沈燕

摘 要：在國庫集中支付制度深入推行的背景下，當(dāng)前財(cái)政部門預(yù)算的資金撥付也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在這樣的情況下，部門預(yù)算編制的細(xì)化程度將對國庫集中支付制度的執(zhí)行產(chǎn)生直接影響。為此，本文就如何提高部門預(yù)算編制水平及其執(zhí)行力進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算 問題 提高措施

通常來說，部門預(yù)算的制定要能夠清晰明確的反映出這個(gè)部門在一段時(shí)期內(nèi)的全部收支狀況，進(jìn)而部門據(jù)此對未來的工作進(jìn)行全面考慮，確定這一時(shí)期內(nèi)的工作內(nèi)容和目標(biāo)，優(yōu)化資源配置，減少資源浪費(fèi)，并為部門的績效評價(jià)和費(fèi)用支出提供一定依據(jù)。但目前，部門預(yù)算編制及執(zhí)行仍存在種種問題。

一、部門預(yù)算的涵義

在市場經(jīng)濟(jì)國家中，實(shí)施部門預(yù)算是其財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式。具體來說，在市場經(jīng)濟(jì)國家中，預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元是各個(gè)部門，而財(cái)政預(yù)算則是從部門開始，從基層開始；在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算編制時(shí)，要具體落實(shí)到具體的基層單元中，國家的預(yù)算管理也是從部門入手，將財(cái)政管理由過去按性質(zhì)歸口，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一編制到使用單位來；對預(yù)算部門有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，且預(yù)算部門主要為直接與財(cái)政發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位。從上述分析可以看出，部門預(yù)算不僅僅有行政單位預(yù)算，還有其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；不僅僅有正常的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，還有各項(xiàng)專項(xiàng)支出預(yù)算；不僅僅有預(yù)算收支計(jì)劃，還有其他收支計(jì)劃。

所謂預(yù)算其實(shí)就是用數(shù)字來編制未來一段時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的安排和行動(dòng)計(jì)劃，站在財(cái)務(wù)角度來說就是利用數(shù)字來表明預(yù)期的結(jié)果。而部門預(yù)算其實(shí)就是部門針對自身實(shí)際情況制定的預(yù)算，其主要包括有部門收入、基本支出、項(xiàng)目支出等內(nèi)容。

二、部門預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題

（一）部門預(yù)算編制時(shí)間緊迫且任務(wù)重

在部門預(yù)算中，預(yù)算編制是進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，特別是新增加的會(huì)議費(fèi)預(yù)算、三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算、政府采購預(yù)算和資產(chǎn)配置預(yù)算更要求預(yù)算編制要朝著精細(xì)化、科學(xué)化的方向發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國基層部門預(yù)算編制的時(shí)間非常緊迫，往往在任務(wù)下達(dá)一個(gè)月內(nèi)就要求上報(bào)預(yù)算編制，預(yù)算編制原本就是一個(gè)繁雜的事務(wù)，在緊迫的時(shí)間內(nèi)自然無法保證預(yù)算編制的質(zhì)量；加之，有些部門領(lǐng)導(dǎo)也不重視預(yù)算編制，在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，容易出現(xiàn)因缺乏足夠調(diào)查論證、量化分析和科學(xué)預(yù)測而造成的預(yù)算編制質(zhì)量不高等問題。甚至于部分單位僅僅在上一年決算的基礎(chǔ)上，按照一定比例進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致部門預(yù)算問題頻現(xiàn)。

（二）部門預(yù)算編制機(jī)制不完善，信息交流不暢

部門預(yù)算編制中仍然存在編制機(jī)制不完善，各部門間信息交流不暢的問題，具體表現(xiàn)在，第一，部分單位的預(yù)算人員，在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，并不主動(dòng)或不能向部門領(lǐng)導(dǎo)說明預(yù)算編制的細(xì)化是否會(huì)對下一年度的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度產(chǎn)生影響；第二，部分與預(yù)算編制相關(guān)的部門對預(yù)算編制認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為預(yù)算應(yīng)該是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與自身本無關(guān)系，因此對預(yù)算編制并不重視。事實(shí)上，如果單純依靠財(cái)務(wù)部門是無法準(zhǔn)確獲取或掌握項(xiàng)目支出的使用方向及具體支出范圍的，故而如果單純依靠財(cái)務(wù)人員來進(jìn)行預(yù)算編制和執(zhí)行，便很容易造成內(nèi)部信息溝通的缺失，預(yù)算編制的水平也就難以得到提高，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行起來更是困難重重。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)性，預(yù)見性差

一旦部門預(yù)算編制完成得到批準(zhǔn)后，任何基層預(yù)算單位和個(gè)人都無法對其進(jìn)行更改，就必須嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。但在實(shí)際的預(yù)算編制中，預(yù)算編制人員卻尚未充分考慮到預(yù)算內(nèi)容全面性，尤其是在填報(bào)的過程中，過于簡單，未對經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行科學(xué)的分類，也未進(jìn)行科學(xué)量化，因此這就會(huì)造成預(yù)算執(zhí)行階段出現(xiàn)差錯(cuò)，也就是實(shí)際執(zhí)行時(shí)業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目支出與預(yù)算批復(fù)不符，甚至出現(xiàn)超出預(yù)算支出，擅自擴(kuò)大支出范圍的情況，最終造成預(yù)算失去其指導(dǎo)功能。

（四）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核和績效管理制度不完善

在部門預(yù)算中，如果缺乏一套完善且行之有效的預(yù)算管理制度，就容易造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)。而如果預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核和績效管理制度不完善，不健全，也會(huì)出現(xiàn)因缺乏有效監(jiān)督和考核，造成的預(yù)算項(xiàng)目出現(xiàn)偏差，且由于缺乏有效的監(jiān)督與指導(dǎo)，也無法及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，財(cái)務(wù)部門也無法及時(shí)編報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況表，業(yè)務(wù)部門也無法及時(shí)參與到預(yù)算執(zhí)行管理中，進(jìn)一步加劇了預(yù)算支出范圍的隨意變動(dòng)，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)隨意提高的情況。此外，由于缺乏完善的預(yù)算制度，預(yù)算部門的負(fù)責(zé)人就不會(huì)積極主動(dòng)的參與到項(xiàng)目支出中，也就造成了預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控“真空”，致使預(yù)算執(zhí)行變得更加緩慢。而由于缺乏績效管理制度，對是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)不進(jìn)行總結(jié)和管理，就無法充分發(fā)揮出預(yù)算應(yīng)有的指導(dǎo)、制約、參考作用。

三、部門預(yù)算編制與執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因

（一）本位主義、小團(tuán)體利益作祟

在進(jìn)行預(yù)算編制與執(zhí)行時(shí)，由于部分單位對部門預(yù)算的相關(guān)政策不了解，粗暴地認(rèn)為本單位的預(yù)算外資金是本單位自有的，如何安排、如何使用，財(cái)政部門不應(yīng)該管，因此在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，無法將預(yù)算外資金包括到部門預(yù)算支出中，這就造成了預(yù)算外資金管理脫離財(cái)政監(jiān)督的問題。此外，部分單位在小團(tuán)體利益的誘使下，故意采取賬外設(shè)帳的方式瞞報(bào)本單位的經(jīng)營性收入，將其隔離在部門預(yù)算中，這既影響了預(yù)算收入的真實(shí)性，也助長了部門中的腐敗現(xiàn)象。

（二）內(nèi)控不完善，執(zhí)行不力

預(yù)算編制的最終目的在于使各預(yù)算部門的工作安排都按照預(yù)算進(jìn)行，以使單位的各項(xiàng)方針政策能夠得到有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但由于內(nèi)部控制制度的不完善，部分單位并未對支出進(jìn)行嚴(yán)格控制與管理，還是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)來使用并管理預(yù)算資金，支出隨意性大，使得預(yù)算執(zhí)行落實(shí)不到位。這不僅使預(yù)算編制工作受到了影響，而且還弱化了預(yù)算約束的剛性。

（三）會(huì)計(jì)制度與部門預(yù)算編報(bào)不符

在我國，政府的預(yù)算科目體系是基于功能性來進(jìn)行設(shè)置的，而非部門，且尚未進(jìn)一步細(xì)化人員經(jīng)費(fèi)支出科目與公用經(jīng)費(fèi)支出科目體系，這嚴(yán)重影響了部門預(yù)算編制的質(zhì)量。對一個(gè)部門單位來說，其預(yù)算執(zhí)行情況是由預(yù)算單位的基礎(chǔ)會(huì)計(jì)資料來記錄與反映的，但由于目前我國行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度中，對收支科目的規(guī)定與部門預(yù)算編制的要求具有一定的差異性，加之有的會(huì)計(jì)人員隨意使用會(huì)計(jì)科目，最終導(dǎo)致部門預(yù)算形成的會(huì)計(jì)資料無法直接、準(zhǔn)確反映出本部門的預(yù)算執(zhí)行情況，這給預(yù)算單位侵占、隱瞞財(cái)政資金和支出專用資金創(chuàng)造了可能。

四、提高部門預(yù)算編制水平及執(zhí)行力的措施

（一）做好預(yù)算編制前期工作

在進(jìn)行預(yù)算編制前，預(yù)算部門要先建立并完善預(yù)算所需的資料收集整理工作，具體來看包括：第一，單位財(cái)務(wù)部門要與本單位的人事、勞資等職能部門相互配合，將人員編制數(shù)、實(shí)際在職人員數(shù)、離退休人員數(shù)、機(jī)動(dòng)車輛數(shù)、設(shè)備數(shù)（照明燈、照明維修工具）等基本數(shù)據(jù)進(jìn)行一一核實(shí)；第二，要將最近幾年來單位的財(cái)務(wù)收支情況及預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的整理與分析，以便合

理預(yù)測出部門各項(xiàng)收入來源，及其收支的變化發(fā)展，資金使用出現(xiàn)的問題，上一年政策對預(yù)算期收支的影響等；第三，要全面系統(tǒng)地分析影響預(yù)算期收支的相關(guān)因素，其中包括了預(yù)算期內(nèi)在職人數(shù)的變動(dòng)、編外人員的變動(dòng)，設(shè)備維修或購置的情況，以及國家政策對部門預(yù)期和實(shí)際收支影響的情況等。

（一）完善預(yù)算管理體系，落實(shí)責(zé)任

在進(jìn)行預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)，預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立以單位領(lǐng)導(dǎo)為中心，財(cái)務(wù)部門為基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)部門等相關(guān)人員組成的預(yù)算管理小組，具體負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、實(shí)施、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等工作。同時(shí)，還要建立以單位負(fù)責(zé)人為總負(fù)責(zé)人，各部門領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人的責(zé)任體系，監(jiān)督、指導(dǎo)并檢查預(yù)算執(zhí)行，其中業(yè)務(wù)部門還要將預(yù)算執(zhí)行合理細(xì)化，并進(jìn)行分工，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人頭上；而財(cái)務(wù)部門則直接對預(yù)算資金的落實(shí)執(zhí)行管理責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門間的工作，并嚴(yán)格依照預(yù)算工作計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)度安排執(zhí)行，每月定期將各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行情況上報(bào)給部門領(lǐng)導(dǎo)檢查。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效管理，加強(qiáng)資金監(jiān)控

實(shí)施有效的監(jiān)督管理是保證財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行落實(shí)的重要保障，故而單位各部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出自身的職能，對項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度和資金的支出進(jìn)度進(jìn)行合理安排，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算目標(biāo)。一方面，單位財(cái)務(wù)部門要能準(zhǔn)確把握預(yù)算資金執(zhí)行中的關(guān)鍵點(diǎn)和重點(diǎn)，并實(shí)時(shí)監(jiān)控整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程，以實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金流向的全過程跟蹤監(jiān)督，還需每月定期將項(xiàng)目執(zhí)行情況上報(bào)給各部門領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，要建立以預(yù)算執(zhí)行為主的績效考核評價(jià)體系，完善績效考核評價(jià)體系，運(yùn)用考評結(jié)果提高預(yù)算編制、執(zhí)行和管理水平，同時(shí)將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果直接與員工工作業(yè)績掛鉤，同職工福利待遇相結(jié)合，以調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行的積極性。針對預(yù)算執(zhí)行緩慢的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定追究項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人和總負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并將其納入到年終績效考評中，以促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。

結(jié)束語：

通過上文的分析可以看出，部門預(yù)算編制與執(zhí)行仍然存在許多問題。但隨著國庫集中支付制度的逐步實(shí)施，相信政府、部門的預(yù)算行為將得到進(jìn)一步規(guī)范，因此，基層部門必須要重視部門預(yù)算編制工作，有效組織完成預(yù)算編制，并切實(shí)落實(shí)預(yù)算執(zhí)行。

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（作者單位：重慶市城市照明管理局 重慶市 400023）