李也

摘要：湘江流域是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要區(qū)域之一，湘江流域的環(huán)境問(wèn)題一直備受關(guān)注，本文對(duì)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償工作開(kāi)展的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，揭示潛在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：湘江流域；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；問(wèn)題與對(duì)策

中圖分類號(hào)：Q147 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）009-000-01

一、湘江流域生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展的歷史進(jìn)程與現(xiàn)狀分析

湘江流域的生態(tài)補(bǔ)償目前還處于探索階段。2013年1月，湖南省頒布《湖南省湘江保護(hù)條例》第六十八條規(guī)定“省人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和湘江流域設(shè)區(qū)的市人民政府建立湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)為修復(fù)和改善湘江生態(tài)系統(tǒng)受到直接利益損失的單位和個(gè)人給予適當(dāng)補(bǔ)償”。2013年《湖南省湘江流域水質(zhì)目標(biāo)考核生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》頒布。2014年7月國(guó)家發(fā)展改革委等部門組織開(kāi)展了第一批57個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，明確提出對(duì)湖南省湘江源地區(qū)探索實(shí)行資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2015年4月湖南省環(huán)保廳、省財(cái)政廳、省水利廳聯(lián)合出臺(tái)《湘江流域生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》對(duì)湘江流域跨市、縣斷面進(jìn)行水質(zhì)、水量目標(biāo)考核獎(jiǎng)罰，從斷面水質(zhì)進(jìn)行考量突顯了公平性，在一定程度上能調(diào)動(dòng)地方政府投身流域環(huán)保的積極性。

《湘江流域生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》是湖南在流域生態(tài)建設(shè)方面的一個(gè)重大的突破，具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，初步打破了流域水生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任模糊的邊界，從斷面流入和流出的水質(zhì)角度，雙重把關(guān)，即便入境水質(zhì)差，只要出境水質(zhì)改善，也能獲得獎(jiǎng)勵(lì)；其二，對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的參與主體而言，補(bǔ)償和處罰相對(duì)公平，制定了斷面水質(zhì)的考核因子，水質(zhì)全部達(dá)到不同類型的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)懲，并依據(jù)水質(zhì)下降或提升的程度，給予不同程度的獎(jiǎng)懲；其三，具有配套的監(jiān)管措施，能較為全面地考核獎(jiǎng)勵(lì)資金和處罰資金的使用去向與效果，使得資金用到實(shí)處，生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_(kāi)展更為透明公開(kāi)。

二、存在的問(wèn)題

1.缺乏地方區(qū)域間的獎(jiǎng)懲

湘江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅盒修k法中關(guān)于補(bǔ)償資金的配置問(wèn)題，任然是對(duì)于省財(cái)政撥款的縱向分配，由于上下游之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)，流域上下游地方政府之間并沒(méi)有建立起相關(guān)的更為密切的補(bǔ)償或懲罰的橫向聯(lián)系。而橫向的補(bǔ)償，更具有針對(duì)性，上下流域之間，在產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色等各方面有著更為密切的聯(lián)系，在經(jīng)濟(jì)上有共生之處，產(chǎn)業(yè)間有互補(bǔ)之處。因而橫向的流域生態(tài)補(bǔ)償操作上也更為靈活，流域間保護(hù)者與收益者的權(quán)責(zé)有待進(jìn)一步明確。

2.補(bǔ)償方式有待拓展

資金補(bǔ)償在短時(shí)期內(nèi)能夠彌補(bǔ)不同區(qū)域?qū)τ诹饔颦h(huán)境所做花費(fèi)的成本，但是類似“輸血”式的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償方式雖然能在短時(shí)間內(nèi)能對(duì)企業(yè)或居民因環(huán)保所帶來(lái)的私人利益的減少做補(bǔ)償，卻是難以持續(xù)的，需要探索參與主體的利益關(guān)注點(diǎn)，并有針對(duì)性地展開(kāi)補(bǔ)償。上游的企業(yè)與民眾如何依托多種形式生態(tài)補(bǔ)償，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生計(jì)方式，需要依靠多種多樣的補(bǔ)償方式，如教育補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、技術(shù)培訓(xùn)等等；對(duì)上游不利于環(huán)保的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)，技術(shù)的更新?lián)Q代，或以新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行替代，也是值得思考的；此外流域的城鄉(xiāng)之間，有不少生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)區(qū)域，作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M成部分，城鄉(xiāng)間的生態(tài)補(bǔ)償也是可以探索的方向之一。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待完善

湘江流域上游的郴州、永州等地常常出現(xiàn)補(bǔ)償成本較高，而補(bǔ)償偏低的情況。“捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態(tài)”是上游居民的生活常態(tài)。上游區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比不上湘江下游，而流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在省內(nèi)是統(tǒng)一的，實(shí)際上各個(gè)地市對(duì)于流域治理的成本以及經(jīng)濟(jì)承受能力不一樣，且當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與民眾參與的意愿也不一樣。筆者在調(diào)研期間了解到，以湘江流域?qū)α謪^(qū)的補(bǔ)償為例，分到保護(hù)區(qū)民眾手中的才幾十元一畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本的增加或是減少傳統(tǒng)生計(jì)方式的損失。則需要建立起一套較為系統(tǒng)客觀的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同地區(qū)自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的不同狀況作出靈活性強(qiáng)的，不同標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補(bǔ)償。

三、結(jié)論與對(duì)策建議

1.建立產(chǎn)權(quán)機(jī)制

首先要完善產(chǎn)權(quán)制度改革，為生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品確立價(jià)格，完善流域水權(quán)、林權(quán)的登記制度；探索水權(quán)交易、排污權(quán)交易等使得流域水資源市場(chǎng)化的方式，借鑒國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)，建立起水生態(tài)資源的交易市場(chǎng)，拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，下游政府可以通過(guò)購(gòu)買上游生態(tài)服務(wù)的方式，對(duì)一定單位體積的流域水資源支付補(bǔ)償費(fèi)用。此外省政府可以領(lǐng)頭，搭建起流域地理上相鄰的政府間的協(xié)商平臺(tái)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)流域生態(tài)建設(shè)區(qū)與受益區(qū)之間通過(guò)自愿協(xié)商的方式建立起橫向的補(bǔ)償關(guān)系。

2.建立能起一套系統(tǒng)的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)

一方面，加強(qiáng)檢測(cè)設(shè)施的完善，強(qiáng)化科技支撐的作用，依據(jù)湘江流域上下游不同流域設(shè)置更為完善的斷面檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)提供動(dòng)態(tài)全面的流域水質(zhì)檢測(cè)信息。健全成系統(tǒng)的指標(biāo)體系，將不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、人均收入水平、參與生態(tài)維護(hù)的成本納入考慮，將更能針對(duì)不同地區(qū)的特點(diǎn)，給予不同的補(bǔ)償額度。還可以通過(guò)民意調(diào)研等方式，充分將不同地區(qū)民眾與企業(yè)參與生態(tài)維護(hù)或補(bǔ)償?shù)囊庠讣{入考量因素。另一方面，除了對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建立起指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)于補(bǔ)償結(jié)果也需要建立起政府績(jī)效考核的指標(biāo)體系，并將生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)信息及時(shí)進(jìn)行發(fā)布。

3.探索多元化的補(bǔ)償方式

除了“輸血”式的補(bǔ)償，還需要探索更為多元的補(bǔ)償方式。包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)替代、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的補(bǔ)償。引導(dǎo)流域重污染企業(yè)進(jìn)行綠色搬遷，或調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引入新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等，逐步改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式；通過(guò)人才培訓(xùn)、教育補(bǔ)償?shù)姆绞?，授予上游貧困地區(qū)的農(nóng)民以新的生存技能，引導(dǎo)提供新的工作崗位，在改善環(huán)境的同時(shí)也起到了一定扶貧的作用；完善補(bǔ)償金渠道，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金來(lái)源渠道；上下游政府間，也可以嘗試園區(qū)共建的方式，打造新型的兩型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，突破地理界限，維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境；探索“城鄉(xiāng)”生態(tài)補(bǔ)償新思路，以流域城鄉(xiāng)間補(bǔ)償作為另一個(gè)關(guān)注的主體，在保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展。

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