一、問(wèn)題提出

在過(guò)去的幾十年里，世界范圍內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家都在一片公共部門(mén)改革的呼聲中努力地加強(qiáng)地方政府的作用。盡管世界各地的發(fā)展共同體都在盡最大努力去實(shí)現(xiàn)分散公共部門(mén)權(quán)力的潛在優(yōu)勢(shì)，但分權(quán)時(shí)所許諾的益處在實(shí)踐中往往還是一場(chǎng)泡影，“中央和地方都試圖通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方式，來(lái)轉(zhuǎn)移改革的成本，獲取最大化的收益”，使得中央的權(quán)威遭受一定程度的威脅。地方分權(quán)治理的懷疑者們往往會(huì)注意到地方政府薄弱的機(jī)構(gòu)能力，限制了地方政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而且一些設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)膶?shí)施權(quán)力下放的地方政府改革，常常會(huì)被一些技術(shù)性、政治性和制度性的障礙所攔阻。出于對(duì)這些方面的考慮，我們應(yīng)該有一種日益強(qiáng)烈的緊迫感：地方公共部門(mén)必須運(yùn)作的更加有效，為各國(guó)發(fā)展和政治運(yùn)行提供支持與動(dòng)力。

二、評(píng)估分權(quán)地方治理技術(shù)維度的分析框架

（一）國(guó)家追求分權(quán)治理的動(dòng)因

美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·斯蒂格勒（George Stigler）在《地方政府功能的有理范圍》一書(shū)中，從兩個(gè)方面闡述了分權(quán)地方政府存在的必要性：第一，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的選民，地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求；第二，一國(guó)國(guó)內(nèi)不同的人們有權(quán)對(duì)不同種類(lèi)和不同數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決。美國(guó)行政學(xué)者戴維·奧斯本（David Osborne）論述了分權(quán)機(jī)構(gòu)的許多優(yōu)越性：“它們比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有靈活性，它們對(duì)于情況和顧客需求的變化能迅速作出反映；它們比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；它們比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具有創(chuàng)新精神；它們能產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率”。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家追求分權(quán)治理有五大原因：第一，國(guó)家追求分權(quán)是因?yàn)橐粋€(gè)有力的理論依據(jù)的存在，即在某種條件下，權(quán)力分散的政府能夠提高經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第二，如果一個(gè)國(guó)家的中央官僚機(jī)構(gòu)功能不全，掌握實(shí)權(quán)的尋租組織不負(fù)責(zé)任，效能低下，或者公共服務(wù)提供無(wú)效，那么分散的地方權(quán)力可以改善公共服務(wù)的交付，增強(qiáng)減少赤貧的能力，因?yàn)榉稚⒌牡胤秸啾容^中央政府，其反應(yīng)更靈敏，問(wèn)責(zé)感更強(qiáng)；第三個(gè)追求分權(quán)的原因是，分散的地方權(quán)力的存在可以被看作是一種更加民主的形式，因此，分開(kāi)授權(quán)可以獲得更靈敏的公共部門(mén)和更好的公共服務(wù)，具備值得追求的善治優(yōu)勢(shì)；第四，分權(quán)改革能推動(dòng)政治體制的改革。事實(shí)上，在西方國(guó)家中，政治領(lǐng)袖對(duì)國(guó)家進(jìn)行某種程度上的權(quán)力下放，主要是為了追求如連任等特定的政治利益，并非為了善治或者提高公共服務(wù)的原因；最后，一些國(guó)家追求分權(quán)是為了做一種特定的政治實(shí)驗(yàn)，其目的是抵消政治離心力，保護(hù)民族國(guó)家。

（二）技術(shù)層面的分權(quán)

權(quán)力的下放和府際關(guān)系是公共部門(mén)改革廣泛而且復(fù)雜的區(qū)域，因此，沿著它的主要層面去分解公共部門(mén)是有意義的。分權(quán)往往被理解成為三個(gè)方面：政治、行政和財(cái)政的分權(quán)。我們用這種分類(lèi)作為我們?cè)u(píng)估框架的標(biāo)尺。這種區(qū)分提供了一個(gè)按照學(xué)科話題研究權(quán)力下放的方便分類(lèi)：政治科學(xué)家研究不同政府層面的政治權(quán)力分配；行政分權(quán)被公共行政專(zhuān)家處理；而財(cái)政分權(quán)的領(lǐng)域一般留給經(jīng)濟(jì)學(xué)家。這三種分類(lèi)代表了國(guó)家和公民間互動(dòng)的三種主要尺度。在政治領(lǐng)域，發(fā)展社區(qū)的目的是通過(guò)民主、參與和影響政治機(jī)制賦予人們駕馭公共部門(mén)的能力。在行政領(lǐng)域，發(fā)展的目的是確保公共部門(mén)管理者以一種合理有效的方式提供公共服務(wù)。在公共部門(mén)的財(cái)政方面，人們可以監(jiān)控國(guó)家財(cái)政資源在財(cái)政紀(jì)律方式內(nèi)的使用，來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置技術(shù)效率的提升。

作為分權(quán)評(píng)估框架，這個(gè)三分法有一個(gè)技術(shù)路線上的優(yōu)點(diǎn)，即地方公共部門(mén)這個(gè)廣泛的主體在分成三個(gè)部分后變的更加有利于管理的理解。同時(shí)，權(quán)力下分和地方政府部門(mén)是一個(gè)典型的交叉政策領(lǐng)域，如果我們只注意三個(gè)中的一個(gè)而不去關(guān)注其他兩個(gè)，則容易出現(xiàn)理解上的偏差。確實(shí)，成功的權(quán)力下放改革只能出現(xiàn)在地方權(quán)威在政治上、行政上和財(cái)政上是由他們的選民賦予的（表1）。當(dāng)?shù)胤秸皇跈?quán)一個(gè)或者兩個(gè)方面，他們有效回應(yīng)公民合理需要的方式會(huì)受到阻礙。同樣，成功的分權(quán)改革或者有效的府際關(guān)系系統(tǒng)只能以一種有意義的方式被評(píng)估，即權(quán)力下放的三種維度集中在一起的時(shí)候。

也許令人驚訝，一些真實(shí)世界的分權(quán)改革被描繪成一種“理想”的情況，地方政府被全線授權(quán)（如H點(diǎn)）。事實(shí)上，施羅德和伊頓認(rèn)為，“因?yàn)閲?guó)家政府往往猶豫權(quán)力下放改革帶來(lái)的權(quán)威的損失，這樣，中央官員可以同意，將權(quán)力下放在一個(gè)或兩個(gè)政策層面，而在剩下的領(lǐng)域中使用政府的特權(quán)或者中央集權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的控制”。然而，不考慮到所有的三個(gè)維度，是不可能知道有效下放權(quán)力的整體系統(tǒng)是如何通過(guò)人民賦予當(dāng)?shù)卣?，而且?quán)力下放的維度也需要決策者的關(guān)注。應(yīng)指出的是表1提供了一種簡(jiǎn)化的現(xiàn)實(shí)，每個(gè)維度的權(quán)力下放只是被考慮作為一個(gè)表示是與否的二進(jìn)制文件。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中每個(gè)主要維度的權(quán)力下放是進(jìn)一步分解成多個(gè)子類(lèi)別和沿著整體下放的一系列選項(xiàng)，這些子類(lèi)別需要在權(quán)力的完全下放與完全缺失兩個(gè)極端范圍之間進(jìn)行排列組合。盡管這個(gè)框架具有復(fù)雜性，但我們相信任何對(duì)權(quán)力下放和府際關(guān)系狀態(tài)有意義的評(píng)估，都需要考慮所有三個(gè)方面下放。當(dāng)然，如前文所述，本文所設(shè)計(jì)的這個(gè)分析框架僅僅是從技術(shù)維度出發(fā)的，是一個(gè)簡(jiǎn)單的、只關(guān)注是與否的二進(jìn)制文件，不足以對(duì)地方政府的分權(quán)和地方政府治理做出全面的分析。事實(shí)上，除了技術(shù)維度之外，權(quán)力下放的分析還有制度切入點(diǎn)，如中央、地方和公民社會(huì)，還應(yīng)該有發(fā)展伙伴制，以及整合所有分析碎片的總體框架等。

參考文獻(xiàn)

[1]王紹光.分權(quán)的底線[M].北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，1997.23

作者簡(jiǎn)介

郭立瓊（1989-），漢，政治學(xué)理論研究生，單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院。