張鈺坤

【摘要】：近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)立法十分豐富，然而極具諷刺意味的是，“一方面是環(huán)境立法的空前繁榮，各類法律、法規(guī)大爆炸；另一方面則是每一部法律都未能得到真正的實(shí)施”。嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)不僅沒有得到有效解決或者緩解，卻有加劇的趨勢(shì)，資源浪費(fèi)現(xiàn)象也更為嚴(yán)重，環(huán)境資源保護(hù)不力。以上現(xiàn)象的存在固然與政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的因素緊密相關(guān)，法律體系的不健全、不完善也是重要原因之一。

【關(guān)鍵詞】：環(huán)境基本法；可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境資源單行法

法治健全最基本的含義或要求有兩個(gè)，“一是必須有建立在公平、公正、科學(xué)基礎(chǔ)上的覆蓋社會(huì)生活各方面的法律體系；二是人人守法、嚴(yán)格執(zhí)法。也就是要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，使法律成為全社會(huì)的共同行為準(zhǔn)則，也成為全社會(huì)的共同保障和依靠”。法律體系是完善法的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，健全完善的法律體系有助于法律規(guī)范間相互配合相互協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮法的整體作用。環(huán)境資源法體系的完備程度，是衡量一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)和環(huán)境管理水平的重要標(biāo)志。由于環(huán)境資源法調(diào)整對(duì)象范圍廣、調(diào)整手段復(fù)雜，而且其價(jià)值理念具有更為突出的公益性、超前性，因此，環(huán)境資源法體系較其他部門法體系要復(fù)雜得多，其重要性也會(huì)隨著環(huán)境資源法的不斷完善日益凸顯。

一、始終貫徹可持續(xù)發(fā)展的思想

里約會(huì)議以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展己經(jīng)成為我國(guó)一項(xiàng)重要的發(fā)展戰(zhàn)略?！吨袊?guó)21世紀(jì)議程》的首要行動(dòng)計(jì)劃就是建立“可持續(xù)發(fā)展的法律體系”。對(duì)環(huán)境資源法而言，更應(yīng)該先行一步，把可持續(xù)發(fā)展思想充分體現(xiàn)和貫徹到環(huán)境資源法體系的建設(shè)完善上?？沙掷m(xù)發(fā)展有兩個(gè)基本點(diǎn)：可持續(xù)發(fā)展是在對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展方式進(jìn)行反思和批判中產(chǎn)生出來(lái)的。一是需求，特別是貧困人口的需求，應(yīng)將其放到優(yōu)先考慮的位置。二是限制，即環(huán)境承載力有限度。地球資源和環(huán)境的承受能力是有限的，如果突破了域閥，就會(huì)影響自然界對(duì)當(dāng)代人和后代人的生存能力?？沙掷m(xù)發(fā)展不單單是GDP的持續(xù)增長(zhǎng)，但它又并不否定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是需要重新審視如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題?？沙掷m(xù)發(fā)展應(yīng)該以自然資源為基礎(chǔ)，同環(huán)境承載能力相適應(yīng)，以提高生活質(zhì)量為目標(biāo)，同社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。也可以說(shuō)可持續(xù)發(fā)展就是要求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不損害人類繼續(xù)生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)—環(huán)境與資源。它至少應(yīng)體現(xiàn)三方面的原則，即公平性、可持續(xù)性、共同性。公平性是指機(jī)會(huì)選擇的平等性，至少包括三個(gè)方面涵義：一是當(dāng)代人之間的公平，即同代人之間的橫向公平性； 二是代際間的公平，即世代人之間的縱向公平性，要給世世代代以公平利用自然資源的權(quán)利；三是公平分配有限資源和分?jǐn)偔h(huán)境成本?？沙掷m(xù)性本義是指生態(tài)系統(tǒng)受到某種干擾時(shí)能夠保持一定水平的勞動(dòng)生產(chǎn)率的能力?？沙掷m(xù)性要求人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自己的“需求”時(shí)，自覺地進(jìn)行“限制”，根據(jù)資源環(huán)境的條件調(diào)整自己的生活方式，在生態(tài)可能的范圍內(nèi)確定自己的消耗標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿祟惖慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源與環(huán)境的承載能力。共同性是指在承認(rèn)各國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展途徑存在多樣性的同時(shí)，認(rèn)為各國(guó)所追求的總目標(biāo)是一致的，所體現(xiàn)的公平性和可持續(xù)性原則是共同的。可持續(xù)發(fā)展思想是人們對(duì)環(huán)境資源問(wèn)題的認(rèn)識(shí)逐步深化的結(jié)果。十六屆三中全會(huì)提出要樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。同時(shí)還要求加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，“完善社會(huì)領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展等方面的法律法規(guī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步”，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)。越來(lái)越多的政治家和民眾認(rèn)識(shí)到，以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式應(yīng)該盡快淘汰，以高科技含量、低資源消耗和清潔生產(chǎn)為特征的可持續(xù)發(fā)展模式是社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的必然趨勢(shì)。正是基于以上認(rèn)識(shí)，近年來(lái)我國(guó)在環(huán)境資源立法中己經(jīng)對(duì)有關(guān)的法律原則和制度作出相應(yīng)調(diào)整，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想?！邦A(yù)防為主，源頭控制”是一種新的環(huán)境保護(hù)策略，它與傳統(tǒng)的“末端治理”或“末端控制”的最大區(qū)別在于，變事后補(bǔ)救為事先預(yù)防，克服“末端控制”防不勝防、惡性循環(huán)的弊端，從源頭上，亦即從根本上預(yù)防污染物、廢棄物、環(huán)境污染以及生態(tài)破壞的產(chǎn)生（不產(chǎn)生或者少產(chǎn)生）。如，同樣是為了防止因燃煤所產(chǎn)生的大氣污染，傳統(tǒng)的“末端治理”的方法是裝配消煙除塵設(shè)施，以減少或防止煙塵對(duì)大氣環(huán)境所造成的污染，這種方法雖然也能減少或部分地防止煙塵對(duì)大氣環(huán)境所造成的污染，但它卻不能從根本上解決因燃煤所產(chǎn)生的大氣污染問(wèn)題。而源頭控制則不然，它變被動(dòng)的裝配消煙除塵設(shè)施為事先主動(dòng)地在煤炭加工利用的各個(gè)階段或環(huán)節(jié)采取預(yù)防措施，如發(fā)展固硫型煤、發(fā)展城市集中供熱、開發(fā)氣體燃料和其他清潔能源等，從源頭上對(duì)燃煤引起的大氣污染進(jìn)行控制，從根本上解決因燃煤帶來(lái)的大氣污染問(wèn)題。

二、充分體現(xiàn)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)性特征

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法制經(jīng)濟(jì)。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，環(huán)境資源法的地位日益凸顯，相應(yīng)地環(huán)境資源法體系也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，充分體現(xiàn)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)性特征。在環(huán)境資源法體系大體完備的情況下，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題之所以愈演愈烈，根本原因就在于環(huán)境存在著強(qiáng)烈的外部性。環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的正外部性，保護(hù)者所獲得的利益小于社會(huì)的收益，“僅受自身利益激勵(lì)的保護(hù)者不會(huì)有足夠的動(dòng)力去提供社會(huì)所需要的環(huán)境保護(hù)”。

環(huán)境科學(xué)的理論將環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因歸結(jié)為人類開發(fā)利用自然的行為超過(guò)了“兩個(gè)界限”，即自然產(chǎn)出、供給能力和消納污染物的能力；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生和發(fā)展歸結(jié)為基于所有權(quán)不明導(dǎo)致的“兩個(gè)失靈”，即政府失靈和市場(chǎng)失靈；從法律體系角度理解環(huán)境問(wèn)題，則應(yīng)從利益關(guān)系的角度出發(fā)。利益分析是法律分析、法學(xué)研究的基本范疇。環(huán)境資源法律體系的研究尤其要以利益為核心展開。羅斯科·龐德指出：“法律制度實(shí)現(xiàn)其終極目的的方式有三種：其一，確認(rèn)個(gè)人、公共和社會(huì)利益；其二，對(duì)這些應(yīng)為法律確認(rèn)和國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的利益進(jìn)行限制；其三，對(duì)法律已經(jīng)確認(rèn)和進(jìn)行限制的利益進(jìn)行充分的保護(hù)?！本铜h(huán)境問(wèn)題的法學(xué)認(rèn)識(shí)而言，與其說(shuō)環(huán)境問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)行為的副產(chǎn)品，不如說(shuō)是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益不良衡平的結(jié)果，或者是未得合理衡平的結(jié)果。環(huán)境資源法應(yīng)該從政府失靈的角度考察，并結(jié)合市場(chǎng)失靈問(wèn)題，即從公益問(wèn)題入手導(dǎo)引出環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)私益、環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益的衡平問(wèn)題。研究環(huán)境資源法體系應(yīng)從人的利益需求出發(fā)。人的利益具有多樣性、多層次性、時(shí)空性和階段性，不同的利益需求導(dǎo)致不同學(xué)科和法律部門的分類。從理論上演繹，環(huán)境資源法的產(chǎn)生與發(fā)展是基于新的利益范疇、新的利益沖突的出現(xiàn)，基于對(duì)新的利益衡平的要求，不可避免地應(yīng)當(dāng)從人對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的利益需求入手。也可以認(rèn)為，環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生主要是人們對(duì)利益的認(rèn)識(shí)和追求不當(dāng)所致?？梢姡h(huán)境問(wèn)題發(fā)源于環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益在多類型、多主體、多層次上的失衡；環(huán)境資源法律制度的任務(wù)或作用就是確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)和保障利益以及利益缺損時(shí)的合理救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)不同利益的衡平；而對(duì)環(huán)境資源法體系的完善，就是對(duì)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的選擇，是為了實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系分配與再分配的公正、公平。

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