賀淑芳　歐陽(yáng)仁根

摘 要：本文通過(guò)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)保障的應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工住房時(shí)面臨的種種困境，經(jīng)深入剖析知其源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約、政策落實(shí)不到位、群體性排斥和集體無(wú)意識(shí)等原因。為化解這些困境，本文借鑒了美國(guó)、德國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，從制度完善、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)力量引入、農(nóng)民工法律意識(shí)提高等角度闡述了破解之道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；居住權(quán)；群體性排斥；權(quán)益保障

自1978年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放以后，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生了巨大的需求，相應(yīng)地農(nóng)村勞動(dòng)力則普遍過(guò)剩，這樣的差距直接導(dǎo)致了1989年“民工潮”的爆發(fā)，加上后期政府對(duì)戶(hù)籍政策的些許放寬，出現(xiàn)了大量從農(nóng)村地區(qū)流向城市的遷徙者[①據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工16821萬(wàn)人。參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http：//www.lwzb.cn/pub/gjtjlwzb/sjyfx/201505/t20150506_2638.html. 2015年9月30日訪問(wèn)]。本文就將從農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的居住權(quán)保障的角度，探討農(nóng)民工所遭遇的困境以及破解之策。

一、 農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)保障的必然性分析

（一）居住權(quán)的內(nèi)涵

居住權(quán)是有關(guān)公民居住行為的權(quán)利的統(tǒng)稱(chēng)。居住權(quán)一詞濫觴于羅馬法，屬于人役權(quán)的一種，后來(lái)相繼被歐陸各國(guó)法律所承襲。居住權(quán)的英語(yǔ)表述是“Housing Right”或“The Right to Adequate Housing”，兩者意思相近，但“ The Right to Adequate Housing”更強(qiáng)調(diào)“適足”的住房權(quán)，在擁有住房權(quán)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)適宜的、足夠的住房權(quán)利，并將獲得“體面的住房”作為一項(xiàng)最終的神圣目標(biāo)。國(guó)內(nèi)因?yàn)榉g的緣故產(chǎn)生了三種譯法來(lái)描述這一概念：一是“居住權(quán)”，將居住權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，強(qiáng)調(diào)獲得住宅的權(quán)利；二是“住宅權(quán)”，是指獲得適足和充分住房的權(quán)利；三是“適足住房權(quán)”，意義基本與住宅權(quán)相同。[ ②廖丹：《居住權(quán)概念辨析》，載《嶺南學(xué)刊》2011年第3期。]實(shí)際上上述三種翻譯所表達(dá)的都是同一個(gè)意思，即為住房弱勢(shì)群體提供適當(dāng)住房的權(quán)利。

居住權(quán)主要由四個(gè)方面構(gòu)成。第一，住所選擇權(quán)，又被稱(chēng)為定居的自由，指的是公民一定區(qū)域內(nèi)任意選擇地點(diǎn)定居的自由，而不被強(qiáng)制定居某處或被驅(qū)逐。第二，住宅所有權(quán)。保護(hù)住宅所有權(quán)首先體現(xiàn)的對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的不得侵犯，這一點(diǎn)一般在《憲法》中有明文規(guī)定，而且通過(guò)《物權(quán)法》等法律法規(guī)加以細(xì)化。第三，住宅不受侵犯的權(quán)利，住宅是一個(gè)人不受公權(quán)力干涉的私人空間，目的就是為了獲得住房安寧，保護(hù)個(gè)人隱私。第四，獲得住房的權(quán)利，這是其他住房保護(hù)權(quán)益的基礎(chǔ)，但由于現(xiàn)在房?jī)r(jià)居高不下，很多人依舊無(wú)家可歸，所以從某種程度上來(lái)說(shuō)公民獲得住房的權(quán)利是政府的一項(xiàng)義務(wù)[③參見(jiàn)廖丹：《居住權(quán)概念辨析》，載《嶺南學(xué)刊》2011年第3期]。

（二）居住權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)應(yīng)受到必然保障

1996年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)第二次人居大會(huì)正式確立了居住權(quán)為基本人權(quán)。在隨后的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（1966年）、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》（1966年）、《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見(jiàn)》等國(guó)際公約對(duì)居住權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步明確。[④孫林：《農(nóng)民工居住權(quán)視角下城中村改造問(wèn)題的思考》，載《城市觀察》2015年第1期。]人權(quán)是人之為人所應(yīng)該享有的權(quán)利，其核心價(jià)值在于維護(hù)人的尊嚴(yán)。

（三）新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的理念必然要求保障農(nóng)民工居住權(quán)

黨的十六大率先提出了“新型工業(yè)化”戰(zhàn)略，在黨的十八大中明確地提出了“新型城鎮(zhèn)化”，指明了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求是堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展，只有這樣才能使城鎮(zhèn)處于良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，加快小康社會(huì)的全面建成。[ ⑤參見(jiàn)王婧翱：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與人的發(fā)展的思考》，載《改革與戰(zhàn)略》2013年第9期。]

以人為本的城鎮(zhèn)化，需要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，以此達(dá)到提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量的目標(biāo)。

二、 農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)困境與產(chǎn)生原因

農(nóng)民工作為社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體，現(xiàn)今他們的基本居住權(quán)利仍然沒(méi)有得到充分的尊重和來(lái)自外界的保護(hù)，多數(shù)農(nóng)民工因?yàn)闆](méi)有充足的資金不能進(jìn)入商品房市場(chǎng)，也因?yàn)樯矸莸认拗茻o(wú)法滿(mǎn)足獲得廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的條件，因此不少農(nóng)民工居住在“城中村”、 “棚戶(hù)區(qū)”、“違章建筑”等一些非法地帶，現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民工的居住權(quán)受到了種種羈絆。

（一）農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)民工的居住狀況陷入令人堪憂(yōu)的困境[ ⑥參見(jiàn)周彤：《論農(nóng)民工居住權(quán)保護(hù)》，載《新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。]。這些困境主要體現(xiàn)在如下五個(gè)方面：

第一，居住條件十分簡(jiǎn)陋。其中最為突出的一個(gè)問(wèn)題就是擁擠，根據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工的人均房屋面積只及城市居民的三分之一。其次，農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民，所以在城市中精美市民公寓、別墅與擁擠破敗的工棚“相伴成景”，十分不和諧。

第二，居住基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不齊。一般住房基本配套設(shè)施包括廚房、衛(wèi)生間等，但是據(jù)統(tǒng)計(jì)仍有不少農(nóng)民工的住房?jī)?nèi)無(wú)廚房，而是用一個(gè)簡(jiǎn)易灶臺(tái)草草了事，在廁所中安裝了抽水式馬桶的農(nóng)民工也只是占了很少的比例。但是如果按照聯(lián)合國(guó)關(guān)于居住條件的要求，就有不少流動(dòng)人口生活在類(lèi)似“貧民窟”的環(huán)境中。

第三，住房支出費(fèi)用昂貴。首先，多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)城從事的職業(yè)并不是高薪職位，相比較于收入和其他費(fèi)用支出，住房開(kāi)銷(xiāo)所占比例較大；其次因?yàn)槭艿綉?hù)口的限制，農(nóng)民工不能像城市居民一樣享受到低價(jià)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房或者申請(qǐng)廉租房的優(yōu)惠政策。

第四，在文化生活上，外界供給匱乏，不能滿(mǎn)足農(nóng)民工的需求。農(nóng)民工在離開(kāi)農(nóng)村之后便不能享受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府所提供的各項(xiàng)文化工程，在城市中下里巴人的文化形式又比較罕見(jiàn)，因而他們只能在擠在街邊小店看電視或者三五成群地在街上閑蕩。

第五，居住地段或者環(huán)境令人堪憂(yōu)。其次，有些農(nóng)民工為了租房便宜選擇在郊區(qū)居住，因此喪失了很多接受城市公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。

（二）農(nóng)民工居住權(quán)缺乏保障的原因剖析

筆者認(rèn)為出現(xiàn)上述困境的根源在于以下四個(gè)方面。

1.城鄉(xiāng)二元體制是農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)無(wú)法得到保障的根源

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制在改革開(kāi)放的背景下已經(jīng)無(wú)法跟上時(shí)代的步伐，在許多現(xiàn)實(shí)方面皆有比較突出的問(wèn)題，例如傳統(tǒng)社會(huì)管理體制下的戶(hù)籍制度，曾一度是公民遷徙自由的重大阻礙，但是如今戶(hù)籍制度的放寬并沒(méi)有從根本上使得農(nóng)民工享有其應(yīng)得的、平等的權(quán)利。突出顯現(xiàn)在：同工不同酬、安全衛(wèi)生條件差、社會(huì)保障普遍缺失等。[⑦參見(jiàn)張怡恬：《農(nóng)民工與居住權(quán)》，人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0726/c367084-22343327.html... 2015年9月30日訪問(wèn)。]農(nóng)民工“欠薪糾紛”屢見(jiàn)不鮮，有的甚至“跳樓討薪”，同時(shí)有調(diào)查顯示，農(nóng)民工的月平均工資還不及城鎮(zhèn)職工平均工資的60%，工資的增長(zhǎng)相較于物價(jià)的增長(zhǎng)顯得微不足道。從上述分析可知，農(nóng)民工由于戶(hù)口的無(wú)法轉(zhuǎn)變，在城市生活中應(yīng)得的權(quán)益仍舊無(wú)法兌現(xiàn)，進(jìn)而侵害到農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益，在此種情況下實(shí)現(xiàn)居住權(quán)倍加艱難。

2.政府出臺(tái)的相關(guān)政策落實(shí)不能到位是主要原因

早在2007年，住建部、發(fā)改委等五部門(mén)就出臺(tái)了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件，但落實(shí)效果不佳。解決住房問(wèn)題往往有兩種途徑，其一是通過(guò)市場(chǎng)途徑購(gòu)買(mǎi)商品房，其二是通過(guò)保障房政策。農(nóng)民工由于自身經(jīng)濟(jì)能力有限，往往傾向選擇后者，但是保障房政策真的能保障農(nóng)民工的居住權(quán)嗎？

廉租房是指政府通過(guò)補(bǔ)貼或者配租的方式，向具有城鎮(zhèn)長(zhǎng)住戶(hù)口的低收入家庭提供的保障性住房。第一，廉租房覆蓋對(duì)象狹窄，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，而且隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生大量類(lèi)似農(nóng)民工的新型社會(huì)群體，這些住房弱勢(shì)群體的住房權(quán)沒(méi)有受到重視。第二，廉租房源和資金來(lái)源都不穩(wěn)定，其中政府在資金來(lái)源方式中起著重要作用，但僅靠政府財(cái)力恐將難以長(zhǎng)久維系。[⑧參見(jiàn)徐嘉輝：《構(gòu)建我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體住房保障體系的思考》，載《東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期。]⑧

經(jīng)濟(jì)適用房則是指由政府組織房地產(chǎn)商或者集資建房單位建造，向城鎮(zhèn)中低收入家庭以微利價(jià)格出售的一種商品住房，具有社會(huì)保障性質(zhì)。但是作為一種新型住房形式，國(guó)內(nèi)對(duì)此尚無(wú)一個(gè)的明確界定，仍然有待政府切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)方面的政策規(guī)定。[⑨參見(jiàn)張世清、劉雪：《農(nóng)民工的權(quán)利訴求及社會(huì)政策回應(yīng)》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2011年第12期。]⑨

3.農(nóng)民工在城市居住中因受到群體性排斥而使居住權(quán)無(wú)法得到保障

農(nóng)民工在城市生活往往會(huì)受到群體性排斥，而此種群體性排斥在城市改造的動(dòng)拆遷過(guò)程中表現(xiàn)得尤為突出。外來(lái)人員因其自身流動(dòng)性大，在城市改造拆遷時(shí)，他們被理所當(dāng)然地認(rèn)為應(yīng)該直接搬走。農(nóng)民工的居住權(quán)在城市社會(huì)中受到殘酷漠視。

4.農(nóng)民工自身對(duì)居住權(quán)認(rèn)識(shí)不足并且缺乏維權(quán)意識(shí)

農(nóng)民工在自己的居住權(quán)被侵害時(shí)常常處于一種無(wú)意識(shí)狀態(tài)，自身缺乏對(duì)居住權(quán)的認(rèn)識(shí)和表達(dá)意識(shí)導(dǎo)致農(nóng)民工在權(quán)益受侵害時(shí)扮演著“沉默者”的角色。

農(nóng)民工市民化進(jìn)程中會(huì)遇到許多問(wèn)題，諸如欠薪、工傷等，對(duì)此他們會(huì)選擇“上訪”、“鬧事”等一些比較激烈的手段表達(dá)訴求，但對(duì)于居住權(quán)被侵害時(shí)他們的想法往往是“再找一個(gè)地方住就好了”、“實(shí)在沒(méi)有辦法，大不了回老家”。這種“沉默不表達(dá)”的現(xiàn)象并非是訴求渠道被封堵，而是更為可怕的“集體無(wú)意識(shí)”[⑩參見(jiàn)趙曄華：《“居住權(quán)”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》， 載《社會(huì)學(xué)研究》2008年第2期。農(nóng)民工對(duì)自身所享有的權(quán)利渾然不知，故而在農(nóng)民工遭到群體性排擠之后又由于自身主動(dòng)選擇的沉默，使得居住權(quán)的排斥表現(xiàn)得更加含蓄且不易發(fā)覺(jué)。

三、 域外居住權(quán)保障制度的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

西方早在在古羅馬時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)了居住權(quán)制度，據(jù)史料記載，優(yōu)士丁尼一世時(shí)有大量的奴隸被解放，另外無(wú)夫權(quán)婚姻的出現(xiàn)和增加，使得一時(shí)間這些被解放的奴隸和沒(méi)有繼承權(quán)的女人無(wú)家可歸，生活無(wú)著。因此居住權(quán)保障制度在國(guó)外有悠久的發(fā)展歷史，制度也相對(duì)完善，其中美國(guó)、德國(guó)和日本住房保障制度體系比較典型，對(duì)我國(guó)包括農(nóng)民工在內(nèi)的住房保障事業(yè)具有良好的借鑒意義。

（一）美國(guó)住房保障制度體系

首先，在住房保障機(jī)構(gòu)上，美國(guó)的住房保障機(jī)構(gòu)主要是住房與城市發(fā)展部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)HUD）。1965年美國(guó)在原有基礎(chǔ)上，合并了多個(gè)住房保障機(jī)構(gòu)，設(shè)立了HUD，對(duì)城市和住房事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。

其次，在融資制度上，美國(guó)融資模式從原先的以政府補(bǔ)貼、稅收返還為主，拓寬到發(fā)行住房建設(shè)債券和建立住房抵押一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。每年，美國(guó)的居民住宅建設(shè)在美國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算中都占有較大比例，并且政府還積極引導(dǎo)社會(huì)私人力量參與住房建設(shè)。

（二）德國(guó)住房保障制度體系

德國(guó)根據(jù)不同時(shí)期居民住房狀況和收入水平，適時(shí)地調(diào)整住房政策和法律保障，并輔之以住房?jī)?chǔ)蓄制度，讓盡可能多的低收入家庭住房得到保障。[ ]德國(guó)住房政策可以分為三個(gè)時(shí)期：第一，戰(zhàn)后重建期。第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)國(guó)內(nèi)房屋滿(mǎn)目瘡痍，居民住房問(wèn)題急需解決，此時(shí)的政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，向社會(huì)私人力量提供極低的貸款利息，支持廉住房的建設(shè)。第二，平穩(wěn)發(fā)展期。德國(guó)國(guó)內(nèi)住房需求在20世紀(jì)60年代后進(jìn)入基本持平的階段，但住房的需求呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)，因此政府適時(shí)地調(diào)整了相關(guān)住房保障政策。第三，市場(chǎng)調(diào)控期。1998年后德國(guó)居民收入以達(dá)到較高水平，政府逐漸退出廉租房建設(shè)，越來(lái)越放權(quán)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決住房供給問(wèn)題。

（三）日本住房保障制度體系

在日本，國(guó)土交通省住宅局是主要的住房保障機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)對(duì)住房建設(shè)的過(guò)程和管理進(jìn)行統(tǒng)籌和監(jiān)管。為保障住房融資和政策性住房的順利進(jìn)行，日本還專(zhuān)門(mén)成立了住宅金融公庫(kù)，由政府全額注資成立，專(zhuān)為致力建房購(gòu)房的組織和個(gè)人提供長(zhǎng)期、低利率貸款的民間融資的機(jī)構(gòu)。

日本的住房保障融資模式是“郵政儲(chǔ)蓄-住房金融公庫(kù)”?！班]政儲(chǔ)蓄”能夠?yàn)樽》勘Ｕ现贫忍峁┓€(wěn)定的、長(zhǎng)久的資金來(lái)源，緩解政府財(cái)政支出的壓力?！白≌鹑诠珟?kù)”則可以?xún)?chǔ)蓄系統(tǒng)中的資金低息貸款給弱勢(shì)住房群體。

（四）域外保障居住權(quán)制度的借鑒

通過(guò)對(duì)域外居住權(quán)保障制度的分析，可見(jiàn)域外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)保障農(nóng)民工居住權(quán)的制度完善具有較強(qiáng)的借鑒意義。

第一，需要區(qū)分農(nóng)民工的“社會(huì)性”居住權(quán)和“投資性”居住權(quán)并且設(shè)計(jì)不同的保護(hù)制度。“社會(huì)性”居住權(quán)側(cè)重保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體，這一點(diǎn)與本文探討的農(nóng)民工居住權(quán)的保障有著較為緊密的聯(lián)系，結(jié)合我國(guó)國(guó)情將居住權(quán)的享有主體擴(kuò)大到進(jìn)城的農(nóng)民工，此時(shí)我國(guó)在物權(quán)法中怎樣更好地設(shè)計(jì)居住權(quán)時(shí)可以適當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)。

第二，我國(guó)可以成立專(zhuān)門(mén)服務(wù)農(nóng)民工等住房弱勢(shì)群體的住房保障機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)的住房保障進(jìn)行統(tǒng)籌，形成有效管理。此外我國(guó)還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候利用市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”調(diào)控社會(huì)資金的流動(dòng)，保證住房保障政策背后具備充足的資金。

第三，在農(nóng)民工住房保障制度的安排上需要注重制度的創(chuàng)新與發(fā)展。德國(guó)的住房保障制度在每一個(gè)階段都會(huì)做符合社會(huì)實(shí)況的調(diào)整，所以我們?cè)诒Ｕ限r(nóng)民工市民化過(guò)程的住房權(quán)益時(shí)不能一成不變，傳統(tǒng)的“候鳥(niǎo)遷徙型”的農(nóng)民工關(guān)注更多的是住房的獲得，而新型農(nóng)民工的出現(xiàn)則對(duì)“適足居住權(quán)”提出更高要求。

第四，建立完善的農(nóng)民工住房保障金融體系。政策性金融支持體系是落實(shí)公民居住權(quán)的基礎(chǔ)，因此在我國(guó)基本完成保障性房屋建設(shè)后，就需要憑借住房保障金融體系提高農(nóng)民工等低收入者的購(gòu)買(mǎi)力或者承租能力。同時(shí)，當(dāng)住房市場(chǎng)穩(wěn)定后，可以引入了類(lèi)似儲(chǔ)蓄的住房金融模式，鼓勵(lì)民間力量融入住房市場(chǎng)，之后低收入家庭便可選擇長(zhǎng)期低息貸款服務(wù)。

四、 保障農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)的路徑分析

（一）完善農(nóng)民工居住權(quán)保障的法律制度

首先，逐步廢除城鄉(xiāng)二元體制，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度。如前面所述，戶(hù)口的限制導(dǎo)致農(nóng)民工在許多方面不能與城市居民享有平等的權(quán)益，而且取消城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口的差別也是大勢(shì)所趨。

其次，完善最低工資制度。農(nóng)民工居住權(quán)的保障很大程度上直接受制于其所擁有的財(cái)富，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)的飛漲，最低工資標(biāo)準(zhǔn)也要做相應(yīng)的調(diào)整。

再次，完善居住權(quán)配套法律制度。全國(guó)人民代表大會(huì)應(yīng)盡快出臺(tái)住房保障法，將公民的住房權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)，避免農(nóng)民工從一種非法住房形式輾轉(zhuǎn)向另一種非法住房形式。通過(guò)法律法規(guī)的形式細(xì)化居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定，在微觀上詳細(xì)規(guī)定住房保障具體事宜，切實(shí)保障農(nóng)民工的居住條件和不被排擠、驅(qū)逐，逐步實(shí)現(xiàn)公民安居樂(lè)業(yè)的法治社會(huì)。

（二）政府承擔(dān)起保障農(nóng)民工居住權(quán)的職能

住房屬于準(zhǔn)公共物品，為轄區(qū)內(nèi)生活工作的農(nóng)民工提供住房保障是城市政府不容推卸的責(zé)任。

首先，進(jìn)一步完善保障性住房政策，將農(nóng)民工與城市居民一起納入住房保障范圍。農(nóng)民工因不能達(dá)到廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的供給條件而被排除在現(xiàn)行保障性住房政策的大門(mén)之外，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際調(diào)整相應(yīng)政策，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，嚴(yán)格界定住房保障的對(duì)象，使廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策真正惠及的農(nóng)民工等住房弱勢(shì)群體。

其次，應(yīng)當(dāng)明晰政府的責(zé)任，將農(nóng)民工住房保障情況與績(jī)效考核掛鉤。避免在城市動(dòng)遷中政府只從一方利益出發(fā)而忽視了造福百姓的職責(zé)所在，并且在執(zhí)法環(huán)節(jié)沿革把關(guān)，比如嚴(yán)厲打擊侵害農(nóng)民工權(quán)益的不良中介機(jī)構(gòu)等。

再次，政府應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r規(guī)定多元化的住房供給渠道，促進(jìn)解決農(nóng)民工居住權(quán)問(wèn)題。譬如，政府應(yīng)允許有條件有能力的企事業(yè)單位自行籌集資金建房，在此政府可以通過(guò)減免相關(guān)稅費(fèi)、給予政策補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)單位集資建房，讓住房困難戶(hù)可以以?xún)?yōu)廉的價(jià)格享受住房。

（三）充分調(diào)動(dòng)多種社會(huì)力量參與解決農(nóng)民工居住房建設(shè)

農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的住房問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，需要社會(huì)各界的積極努力和配合。

首先，明確企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。現(xiàn)在的許多企業(yè)都會(huì)為勞動(dòng)者提供員工宿舍或者住房補(bǔ)貼，這很大程度上為農(nóng)民工的住房問(wèn)題提供了幫助。同時(shí)在推廣公租房時(shí)，需要有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)提供資金參與建設(shè)。

其次，由金融機(jī)構(gòu)為此提供支持。金融機(jī)構(gòu)是一種特殊的企業(yè)形式，也需要承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

再次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工等住房弱勢(shì)群體的社區(qū)管理工作。那么為了改善農(nóng)民工居住條件，就需要?jiǎng)訂T“城中村”的村委會(huì)或社區(qū)居民廣泛參與其中，摒棄政府統(tǒng)管一切的現(xiàn)狀，積極發(fā)揮社區(qū)的自主性。

（四）切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工居住權(quán)益

由于戶(hù)籍制度改革的不可能一揮而就，在循序漸進(jìn)的改革過(guò)渡階段，農(nóng)民工依舊屬于農(nóng)村，仍然擁有其在農(nóng)村居住的權(quán)利。無(wú)論他們?cè)诤翁巹?wù)工，都應(yīng)該在較長(zhǎng)的一段時(shí)間里為他們保留其在農(nóng)村的宅基地，不能因?yàn)檗r(nóng)村新規(guī)劃而直接沒(méi)收或者侵占他們的宅基地。在農(nóng)民工有返回農(nóng)村居住的意愿時(shí)，應(yīng)該提供和傳統(tǒng)農(nóng)民相同的優(yōu)惠和補(bǔ)助。通過(guò)對(duì)農(nóng)民工的宅基地使用權(quán)的保護(hù)，能夠使他們?cè)谕馄磿r(shí)身后還有退路，在內(nèi)心上還有一份歸屬感。