陳永昌

十八屆五中全會(huì)后，如何履行政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是下一步市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作用的內(nèi)涵和要義，決定其必須轉(zhuǎn)變職能，重新定位，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求。

一、目前政府職能與市場經(jīng)濟(jì)需求不對位

我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后，遇到深層次的體制障礙，即政府行為過重，對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)太深，行政審批色彩太濃，政企不分，從而阻礙了市場化改革向縱深發(fā)展。改革開放三十多年來，我國在行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能上做了大量工作，取得了很大進(jìn)展。加快行政體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府，日益成為更多政府的共識和行為。但深層次看，我國政府仍然沿襲遺留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)萬能強(qiáng)勢大政府的思維和格局。政府是萬能的社會(huì)主宰，無事不管，無處不包，導(dǎo)致政府職能改革滯后，既加大了行政成本，降低了行政效率，又惡化了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，阻礙了市場化改革向縱深發(fā)展。從目前來看，我國政府職能定位與市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的內(nèi)在要求相比，還存在著五個(gè)錯(cuò)位，政府職能的改革和轉(zhuǎn)變?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

（一）個(gè)人多元化需求與社會(huì)公共需求未能公開提供

按照市場經(jīng)濟(jì)法則，個(gè)人的多元化需求，如物質(zhì)、文化、精神等需求要由市場提供。市場塑造多元化的經(jīng)營主體，企業(yè)按照價(jià)值規(guī)律，根據(jù)市場上個(gè)人多元化需求來配置資源，通過鼓勵(lì)競爭，刺激生產(chǎn)，由賣方市場變成買方市場，給個(gè)人提供更多的物質(zhì)、文化、精神上的需求。而社會(huì)公共需求則要由政府提供，政府運(yùn)用公共財(cái)政手段，負(fù)責(zé)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共安全、公共管理和公共服務(wù)。所以財(cái)政體制改革取向應(yīng)該是公共財(cái)政體系，政府職能定位應(yīng)該是公共服務(wù)型政府。但我國由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，政府對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)太深，使個(gè)人多元化需求和社會(huì)公共需求混為一體，都由政府一攬子提供，這樣政府活得很累，公共產(chǎn)品需求供求矛盾很大；企業(yè)被管得很死，動(dòng)力不足，發(fā)展乏力；個(gè)人多樣化需求也無法得到提供和滿足。這種職能交叉錯(cuò)位的現(xiàn)象，是政企不分的真正根源，也是兩種需求在供給上錯(cuò)位的具體表現(xiàn)。

（二）社會(huì)的發(fā)展要兼顧效率與公平

效率出發(fā)展，公平出和諧。只有追求效率，才能提供更多的產(chǎn)品，創(chuàng)造更多的財(cái)富，實(shí)現(xiàn)更高的效率，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展繁榮；只有提倡社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)正義，社會(huì)才能和諧穩(wěn)定、長治久安。但目前這種效率與公平?jīng)]做到均衡。市場經(jīng)濟(jì)對市場的手和政府的手分工是明確的，即市場負(fù)責(zé)效率，競爭促發(fā)展；政府維護(hù)正義和公平，構(gòu)建和諧社會(huì)。市場經(jīng)濟(jì)要競爭求發(fā)展，追求效率是天經(jīng)地義的，又難免會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)，即產(chǎn)生分配不公和兩極分化。這種市場經(jīng)濟(jì)本身的負(fù)面效應(yīng)需要政府來補(bǔ)益，具體體現(xiàn)為：政府要通過二次分配調(diào)節(jié)公平，大力救助弱勢群體，發(fā)展健全社會(huì)保障事業(yè)，為社會(huì)提供公共需求，確保社會(huì)公平和穩(wěn)定。所以科學(xué)發(fā)展觀要求一手抓發(fā)展求效率，一手抓公平求和諧，科學(xué)發(fā)展是和諧的發(fā)展，這是黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對黨執(zhí)政思路的創(chuàng)新和發(fā)展。

（三）企業(yè)和政府要各司其職

市場經(jīng)濟(jì)國度里，企業(yè)和民眾是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，但是現(xiàn)在這兩個(gè)主體錯(cuò)位。很多地方政府都在殫精竭慮地忙乎拉資金、上項(xiàng)目、求速度、謀發(fā)展，把自己當(dāng)作社會(huì)的主宰和創(chuàng)造財(cái)富的主體，把自己的工作熱點(diǎn)放在企業(yè)和民眾應(yīng)該做的事情上，反而忽略了自己應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體之作用。政府行為要撤出微觀經(jīng)濟(jì)，集中精力建環(huán)境、給政策、搭平臺、給機(jī)會(huì)，號召全民創(chuàng)業(yè)，溫州的發(fā)展模式就是一個(gè)全民創(chuàng)業(yè)的典型例證。市場經(jīng)濟(jì)國度里，政府職責(zé)是集中精力營造小氣候，發(fā)育軟環(huán)境。各地方發(fā)展缺資金和人才，資金和人才都是候鳥，哪里氣候好就往哪里飛，政府職責(zé)就是要建設(shè)好公共基礎(chǔ)設(shè)施的硬環(huán)境和招商引資的軟環(huán)境，栽好梧桐樹，引來金鳳凰。通過小氣候和軟環(huán)境，招商引資，形成資金的洼地效應(yīng)和人才的高地效應(yīng)，加快發(fā)展。現(xiàn)在的政府行為既有對微觀經(jīng)濟(jì)管制的越位，又有公共服務(wù)的缺位，是典型的錯(cuò)位形態(tài)。政府職責(zé)要提倡“三多三少”，即多引資少投資，多建環(huán)境少建企業(yè)，多管服務(wù)少管審批。這樣在兩個(gè)主體上才能分工明確，更好地確定政府創(chuàng)造環(huán)境的主體感和鼓勵(lì)扶持民眾創(chuàng)造財(cái)富的責(zé)任感，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

（四）讓市場配置資源

市場經(jīng)濟(jì)就是要確立市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。但在實(shí)際操作中，政府往往錯(cuò)位，仍然把自己當(dāng)作配置資源的主體。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，政府是萬能強(qiáng)勢型大政府，中央集權(quán)的管理體制，政府來配置資源，那么向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌就要完成這個(gè)主體的轉(zhuǎn)變?？墒俏覀冋毮芨母餃?，政府工作熱點(diǎn)還在拉資金、上項(xiàng)目、謀政績上，千方百計(jì)擴(kuò)大政府權(quán)力，強(qiáng)化政府作用配置資源，這樣就沖淡了市場配置資源的基礎(chǔ)作用，淡化并擠出了價(jià)值規(guī)律的作用和影響，引發(fā)了一大批重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致政府主導(dǎo)越深，配置資源作用越強(qiáng)，重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目就越多，用這種舊體制謀發(fā)展最后欲速則不達(dá)。在投資的實(shí)施過程中，要明確市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，注重淡化政府行為，強(qiáng)化市場行為，真正按客觀規(guī)律辦事，才能力戒新一輪重復(fù)建設(shè)，提高投資效益和質(zhì)量。

（五）市場調(diào)解利益分配之后，政府應(yīng)解決二次分配問題

任何社會(huì)都有分配上的差異，都有富人的價(jià)值取向和窮人的生存權(quán)利，問題是二者的事怎么去辦理解決。按照市場法則，富人的事應(yīng)該用市場的辦法來解決，窮人的事要由政府公共財(cái)政來解決。這樣明確分工，分類指導(dǎo)，各得其所，各得其樂，才能保穩(wěn)定促發(fā)展。

二、政府職能的五個(gè)定位

（一）政府負(fù)責(zé)調(diào)研，制定發(fā)展規(guī)劃

黨的十八屆五中全會(huì)專題為十三五規(guī)劃提出了建議，指導(dǎo)國務(wù)院精準(zhǔn)制定十三五規(guī)劃，全面建成小康社會(huì)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享五個(gè)新發(fā)展。這就是政府第一職能的成功體現(xiàn)。

（二）政府由主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)

要主動(dòng)讓位于市場，發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府要主動(dòng)減政、減人、減權(quán)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)減負(fù)前行，做大市場主體。我國目前在國內(nèi)外新經(jīng)濟(jì)格局中，正在謀劃推進(jìn)深層次的主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，需要多加關(guān)注。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源要有過去的要素趨動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新趨動(dòng)為主導(dǎo)上來；二是經(jīng)濟(jì)增長要由投資主導(dǎo)轉(zhuǎn)型消費(fèi)主導(dǎo)上來，正確處理和發(fā)揮好三駕馬車的作用；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)上來；四是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)要由IT（信息化）主導(dǎo)轉(zhuǎn)向DT（數(shù)據(jù)化）為主導(dǎo)上來；注重用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)；五是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)要由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)上來，今后政府對經(jīng)濟(jì)要多引導(dǎo)、少主導(dǎo)。為此，政府要著力改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的舊體制、舊機(jī)制，不再做萬能強(qiáng)勢大政府，真正建立大市場、小政府的新格局，中國南北方的發(fā)展差距恰恰在于此；第二輪東北振興關(guān)鍵的改革點(diǎn)也在于此。

（三）政府讓位于市場

政府不再是配置資源的包攬者，讓位于市場；真正讓市場在配置資源上起決定性作用；真正運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，科學(xué)合理配置資源，徹底根治由于政府審批資金和項(xiàng)目帶來的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩頑癥，中國經(jīng)濟(jì)才能健康的可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用

政府的第四個(gè)職能就是充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，政府對經(jīng)濟(jì)工作需要抓大事、抓方向，不能管得過多、過亂、過細(xì)、過死，應(yīng)該集中精力研究宏觀調(diào)控，科學(xué)及時(shí)分析經(jīng)濟(jì)走勢，制定出臺相應(yīng)的財(cái)政政策、貨幣政策和稅收政策，形成疊加組合效應(yīng)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。政府從中制定組合政策，搭建政策平臺，以此指導(dǎo)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

（五）政府著力加強(qiáng)法制建設(shè)，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)調(diào)市場競爭的公開性和公平性

實(shí)踐證明，市場經(jīng)濟(jì)是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)、誠信經(jīng)濟(jì)、競爭經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)，需要一個(gè)規(guī)范的法制環(huán)境來建設(shè)一個(gè)高端的市場經(jīng)濟(jì)。我國是帶著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊胎記向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的?，F(xiàn)在急需建設(shè)現(xiàn)代治理體系，整頓和維護(hù)市場秩序，打擊一些地方出現(xiàn)的造假行為和欺詐行為，規(guī)范市場秩序，這正是需要政府的法制建設(shè)加以維護(hù)和保障。

三、運(yùn)用政府職能和市場機(jī)制解決重大社會(huì)問題

近幾年社會(huì)上出現(xiàn)了一些新問題，較典型的就是“三難三貴”，即上學(xué)難、上學(xué)貴，看病難、買藥貴，住房難、買房貴，被群眾稱為新時(shí)期的新“三座大山”，是北京兩會(huì)連續(xù)三年熱議的題目。但是始終沒有解決好，究其原因，就是政府把富人的事和窮人的事攪和在一起，都想一攬子包辦，在計(jì)劃與市場之間跳來跳去走極端，導(dǎo)致始終難有大的突破。例如醫(yī)療體制改革就是這樣。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，為了體現(xiàn)社會(huì)制度優(yōu)越性，提倡全民醫(yī)保，包括農(nóng)村搞合作醫(yī)療，政府想全包起來，但是由于發(fā)展慢、效率低、窮財(cái)政，最后包不住了，只得告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)。然而轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)后出現(xiàn)了新的偏向，即：把醫(yī)療改革一股腦推向市場，全部用市場來解決問題，造成看病難、買藥貴，人們都在渴盼這個(gè)方案能夠科學(xué)體現(xiàn)，富人無所謂，窮人受不了，意見一大堆。政府看到群眾意見這么大，又跳回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)老思路，重新搞全民醫(yī)保。這次出臺的醫(yī)改方案征求意見，歷經(jīng)七百多天，19個(gè)部委參與。政府職能在市場經(jīng)濟(jì)中的精準(zhǔn)定位。

筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問題的思路應(yīng)該在分工上有所界定，由市場提供高價(jià)位、高服務(wù)解決富人的需求，富人花錢買身份和尊嚴(yán)，不會(huì)有意見；公共財(cái)政提供低價(jià)位、平民服務(wù)解決窮人的看病需求，窮人得到公共財(cái)政的陽光，自然也不會(huì)有意見。例如在醫(yī)院建設(shè)上，一是由民間資本建立一批高檔私立醫(yī)院，面向高收入者提供高檔次、高價(jià)位服務(wù)；二是由公共財(cái)政出資建立一批公立平民醫(yī)院，面向中低收入者提供平民化、低價(jià)位服務(wù)，政府財(cái)政撥足款，不準(zhǔn)以醫(yī)養(yǎng)藥，不準(zhǔn)醫(yī)生開大處方吃回扣，平民的醫(yī)療才能解決；三是由慈善機(jī)構(gòu)建立一批慈善醫(yī)院，面對殘疾人和貧困低保者實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療。這三類醫(yī)院按照不同分工解決各層次人群的需求，這樣才能各得其所，各得其樂，社會(huì)才能平穩(wěn)發(fā)展。

目前，解決“三難三貴”問題的改革方案存在一個(gè)誤區(qū)，就是都讓主管部門制定方案，這些部門首先考慮的是擴(kuò)大部門既得利益和審批權(quán)力，這樣制定出的方案都帶有濃厚的部門管制色彩，平民是接受不了的，也很難體現(xiàn)政府的親民意向。這幾年“三難三貴”問題始終沒有解決好，三大改革方案很難順利出臺，就是這種認(rèn)識和體制上的誤區(qū)造成的。我們向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌已有三十年時(shí)間，花錢買教訓(xùn)投入了巨額學(xué)費(fèi)，現(xiàn)在應(yīng)該重新按照科學(xué)發(fā)展觀的思路，進(jìn)行分類指導(dǎo)，切實(shí)解決以上五個(gè)問題中存在的政府職能錯(cuò)位，過多干預(yù)企業(yè)、干預(yù)市場、干預(yù)民眾造成的誤區(qū)和損失，市場化改革才能柳暗花明，走出一條新路來。

總而言之，政府要在市場經(jīng)濟(jì)中精準(zhǔn)定位，積極主動(dòng)發(fā)揮五大作用。要注重解決部分干部滋生的“千方百計(jì)躲事不干事”的新心態(tài)，在崗位上不作為的新常態(tài)。想辦法正面調(diào)動(dòng)干部的積極性，積極積累發(fā)展正能量，扼制經(jīng)濟(jì)下滑，實(shí)現(xiàn)五個(gè)新發(fā)展。

[責(zé)任編輯：高治平]