》，成為國(guó)際組織推動(dòng)財(cái)政透明度進(jìn)程的重要里程碑。OECD的工作核心則是要求財(cái)政過(guò)程透明，于2001年5月制定《預(yù)算透明度最佳行為》，對(duì)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容頻率及行管控制和審計(jì)機(jī)制作出了具體規(guī)定，具體包括預(yù)算報(bào)告內(nèi)容全面并應(yīng)向立法機(jī)構(gòu)提交，文件包括對(duì)每項(xiàng)收支的說(shuō)明，以及在可行情況下提供支出項(xiàng)目的非財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)，預(yù)算報(bào)告提供中期預(yù)測(cè)等。ADB則著重于自身信息披露，值得注意的是雖然亞行的信息公開只涉及銀行信息公開，仍然對(duì)各國(guó)政府的信息透明有同樣的促進(jìn)作用。

此外，除上述幾大國(guó)際組織外，有學(xué)者注意到WTO和APEC對(duì)該進(jìn)程的推進(jìn)。盛斌指出，APEC的綱要性文件《大阪行動(dòng)議程》明確將透明度列錄為“一般原則”的重點(diǎn)內(nèi)容，雖未被提高到戰(zhàn)略高度散見于議程當(dāng)中，卻成為APEC透明度問(wèn)題的基石。WTO致力于推進(jìn)貿(mào)易自由化，將透明度作為三個(gè)主要目標(biāo)之一，也是各成員國(guó)政府必須恪守的基本原則，盡管WTO涉及的僅僅是國(guó)際貿(mào)易部分的法律規(guī)則和政府管理行為，但在客觀上對(duì)政府行政透明度和財(cái)政透明度提出更高要求。

在國(guó)家層面，王晟列舉了新西蘭、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家比照上市公司信息披露的責(zé)任機(jī)制對(duì)政府信息公開責(zé)任進(jìn)行了立法，并借鑒了公司會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)及其形成的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行了政府會(huì)計(jì)改革。其中新西蘭的財(cái)政信息公開體系獲得了國(guó)際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)，其規(guī)范財(cái)政信息公開規(guī)則體系的形成在不斷試錯(cuò)中歷時(shí)近十年，呈現(xiàn)出立體化的特點(diǎn)，在充分吸收了國(guó)際社會(huì)的有益準(zhǔn)則和技術(shù)規(guī)范基礎(chǔ)上涵蓋了報(bào)告制度、預(yù)算透明以及監(jiān)督審查等制度，提出以“效績(jī)管理”為框架向“公共管理”邁進(jìn)，由側(cè)重遵守資源和權(quán)力的使用轉(zhuǎn)向側(cè)重結(jié)果和管理的自由，將責(zé)任和權(quán)力下放。而日本自20世紀(jì)90年代后期已經(jīng)開始進(jìn)行地方政府透明度排名調(diào)查，與其相比，我國(guó)政府缺乏如此范圍大，力度大，程度深的透明度調(diào)查和約束。在信息公布的頻率上，許多國(guó)家值得借鑒，如美國(guó)不僅達(dá)到SDDS相關(guān)要求，在許多方面還超越了其要求，SDDS對(duì)披露廣義政府和公共部門運(yùn)作的收入支出余額上要求披露頻率為年度，而美公布頻度為季度；SDDS對(duì)中央政府內(nèi)外債要求的公布頻率為季度，而美國(guó)達(dá)到了月度的水平。在公布科目上，蔡曉雨列舉了兩個(gè)國(guó)家實(shí)例，德國(guó)政府設(shè)置了1000多個(gè)收入科目和7000多支出科目，并且對(duì)每一科目都進(jìn)行了說(shuō)明和計(jì)算。瑞典把完善政府報(bào)告體系作為義務(wù)，在法律上明確要求披露政府資產(chǎn)負(fù)債信息，如《1997年瑞典國(guó)家預(yù)算法建議草案》第40條要求政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債表等。

我國(guó)在財(cái)政透明度問(wèn)題上改革持續(xù)推進(jìn)。一方面，若干法律條例政策陸續(xù)出臺(tái)，在一定程度上為提升財(cái)政透明度奠定法制基礎(chǔ)，其中尤以預(yù)算改革作為重中之重。1995 年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》 明確賦予各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，并明確規(guī)定各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)各預(yù)算的監(jiān)督程序。 2000年起全國(guó)人大常委會(huì)指示中央政府各部門在政府整體預(yù)算之外，單獨(dú)報(bào)告本部門預(yù)算。 2004 年，我國(guó)政府開始全面實(shí)施新的預(yù)算分類體系， 2007 年實(shí)行新的政府收支分類科目，2008年《政府信息公開條例》邁出了里程碑一步，2014 年 8 月 31 日，作為 “經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法進(jìn)行了 20 年來(lái)的首次大修。進(jìn)一步明確立法宗旨、細(xì)化預(yù)算公開、全口徑預(yù)算管理制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，并完善了預(yù)算審查監(jiān)督等方面。另一方面，除國(guó)家層面的努力外，各地方也在實(shí)踐中摸索前進(jìn)。，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站發(fā)布公開財(cái)政預(yù)決算和政府具體開支情況，為我國(guó)地方財(cái)政決策的民主化 、透明化 、制度化建設(shè)開了先河； 2013 年省級(jí) 42 家政府部門、單位公布了部門預(yù)算和“三公”的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，2014年更是首度實(shí)現(xiàn)了省市縣全覆蓋公開；黑龍江省巴彥縣嘗試在縣級(jí)預(yù)算編制過(guò)程中采取參與式預(yù)算模式，進(jìn)一步加大普通百姓對(duì)公共性政府事務(wù)的監(jiān)督參與，探索出從“為民做主”向“讓民做主”轉(zhuǎn)變的政府改革新方向；廣州成為全國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府“三公”經(jīng)費(fèi)信息全面公開的城市，其政府性債務(wù)管理水平也位居全國(guó)前列，在15 個(gè)副省級(jí)城市中，第一個(gè)將政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)計(jì)劃提交市人大審議并對(duì)外公布。種種努力與實(shí)踐進(jìn)一步推動(dòng)了中國(guó)財(cái)政透明度進(jìn)程的大發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

縱觀我國(guó)財(cái)政透明度的改革進(jìn)程，盡管困難重重，卻作為一種具有強(qiáng)大生命力的民主實(shí)驗(yàn)在公共管理實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。但是，有效的信息公開時(shí)間必須在科學(xué)制度框架下進(jìn)行，依靠強(qiáng)有力的法制保障，只有架構(gòu)全方位的公開機(jī)制財(cái)政透明度的提高才能真正產(chǎn)生建設(shè)性發(fā)展。無(wú)論是對(duì)照公共治理模范模式的信息公開要求，還是比照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政信息公開時(shí)間，我國(guó)的改革進(jìn)程都顯得較為緩慢，僅僅是破冰階段。要想得到更大范圍的推廣，更長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)，除了在理念，資金，技術(shù)，制度環(huán)境等環(huán)節(jié)下功夫外，最重要的無(wú)疑是得到法律的確認(rèn)和國(guó)家財(cái)政體制的掛鉤，才能推進(jìn)財(cái)政透明度的跳躍式提高。