1.生態(tài)損害索賠權(quán)

目前，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)中僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定了“生態(tài)損害索賠權(quán)”——“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！边@一規(guī)定為海洋生態(tài)損害賠償提供了法律依據(jù)。正是根據(jù)這一規(guī)定，天津市海洋局在中國(guó)海洋生態(tài)損害賠償?shù)谝话浮八陛啺敢粚徶蝎@得勝訴。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）第41條以及1999年修訂后的第90條，奠定了海洋生態(tài)損害索賠的法律基礎(chǔ)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條將損害分為海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)三個(gè)方面，并沒(méi)有明確某個(gè)具體部門(mén)行使海洋生態(tài)索賠權(quán)，僅籠統(tǒng)規(guī)定“由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。這是因?yàn)椋鶕?jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條，環(huán)保、海洋、海事、軍隊(duì)、漁業(yè)部門(mén)都有一定的海洋環(huán)境管理職權(quán)且分工不夠明確，在某些方面還造成了“五龍鬧海”的現(xiàn)象。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條正式確立了“生態(tài)損害索賠權(quán)”，并規(guī)定了代表國(guó)家提起損害賠償訴訟的部門(mén)，既奠定了生態(tài)損害賠償之訴的法律基礎(chǔ)，又解決了生態(tài)利益代表缺位的難題，可謂一舉兩得。作為生態(tài)損害賠償制度建設(shè)的核心問(wèn)題，生態(tài)損害索賠權(quán)實(shí)際上是一項(xiàng)“程序權(quán)”——由特定部門(mén)啟動(dòng)生態(tài)損害索賠程序，而“實(shí)體權(quán)”則在此之前已經(jīng)通過(guò)生態(tài)利益法律化制定相應(yīng)的原則與規(guī)則予以解決。對(duì)于“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”來(lái)說(shuō)，代表國(guó)家追究生態(tài)損害賠償責(zé)任是法律賦予的一項(xiàng)職權(quán)。由此可見(jiàn)，從程序法來(lái)看，“生態(tài)損害索賠權(quán)”是“訴權(quán)”而非“實(shí)體權(quán)”；從行使主體來(lái)看，“生態(tài)損害索賠權(quán)”是“權(quán)力”而非“權(quán)利”。

2.特定環(huán)境行政部門(mén)提起生態(tài)損害索賠之訴的主體資格

保護(hù)公共利益是訴訟公正的應(yīng)有之義，在保障民事領(lǐng)域當(dāng)事人意思自治的同時(shí)必須加強(qiáng)維護(hù)公共利益。面對(duì)此起彼伏的生態(tài)損害事件，我們迫切需要一個(gè)代表國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的主體提起民事訴訟從而落實(shí)生態(tài)損害賠償責(zé)任?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條開(kāi)創(chuàng)了授權(quán)特定行政部門(mén)提起生態(tài)損害賠償之訴的先河。盡管現(xiàn)實(shí)中已不乏檢察院提起民事訴訟的案例，但環(huán)境行政部門(mén)從事環(huán)境保護(hù)和管理工作比檢察院具備明顯的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先考慮由環(huán)境行政部門(mén)行使生態(tài)損害索賠權(quán)似乎更加順理成章。再次，有必要分析生態(tài)損害賠償訴訟中特定行政部門(mén)享有訴權(quán)與處分權(quán)的理論與法律基礎(chǔ)。

第一，當(dāng)事人與訴權(quán)理論。傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論把當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)完全歸于原告和被告對(duì)訴訟標(biāo)的管理或處分權(quán)，而且管理權(quán)、處分權(quán)皆源自于實(shí)體法規(guī)定。我國(guó)傳統(tǒng)民事訴訟理論強(qiáng)調(diào)訴訟當(dāng)事人必須與案件有直接利害關(guān)系。隨著訴訟實(shí)踐的發(fā)展，傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論既難成為形成之訴和確認(rèn)之訴，當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)也不能解釋訴訟擔(dān)當(dāng)、群體訴訟等情形中當(dāng)事人適格的問(wèn)題，從而被以“訴的利益”為基礎(chǔ)的當(dāng)事人適格理論所取代，擴(kuò)大了當(dāng)事人適格的范圍。只要訴訟標(biāo)的爭(zhēng)執(zhí)在法律上利害關(guān)系對(duì)立雙方之間進(jìn)行，當(dāng)事人對(duì)該訴訟就有“訴的利益”。關(guān)于訴的利益，不同國(guó)家有不同判斷標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，大陸法系國(guó)家包括我國(guó)的民事訴訟屬于“規(guī)范出發(fā)型”奉行“實(shí)定法確定”的原則以制定法作為確定訴的利益標(biāo)準(zhǔn)。英美法系民事訴訟是“事實(shí)出發(fā)型”自始至終貫徹著“自然正義”精神，通常以法官自由裁量決定訴的利益的有無(wú)[1]。

生態(tài)利益屬于公共利益，政府承擔(dān)維護(hù)公共環(huán)境資源的職責(zé)并通過(guò)行政權(quán)力的二次分配將有關(guān)環(huán)境保護(hù)與管理的職權(quán)分配給特定環(huán)境行政部門(mén)，由他們代表國(guó)家行使環(huán)境管理權(quán)、承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。所以當(dāng)發(fā)生生態(tài)損害時(shí)，特定環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)維護(hù)的環(huán)境利益遭到損害時(shí)當(dāng)然可以認(rèn)定特定環(huán)境部門(mén)具有訴的利益，從而代表國(guó)家提起生態(tài)損害賠償之訴，但需要通過(guò)生態(tài)損害賠償法制定法律規(guī)范予以授權(quán)。

此外，近年來(lái)訴訟信托理論的產(chǎn)生也使適格當(dāng)事人的范圍，從傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系人擴(kuò)展到非直接利害關(guān)系人。根據(jù)該理論，非直接利害關(guān)系人可基于法律規(guī)定或當(dāng)事人的授權(quán)，而享有程序意義上的訴權(quán)從而有權(quán)以自己的名義提起訴訟并承擔(dān)程序意義上的訴訟后果[2]。當(dāng)生態(tài)利益受到損害時(shí)，國(guó)家可以作為民事主體享有訴權(quán)，這種訴權(quán)必須由作為監(jiān)管人的特定環(huán)境行政部門(mén)來(lái)統(tǒng)一承擔(dān)，該特定部門(mén)基于法律規(guī)定代表國(guó)家提起民事訴訟。因此，特定部門(mén)提起生態(tài)損害賠償之訴，還可以認(rèn)為是一種法定的訴訟信托。

第二，處分權(quán)原則。民事關(guān)系實(shí)行意思自治，堅(jiān)持當(dāng)事人處分原則。所謂民事訴訟處分權(quán)，是指當(dāng)事人依法享有的、決定是否行使以及如何行使權(quán)利并具有約束力的利益和自由。當(dāng)事人處分權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是程序發(fā)動(dòng)權(quán)，即“沒(méi)有原告就沒(méi)有法官”、“民不告，官不究”。在此，特定環(huán)境行政部門(mén)提起生態(tài)損害賠償之訴是否侵害當(dāng)事人啟動(dòng)程序的處分權(quán)，可以從處分權(quán)的界限進(jìn)行分析。任何權(quán)利都不是沒(méi)有界限的，處分權(quán)也不例外?！睹袷略V訟法》第13條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利?！笨梢?jiàn)，我國(guó)實(shí)行的是有限處分原則。此外，《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得侵犯國(guó)家的、社會(huì)的、集體的和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”根據(jù)這一憲法精神，當(dāng)事人處分權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公益目的為邊界[3]。如果處分行為違反法律，侵害了社會(huì)公益，將要受到國(guó)家的干預(yù)。

由此可知，特定環(huán)境部門(mén)在當(dāng)事人“越界”行使處分權(quán)的情況下，可以提起民事訴訟，但范圍應(yīng)僅限于當(dāng)事人對(duì)生態(tài)損害負(fù)有賠償責(zé)任的情形，不得任意涉足私權(quán)領(lǐng)域。所以，由特定部門(mén)代表國(guó)家提起生態(tài)損害賠償之訴與處分權(quán)原則并不沖突。

第三，法律依據(jù)?？疾煳覈?guó)現(xiàn)行法律，很多法律原則和規(guī)范可以為立法授權(quán)特定部門(mén)提起生態(tài)損害賠償之訴提供支持。除了《憲法》第51條之外，第12條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的或集體的財(cái)產(chǎn)。”《民法通則》第7條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家集體和個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第6條第1款規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”

3.擴(kuò)大提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟的主體范圍

為了及時(shí)有效的保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健全狀態(tài)，有必要對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償訴訟的起訴主體資格加以擴(kuò)大，使其不僅僅限于海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)。海洋生態(tài)環(huán)境屬于公共財(cái)產(chǎn)，雖然我國(guó)法律規(guī)定其為國(guó)家所有，我們每一個(gè)人都負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，但同時(shí)也意味著我們每一個(gè)人都享有管理海洋生態(tài)環(huán)境使其免遭損害的權(quán)利。

第一，起訴主體范圍擴(kuò)張的理論基礎(chǔ)。有無(wú)訴權(quán)是一個(gè)主體能否成為原告的標(biāo)志。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，實(shí)體法占有絕對(duì)優(yōu)越的地位，而程序法則依附于實(shí)體法存在。在這種觀念下，只有實(shí)體上的權(quán)利受到侵害時(shí)才會(huì)享有訴訟的權(quán)利，即訴權(quán)嚴(yán)格限制在實(shí)體法意義上。但自從人們認(rèn)識(shí)到程序所具有的獨(dú)立價(jià)值后，訴權(quán)的內(nèi)涵就有了雙重性，即程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。程序內(nèi)涵的訴權(quán)即在程序上請(qǐng)求法院行使審判權(quán)，它的行使旨在將糾紛或爭(zhēng)議引導(dǎo)到訴訟中的程序功能。由于“公害”的泛濫，現(xiàn)代訴訟法承認(rèn)訴權(quán)的實(shí)體含義與程序含義在特定情況下的分離。因?yàn)?，如果絕對(duì)的把訴權(quán)主體界定為直接利害關(guān)系人或具體行政相對(duì)人即實(shí)體爭(zhēng)議主體，那么必然導(dǎo)致大量的環(huán)境案例得不到及時(shí)合理的解決。因此，處于解決糾紛等訴訟目的的考慮，法理拿起法律技術(shù)的衡平武器，利用訴訟利益的變通，賦予非實(shí)體爭(zhēng)議的第三人以程序含義訴權(quán)來(lái)維護(hù)實(shí)體爭(zhēng)議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴訟主體范圍。在訴權(quán)理論變化的影響下，當(dāng)事人適格也由實(shí)體適格（實(shí)質(zhì)適格）向程序適格（形式適格）轉(zhuǎn)變。程序性當(dāng)事人理論認(rèn)為，訴訟當(dāng)事人是一個(gè)程序性的概念，判斷訴訟當(dāng)事人是否適格，只要看起訴的當(dāng)事人是否擁有訴權(quán)（程序訴權(quán)），而無(wú)需從實(shí)體法上考察其與訴訟標(biāo)的的關(guān)系，也就是說(shuō)當(dāng)事人可以不是利害關(guān)系人。依此理論，原告包括一切符合訴訟程序要求的起訴人。凡是以自己的名義起訴的人就是原告，并不以實(shí)體權(quán)利或法律關(guān)系主體為限。我國(guó)民事訴訟理論關(guān)于原告資格也經(jīng)歷了類似的變化：最初民事訴訟原告是“因民事上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生糾紛，以自己的名義進(jìn)行訴訟，并受人民法院裁判拘束的直接利害關(guān)系人?！钡健耙蛎袷律系臋?quán)利義務(wù)發(fā)生糾紛，以自己的名義進(jìn)行訴訟，旨在保護(hù)民事權(quán)益，并能引起民事訴訟程序發(fā)生、變更或消滅的人?！痹俚健耙宰约旱拿x，就特定的民事?tīng)?zhēng)議要求法院行使民事裁判權(quán)的人及相對(duì)人”[4]。從這一系列法律用語(yǔ)的變化中，可以看出當(dāng)事人概念當(dāng)中的實(shí)體內(nèi)涵分量在逐步減少，其程序意義與分量正逐步凸顯出來(lái)[5]。這意味著，直接的“利害關(guān)系人”和非直接的“利害關(guān)系人”，都可以成為原告提起訴訟。直接利害關(guān)系人是為保護(hù)自己的民事權(quán)益而進(jìn)行訴訟的人。為保護(hù)他人的民事權(quán)益而進(jìn)行訴訟的人是非直接利害關(guān)系人，其對(duì)爭(zhēng)議的民事權(quán)利享有管理權(quán)、支配權(quán)等。如財(cái)產(chǎn)代管人、國(guó)有資產(chǎn)管理人等，他們并非案件的直接利害關(guān)系人，但他們都可以成為民事訴訟的適格當(dāng)事人。并且，“利害關(guān)系”也不僅僅限于傳統(tǒng)法律所認(rèn)可的人身與財(cái)產(chǎn)上的利益關(guān)系，并且還應(yīng)當(dāng)包括人們?cè)趯徝馈⑹孢m感等環(huán)境方面的利益。這些都為我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償訴訟訴訟原告主體資格的擴(kuò)大提供了理論依據(jù)。

我們主張擴(kuò)大我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償訴訟的原告主體，目的就是為了更加及時(shí)有效地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，并不是說(shuō)起訴主體有權(quán)獲得被告支付的賠償。其實(shí)，無(wú)論是海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)，還是其他起訴主體，都無(wú)權(quán)享有被告支付的賠償，這一賠償（除相應(yīng)的評(píng)估研究費(fèi)用外）都應(yīng)該用作恢復(fù)遭受損害的海洋生態(tài)系統(tǒng)，這也是對(duì)海洋生態(tài)損害進(jìn)行賠償?shù)谋举|(zhì)目的所在。

第二，起訴主體范圍的擴(kuò)張。鑒于上文的論述，我們建議對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償提起訴訟的主體應(yīng)當(dāng)作以下擴(kuò)張。

（1）社會(huì)一般公眾。海洋生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，任何公民都是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的享有者和保護(hù)者。一旦發(fā)生了海洋生態(tài)害，每個(gè)公民的健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和對(duì)優(yōu)良環(huán)境的享受等利益都不可避免的受到不同程度的侵害或威脅。在這種情況下，任何公民都可以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提起訴訟，參與到海洋環(huán)境保護(hù)的行列中來(lái)。例如，在美國(guó)“學(xué)生訴洲際商務(wù)委員會(huì)”案件中社會(huì)公眾的適格原告地位得到了確立。在此案中，學(xué)生認(rèn)為美國(guó)洲際商務(wù)委員會(huì)關(guān)于提高鐵路運(yùn)費(fèi)的決定，會(huì)導(dǎo)致可循環(huán)利用的物資的能耗量降低，這樣一來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)會(huì)有更多的廢棄物，他們就無(wú)法像以往一樣享受當(dāng)?shù)毓珗@的風(fēng)景。盡管學(xué)生聲稱的因果關(guān)系十分勉強(qiáng)，最高法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為，學(xué)生們確有資格對(duì)洲際商務(wù)委員會(huì)的行為提起控告[6]。

（2）社會(huì)環(huán)保團(tuán)體。環(huán)保組織對(duì)環(huán)境問(wèn)題十分關(guān)切，再加上其往往能結(jié)合人才在科技與法律問(wèn)題上提供專業(yè)知識(shí)與技術(shù)。通過(guò)社會(huì)環(huán)保團(tuán)體的參與，可以使大公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對(duì)抗與制衡，也可以解決由單個(gè)公民訴訟中出現(xiàn)的諸如信息渠道不通暢、法院負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題。

（3）檢察機(jī)關(guān)。通常情況下，海洋生態(tài)損害賠償?shù)脑婷鎸?duì)的是一個(gè)龐大的污染企業(yè)和有強(qiáng)大威懾力的行政主體，雙方無(wú)論是在資金、信息還是組織上都是無(wú)法比擬的。這時(shí)就非常需要一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)為代表，以維護(hù)社會(huì)公益并與污染企業(yè)抗衡。檢察機(jī)關(guān)就是合適人選。檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家利益的最佳代表，具有為了社會(huì)公益提起民事和行政訴訟的職能。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該是海洋生態(tài)損害賠償訴訟的適格原告。針對(duì)特定的民事、行政案件提起訴訟，是現(xiàn)代世界絕大多數(shù)國(guó)家從立法上授予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)利?！读_馬尼亞民事訴訟法典》規(guī)定，只要出于保護(hù)國(guó)家或公眾利益或保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和合法利益的需要，檢察長(zhǎng)就可以參加訴訟。美國(guó)法中也賦予了檢察官在涉及聯(lián)邦利益的案件時(shí)可以享有起訴權(quán)。法國(guó)新民事訴訟法規(guī)定，在法律有專門(mén)規(guī)定的案件中，檢察官作為主要當(dāng)事人提起訴訟，除上述案件外，在公法秩序受到損害時(shí)，它可以為維護(hù)公法秩序而提起訴訟[7]。

參考文獻(xiàn)

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[6] 常紀(jì)文，《國(guó)外環(huán)境民事起訴權(quán)的發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示》，《中國(guó)環(huán)境科學(xué)》，2002。

[7] 郭英華，李慶華，《試論環(huán)境公益訴訟適格原告》，河北法學(xué)，2005。

作者簡(jiǎn)介

張晶婧，1990，女，山西省大同市陽(yáng)高縣，山東科技大學(xué)，學(xué)生，法學(xué)碩士，研究方向環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。