姜玲玲　張洪澤

摘 要：我國(guó)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)由于存在審計(jì)立法方面尚未健全、審計(jì)模式尚不完善、審計(jì)范圍較為籠統(tǒng)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，以及審計(jì)問責(zé)尚難以具體到位等諸多問題，使其在完善體制、健全法制、資金合理使用及運(yùn)用效果與效率方面取得積極成效的同時(shí)，仍在執(zhí)行和實(shí)施過程中面臨許多亟待解決的問題。針對(duì)以上問題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)，從而充分發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金；績(jī)效審計(jì)；免疫系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）13-0076-02

一、我國(guó)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)存在的問題

我國(guó)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)在完善體制、健全法制、資金合理使用及運(yùn)用效果與效率方面取得了積極的成效，但由于在審計(jì)業(yè)務(wù)披露中很少披露財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)本身存在的問題，更很少提及如何提升審計(jì)效果，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)仍存在諸多亟待解決的問題[1]。

（一）審計(jì)立法尚未健全

1.財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度不完善。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》是我國(guó)目前地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)，但是由于其立法層次較低、內(nèi)容相對(duì)落后、規(guī)范性不夠、可操作性不強(qiáng)，不足以解決當(dāng)前地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中遇到的各種問題，所以制定專門的轉(zhuǎn)移支付立法已經(jīng)迫在眉睫。

2.財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)不全面。我國(guó)目前實(shí)施的主要是績(jī)效審計(jì)審查，還不是真正意義上的績(jī)效審計(jì)。

（二）審計(jì)模式尚不完善

由于各地方存在不同的特點(diǎn)，審計(jì)實(shí)施的認(rèn)識(shí)層次和水平也大不相同，審計(jì)的目標(biāo)及內(nèi)容也存在不一致，這就需要探索積極合適的審計(jì)模式，明確各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和分工，處理好查賬和延伸審計(jì)、同級(jí)審計(jì)與上下級(jí)審計(jì)以及全面審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)的關(guān)系。

（三）審計(jì)范圍較為籠統(tǒng)

目前，由于地方預(yù)算管理存在的缺陷，被審計(jì)單位為資料的主要提供者，審計(jì)機(jī)關(guān)無法完全掌握本地區(qū)、單位及部門專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的來源、結(jié)構(gòu)和總量等信息，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整體執(zhí)行情況缺乏了解，從而難以確定準(zhǔn)確的審計(jì)范圍。此外，由于現(xiàn)行審計(jì)管理體制存在的缺陷，導(dǎo)致上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)權(quán)利分工有時(shí)不清晰，審計(jì)范圍的界限較為籠統(tǒng)，使部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用未得到有效的監(jiān)管。

（四）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較為模糊

目前，作為地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用和管理依據(jù)的上級(jí)政府文件，對(duì)相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用及管理等方面規(guī)定得較為模糊，提及使用資金的下級(jí)單位的責(zé)任明顯多于自身責(zé)任。此外，由于對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)期具體目標(biāo)與成果考核規(guī)定較少，給審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的確定帶來很大困難。

（五）審計(jì)問責(zé)不到位[2]

由于實(shí)施專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及多個(gè)部門和單位，各部門和單位承擔(dān)的具體責(zé)任不明確，導(dǎo)致地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)難以具體問責(zé)。此外，一些地方政府難以或不愿安排配套資金，也給審計(jì)問責(zé)帶來很多困難。

針對(duì)目前我國(guó)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)存在的問題，加強(qiáng)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能勢(shì)在必行。

二、我國(guó)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能理論

2007年劉家義審計(jì)長(zhǎng)在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上首次提出審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能重要論斷，并在《中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)理論研究》一書中對(duì)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能做出了詳盡的闡述，認(rèn)為審計(jì)“免疫系統(tǒng)”具有預(yù)防、揭示和抵御三大功能，深刻的理解審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，有利于更好地計(jì)劃和實(shí)施審計(jì)工作。

（一）發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防功能，有利于預(yù)防各種內(nèi)外部不利因素對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的侵害

我國(guó)審計(jì)應(yīng)建立健全預(yù)防機(jī)制，維持正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。針對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過程中涉及到的項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、資金撥付和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)和流程中可能存在的上下級(jí)之間財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金透明度不高等問題，提出預(yù)防措施，發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，避免財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金過程中可能存在的上下級(jí)腐敗和轉(zhuǎn)移資金浪費(fèi)等問題。

（二）發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的揭露功能，促進(jìn)國(guó)家民主法治建設(shè)

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的要求揭示和查處機(jī)關(guān)工作過程中的違法違規(guī)和績(jī)效低下等問題，維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)國(guó)家和人民的利益。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將績(jī)效審計(jì)與地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)有機(jī)融合，對(duì)轉(zhuǎn)移支付部門支出的真實(shí)性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及環(huán)保性進(jìn)行審計(jì)，揭示地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部門可能存在的虛假支出、違規(guī)違法支出、工作效率低下、不公平支出等問題，促進(jìn)其嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)，提高財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率和效果。

（三）發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的抵御功能，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全健康良好運(yùn)行[3]

審計(jì)要針對(duì)已經(jīng)揭露的問題，提出完善體制、健全法制、強(qiáng)化管理、抵御風(fēng)險(xiǎn)的建議，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行績(jī)效和質(zhì)量。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)建議修訂預(yù)算法，制定專門的轉(zhuǎn)移支付法，促進(jìn)和完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)，制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的績(jī)效審計(jì)指南，完善對(duì)中央與地方各級(jí)政府的問責(zé)，加大人大的監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和諧，推動(dòng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及基本公共服務(wù)的均等化[4]。

三、審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)途徑

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)涉及到很多方面，根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）工作關(guān)口前移，發(fā)揮審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能[5]

由于傳統(tǒng)審計(jì)只注重對(duì)被審計(jì)單位大案要案的查處，沒有對(duì)被審計(jì)單位下發(fā)審計(jì)通知書之前的行動(dòng)給予應(yīng)有的關(guān)注，這往往導(dǎo)致對(duì)可能遇到的阻礙和風(fēng)險(xiǎn)考慮不夠，阻礙審計(jì)后續(xù)工作運(yùn)行的高效暢通，應(yīng)將審計(jì)的關(guān)口前移，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。

1.及早發(fā)布多項(xiàng)文件和條例。根據(jù)免疫系統(tǒng)理論，國(guó)家審計(jì)要時(shí)刻檢測(cè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的不安定因素，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，并將分析的信息和結(jié)果傳給整個(gè)審計(jì)系統(tǒng)，制定系統(tǒng)的文件或條例，建立健全法律法規(guī)，以指導(dǎo)下級(jí)審計(jì)工作。針對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過程中，可能存在的收入和配套資金到賬不及時(shí)，資金支付滯撥、滯留和挪用等問題，制定相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)和政策，對(duì)審計(jì)部門和審計(jì)機(jī)關(guān)都起到預(yù)警作用。

2.積極地開展審前調(diào)查。在審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論指導(dǎo)下，應(yīng)對(duì)審前調(diào)查給予格外的關(guān)注，了解被審計(jì)單位的基本情況，收集法規(guī)、政策等相關(guān)資料，制定有針對(duì)性的具體審計(jì)方案。對(duì)以往地方轉(zhuǎn)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過程中的資金計(jì)劃、撥付、接受和落實(shí)配套資金情況應(yīng)進(jìn)行具體深入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)資金管理和項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行中的問題，及時(shí)規(guī)范管理、改進(jìn)規(guī)劃、提高資金使用效率，避免重復(fù)錯(cuò)誤的發(fā)生。

（二）審中加大嚴(yán)查嚴(yán)處力度，發(fā)揮審計(jì)的揭露和清除修復(fù)功能

審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”與傳統(tǒng)審計(jì)相比要求充分發(fā)揮審計(jì)的揭露功能，加大嚴(yán)查力度，推行審計(jì)問責(zé)制。披露地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過程中存在的資金浪費(fèi)、違反法紀(jì)、危害人民和國(guó)家利益的行為，并追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，進(jìn)行嚴(yán)查、嚴(yán)處，認(rèn)定存在的錯(cuò)報(bào)，對(duì)過失進(jìn)行糾正，并進(jìn)行處理處罰，實(shí)施后續(xù)審計(jì)，將審計(jì)問責(zé)制落實(shí)到實(shí)處，明確責(zé)任主體，增強(qiáng)問責(zé)針對(duì)性。為使被審計(jì)單位恢復(fù)至未受損前的狀態(tài)，審計(jì)部門應(yīng)在嚴(yán)處的基礎(chǔ)上，將清除功能進(jìn)一步延伸至修復(fù)功能，關(guān)注處理問題后的整改工作。

（三）工作關(guān)口后移，發(fā)揮審計(jì)的抵御功能

審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”要求更早地感受到風(fēng)險(xiǎn)，更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題，積極開展審計(jì)活動(dòng)并調(diào)動(dòng)各方資源和能力解決問題，抵御侵害，促進(jìn)國(guó)家健全法制、改進(jìn)機(jī)制、堅(jiān)固防線、充分發(fā)揮審計(jì)的抵御功能[6]。

1.提升審計(jì)報(bào)告質(zhì)量，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用。匯總各類審計(jì)報(bào)告提出加強(qiáng)和改進(jìn)的意見和建議，提升審計(jì)成果層次，認(rèn)清審計(jì)報(bào)告中審計(jì)意見和建議的重要性，推進(jìn)審計(jì)由微觀向宏觀擴(kuò)展。

2.提升審計(jì)建議水平，幫助被審計(jì)單位規(guī)范管理、健全制度、建立自律機(jī)制。首先，針對(duì)被審計(jì)單位存在的問題提出相關(guān)解決建議；其次，堅(jiān)持回訪制度，促進(jìn)被審計(jì)單位更好地實(shí)施整改意見，建立內(nèi)部控制測(cè)評(píng)制度；再次，要不斷完善審計(jì)結(jié)果公告，提高公告的透明度，發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

3.改進(jìn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用信息反饋制度。及時(shí)掌握地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、處理處罰以及對(duì)已存在問題的整改落實(shí)情況，督促審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，制定配套法律法規(guī)，在紀(jì)檢監(jiān)察、干部管理、支付管理等過程中，不斷完善審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的具體要求，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用實(shí)效，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”抵御功能。

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