王旭明

摘要：運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理，建立精準(zhǔn)扶貧機制，才能不斷提高貧困群眾自我發(fā)展、脫貧致富的能力，夯實寧夏全面建成小康社會的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；民生工程；小康社會

中圖分類號：F323.8文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2016）02-0086-04

黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會扶貧工作新的目標(biāo)要求，就是我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。如何如期脫貧，關(guān)鍵要在精準(zhǔn)上下功夫。精準(zhǔn)扶貧是新常態(tài)下扶貧開發(fā)的第一要務(wù)，是當(dāng)下最大的民生工程和戰(zhàn)略任務(wù)。本文以六盤山集中連片特困地區(qū)寧夏9縣（區(qū)）（紅寺堡、鹽池、同心、原州、海原、西吉、隆德、彭陽、涇源）農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查資料為依據(jù)，在分析貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶家計特征的基礎(chǔ)上，對精準(zhǔn)扶貧的機制、理念和制度安排進行一些分析探討。

一、貧困地區(qū)現(xiàn)狀與扶貧改善

（一）貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長較快，超出寧夏平均水平。據(jù)對寧夏9縣（區(qū)）農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查結(jié)果，2010-2014年，寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入由3 615元增加到6 227元，年均名義增長14.6%，比寧夏農(nóng)村居民平均水平快1.4個百分點。貧困地區(qū)農(nóng)村居民與寧夏農(nóng)村居民收入差距不斷縮小，2010年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入相當(dāng)于寧夏平均水平的70.5%，2014年提高為74%，提高了3.5個百分點。

（二）貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費水平不斷提高。2010-2014年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費支出由3 059元增加到5 985元，年均增長18.2%，比寧夏農(nóng)村居民人均消費支出增長快1.8個百分點。2010-2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費增長比收入快3.6個百分點。

（三）貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活條件不斷改善。一是居住條件不斷改善。2014年，貧困地區(qū)農(nóng)戶住房建筑面積平均為102.1平方米，居住磚混、磚木結(jié)構(gòu)住房的農(nóng)戶占86.3%，與2010年相比有較大提升。二是飲水質(zhì)量不斷提高。2014年，貧困地區(qū)有50%的農(nóng)戶使用經(jīng)過凈化處理的自來水，有25%的農(nóng)戶使用受保護的井水和泉水。三是炊用能源有了新變化，使用柴草炊用的農(nóng)戶不斷減少。2014年，僅27%的農(nóng)戶使用柴草做飯，34.2%的農(nóng)戶使用煤炭做飯，37.6%的農(nóng)戶使用電做飯，1.2%的農(nóng)戶使用罐裝液化氣做飯。四是家用電氣設(shè)備、交通通訊工具有了很大改觀。2014年，貧困地區(qū)農(nóng)民每百戶擁有摩托車85輛、助力車25輛、洗衣機90臺、熱水器31臺、彩色電視機113臺、移動電話281部。

二、貧困農(nóng)戶家計特征與致貧原因

貧困農(nóng)戶家計特征決定精準(zhǔn)扶貧的施政策略。貧困農(nóng)戶致貧原因多種多樣，有外因也有內(nèi)因，有經(jīng)濟條件差造成的，也有自然資源、人力資源缺乏造成的，有共性特征也有個體差異。文中的貧困戶是山區(qū)九縣（區(qū)）監(jiān)測調(diào)查的2014年家庭人均年純收入2 800元以下農(nóng)戶。

（一）勞動力素質(zhì)不高。貧困農(nóng)戶往往存在勞動力缺乏、智力體力不健全、文化素質(zhì)不高、就業(yè)技能不強等方面的弱勢，當(dāng)然吃苦耐勞精神缺乏和思想觀念守舊也起著重要作用。人力缺乏、文化素質(zhì)不高、身體素質(zhì)不強必然影響就業(yè)能力和就業(yè)機會。據(jù)農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查，貧困戶家庭勞動力中，沒上過學(xué)的占24%，比山區(qū)平均水平高5.2個百分點；小學(xué)文化程度占38%，比山區(qū)平均水平高0.6個百分點；初中文化程度占31%，比山區(qū)平均水平低3個百分點；高中及以上文化程度占7%，比山區(qū)平均水平低2.8個百分點。貧困家庭成員中喪失勞動能力的人口占家庭總?cè)丝?.7%，比山區(qū)平均水平高1.4個百分點。貧困戶家庭成員中11%的人口處于基本健康或不健康，比山區(qū)平均水平9.2%高1.8個百分點。其中，1.3%的人口生活不能自理，比山區(qū)平均水平高0.6個百分點。

（二）家庭不健全。貧困戶往往存在家庭人口結(jié)構(gòu)失衡、家庭不健全等問題。據(jù)調(diào)查，貧困戶15歲以上家庭成員中離婚、喪偶的比例達5%，比山區(qū)平均水平高0.4個百分點。

（三）人口負(fù)擔(dān)重。據(jù)調(diào)查，貧困戶中16歲以下人口占家庭總?cè)丝?4%，比山區(qū)平均水平高7.9個百分點；60歲以上人口占12.6%，比山區(qū)平均水平高1.6個百分點。貧困戶家庭人口中勞動力占53.1%，比山區(qū)平均水平低4.5個百分點。貧困戶家庭存在明顯的勞動力少、孩子多、老人多的“一少兩多”現(xiàn)象。

（四）生產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)較弱。貧困戶家庭生產(chǎn)條件差，擴大再生產(chǎn)能力和意愿弱，提供擔(dān)保的財力、物力不足，擔(dān)保的人脈也缺乏，導(dǎo)致無法得到需要的信貸資金，影響發(fā)展后勁。據(jù)調(diào)查資料顯示，2014年貧困戶期末人均農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)固定資產(chǎn)原價3 182元，僅相當(dāng)于山區(qū)平均水平的67%，期末人均非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固定資產(chǎn)原價849元，僅相當(dāng)于山區(qū)平均水平的43%。貧困戶人均經(jīng)營耕地面積2.6畝，比山區(qū)平均水平少0.9畝。其中有效灌溉面積占15.3%，比山區(qū)平均水平28.6%低13.3個百分點。

（五）收入來源偏重于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到的收入較少。據(jù)調(diào)查資料顯示，2014年，貧困農(nóng)戶全年人均可支配收入2 017元，僅相當(dāng)于山區(qū)平均水平的三分之一。在收入來源中，經(jīng)營第一產(chǎn)業(yè)得到的收入占37.7%，比山區(qū)平均水平高4.2個百分點，以務(wù)工為主導(dǎo)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占43.7%，比山區(qū)平均水平低4.8個百分點。

三、完善精準(zhǔn)扶貧的對策與建議

精準(zhǔn)扶貧是相對粗放扶貧而言，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰。核心是解決好扶持誰、怎么扶、誰來扶的問題。

（一）準(zhǔn)確甄別貧困農(nóng)戶。習(xí)近平總書記在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上的重要講話明確指出，要解決好扶持誰的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。當(dāng)下寧夏的貧困重點是點的貧困而非面上貧困，貧困分布是點狀而非帶狀，重點是貧困戶而非貧困村。已確定的整村推進貧困村，貧困面可能大一些，非貧困村貧困面一般很小。這是新常態(tài)下推進精準(zhǔn)扶貧的基本理念和原則。只有把握好這一原則，才能做到精準(zhǔn)識別貧困。要以村為單元來識別貧困人口，改變按縣、按鄉(xiāng)下指標(biāo)計劃分配識別貧困的做法。貧困不貧困，村干部和村民最有發(fā)言權(quán)。要按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出的扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房標(biāo)準(zhǔn)來識別，不能簡單以當(dāng)年收入為標(biāo)準(zhǔn)。要綜合考慮生產(chǎn)生活條件、發(fā)展能力、家庭人力資源、收入的穩(wěn)定性等多方面因素進行綜合評估確定，做到“五步兩公示一公告”（即農(nóng)戶自愿申請、民主評議確定、村級初審公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示，市縣區(qū)級審定公告），嚴(yán)格規(guī)范程序，防止統(tǒng)計中的平均數(shù)掩蓋大多數(shù)。當(dāng)下的貧困都是難啃的硬骨頭，要集中有限資金，加大單位投入量，全力投入、多方施策，方可取得成效。

從實踐看，目前的貧困主要有以下三種類型，一是自身沒有能力脫貧的農(nóng)戶，二是自身能力較弱需要幫扶才能勉強脫貧的農(nóng)戶，三是收入在貧困線周圍或勉強超過貧困線極易返貧的農(nóng)戶。精準(zhǔn)扶貧首先要識別準(zhǔn)這三種類型的農(nóng)戶。扶持最困難的戶，辦好最急需的事，聚力緊要處。對第一類型的貧困戶可建檔立卡，施以兜底救助，逐年提高標(biāo)準(zhǔn)的方略；第二類型貧困戶是精準(zhǔn)扶貧的重點對象，要建檔立卡，以五年為一個周期，分步施策，穩(wěn)定脫貧；對第三類型的貧困戶也要建檔立卡，動態(tài)掌握，因事施策，實施動態(tài)調(diào)整。

（二）精準(zhǔn)施策貧困農(nóng)戶。習(xí)近平總書記強調(diào)，要解決好怎么扶的問題，就是按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施好“五個一批”（即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）工程。要按照這一思路，精準(zhǔn)實施“五個一批”。找準(zhǔn)路子，構(gòu)建好的體制機制，在精準(zhǔn)施策上出實招，在精準(zhǔn)推進上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。

一要謀長遠、提素質(zhì)，在人力資本提升上下功夫。貧困的癥結(jié)在很大程度上表現(xiàn)為能力貧困。提升能力的有效途徑是加強培訓(xùn)，把提升貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)作為扶貧的重要措施來抓，動員社會各方面力量和資源，集中專業(yè)技術(shù)人員采取多種形式，加大對貧困戶勞動力資源培訓(xùn)，真正為貧困戶培訓(xùn)一個明白人、培養(yǎng)一個有一技之長的勞動力，為生產(chǎn)經(jīng)營和外出務(wù)工奠定堅實基礎(chǔ)，促進貧困戶依靠自身努力走出貧困。

二要借助包扶干部“外腦”，力促扶貧成效。切實發(fā)揮扶貧干部的“外腦”作用，因戶施策，確定產(chǎn)業(yè)方向，重點投入扶貧資金，人力和資本雙向驅(qū)動，切實提高扶貧效果。強化扶貧考核激勵機制，通過建立扶貧干部包扶責(zé)任機制，脫貧與工作成效、職務(wù)升遷掛鉤，不脫貧不脫鉤，全身心投入扶貧事業(yè)。使包扶干部對貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展手把手教，產(chǎn)、供、銷全程投入和具體指導(dǎo)，真正做到壓擔(dān)子，出思想，動真情，扶真貧。

三要在產(chǎn)業(yè)+扶貧上實現(xiàn)雙贏。建立財政補貼政策、支農(nóng)資金與龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧困農(nóng)戶脫貧致富聯(lián)動機制，調(diào)動龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體扶持貧困農(nóng)戶脫貧的積極性和主動性，保障貧困農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和安置就業(yè)雙收益。使龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)貧困農(nóng)戶耕地提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益的同時，也為貧困農(nóng)戶實現(xiàn)就業(yè)、增加收入、脫貧致富提供機會。

四要在金融扶貧上注大力。處于貧困線上下的農(nóng)戶脫貧致富的愿望比較強烈。但資金缺乏、信貸資金使用周期短，一直困擾著自身發(fā)展。這種類型的農(nóng)戶家庭經(jīng)濟條件差、擔(dān)保能力不足、信譽度不高，現(xiàn)行的銀行信貸政策往往將其排除在外。有的農(nóng)戶即使得到金融部門的一些貸款支持，數(shù)額也很有限。所以，要創(chuàng)新金融扶貧方式，以扶貧資金作擔(dān)?；驂|付利息等方式，“撬動”銀行信貸資金，建立扶貧資金+信貸資金+貧困戶的聯(lián)動機制，加大對貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)資金支持力度，扶持貧困戶走上脫貧致富的路子。

五要在教育扶貧上強機制。建立教育扶貧長效機制，徹底解決代際貧困問題。從扶貧實踐看，一個貧困家庭如果能夠培養(yǎng)出一個大學(xué)生，將從根本上解決脫貧后勁問題，實現(xiàn)脫貧將指日可待。要從長遠著想，切實發(fā)揮教育扶貧在貧困戶子女接受義務(wù)教育、高中及中等職業(yè)技術(shù)教育和高等教育的重要作用。根據(jù)貧困戶建檔立卡記錄，建立跟蹤教育扶持機制，從上小學(xué)到上大學(xué)實施免費接受教育。通過財政轉(zhuǎn)移支付不僅解決學(xué)費、雜費，還應(yīng)解決生活補助，真正讓貧困戶孩子上學(xué)無后顧之憂。教育扶貧從短期看，扶貧效果不明顯，但從長遠看，將從根本上斷貧困的根。要有一種“功成不必在我”的胸懷實施教育扶貧，方可取得實效。

六要在生態(tài)補償脫貧上出實招。充分發(fā)揮國家生態(tài)補償扶貧政策效應(yīng)，增強國家政策精準(zhǔn)扶持脫貧的功能?？蓪⒘P山國家森林資源保護區(qū)及周邊區(qū)域，涇河、清水河、葫蘆河水源源頭區(qū)域，退耕還林工程實施面積占總耕地面積超過70%以上的行政村，生態(tài)移民整村遷出區(qū)邊緣行政村全部劃定為生態(tài)功能區(qū)，綜合運用退耕還林工程補助政策和生態(tài)功能區(qū)補償政策，擴大政策實施范圍，用好國家加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，使寧夏劃定區(qū)域有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護林員等生態(tài)保護人員，就地解決脫貧問題。

七要高度重視解決35萬生態(tài)移民的貧困問題?！鞍岬贸?、穩(wěn)得住、能致富”是實施35萬生態(tài)移民工程的初衷目標(biāo)。但搬出去后，受自身能力、年齡偏大、就業(yè)機會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多因素影響，移民致富存在明顯的差異性。大部分移民經(jīng)過二三年的過渡發(fā)展，基本擺脫了貧困，走上了致富之路。但一部分移民生活依然困難，仍處于貧困狀況，應(yīng)納入“十三五”精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，列入當(dāng)務(wù)之急，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)脫貧，決不能讓一個貧困人口在精準(zhǔn)脫貧的路上掉隊。

（三）責(zé)任幫扶到貧困農(nóng)戶。建立精準(zhǔn)扶貧責(zé)任制，層層簽定責(zé)任書，立下軍令狀。逐鄉(xiāng)逐村建立幫扶臺賬，逐戶逐人落實幫扶責(zé)任，從自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)抽調(diào)責(zé)任心強、有思想的幫扶駐村干部，明確一名干部包扶一戶貧困戶，嚴(yán)格落實工作責(zé)任制，完善干部考核、評價和激勵機制，不脫貧不脫鉤，獎勤罰懶，引導(dǎo)廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為，大力發(fā)揚“三苦”精神（領(lǐng)導(dǎo)苦抓、部門苦幫、群眾苦干），切實解決不作為、慢作為、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}。

（四）政策兜底解決無勞動能力的貧困農(nóng)戶。該類型貧困往往是因病致貧、因災(zāi)致貧、殘疾、智障、年老無人贍養(yǎng)的農(nóng)戶，暫時無力或永久無法擺脫貧困。首先要用足國家關(guān)于實施“五個一批”工程中對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底的政策，提高低保標(biāo)準(zhǔn)，將貧困戶中所有人口納入保障范圍，確保全覆蓋、廣受益。其次，加強對該類型貧困人口醫(yī)療保險和醫(yī)療救助力度?？赏ㄟ^政府統(tǒng)一出資使該類型貧困人口全部參加大病醫(yī)療救助。第三，貫徹落實好《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，與精準(zhǔn)扶貧政策相配合，精準(zhǔn)救助重大疾病、交通事故、意外事件和基本生活暫時遇到困難人群，切實發(fā)揮政策兜底救急的作用。

參考文獻：

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責(zé)任編輯：文會