李　琪， 溫武軍,*， 王興杰

1 山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心, 濟(jì)南　250014　2 中國(guó)科學(xué)院資源與地理科學(xué)研究所, 北京　100081

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構(gòu)建森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題

李琪1， 溫武軍1,*， 王興杰2

1 山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心, 濟(jì)南2500142 中國(guó)科學(xué)院資源與地理科學(xué)研究所, 北京100081

摘要:構(gòu)建森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題主要有三個(gè)方面：利益相關(guān)者的界定、補(bǔ)償金額的確定及補(bǔ)償方式。目前存在的較大爭(zhēng)議是森林生態(tài)效益貨幣化計(jì)量結(jié)果與實(shí)際補(bǔ)償額度之間有巨大差異，一方面森林經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為補(bǔ)償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足投入需求，應(yīng)以生態(tài)效益產(chǎn)出為補(bǔ)償金額的計(jì)算依據(jù)；另一方面，森林生態(tài)效益的很大部分來自自然投入，不能以貨幣化的形勢(shì)簡(jiǎn)單計(jì)量。森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際案例表明：世界各國(guó)因森林資源產(chǎn)權(quán)制度不同，其森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有所差異，私有林偏重于市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，公有林則偏重于政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。森林生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)用戶付費(fèi)、政府代表受益方付費(fèi)及國(guó)際組織捐贈(zèng)；在補(bǔ)償方式上，以政府投資為主，以用戶付費(fèi)和基于市場(chǎng)的認(rèn)證授權(quán)交易為輔。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀，森林經(jīng)營(yíng)者是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給方是確定的，而森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)獲取方的確定則非常困難。因此，政府主導(dǎo)和第三方介入應(yīng)是解決森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，受損方及其受損成本是森林生態(tài)補(bǔ)償金額的計(jì)算依據(jù)。

關(guān)鍵詞：森林；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制；關(guān)鍵問題

20世紀(jì)90年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)人類發(fā)展的重要作用，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧成為世界各國(guó)共同的選擇。生態(tài)補(bǔ)償作為調(diào)整生態(tài)環(huán)境利用、保護(hù)和建設(shè)過程中利益相關(guān)方的關(guān)系，維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的手段而日益受到世界各國(guó)的重視，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐探索已經(jīng)成為21世紀(jì)的熱點(diǎn)研究問題之一1。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在滿足人們生產(chǎn)生活需要、改善人類居住環(huán)境、維護(hù)全球生態(tài)平衡、保障國(guó)土生態(tài)安全中發(fā)揮著不可替代的作用。關(guān)于森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳呀?jīng)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，更有許多學(xué)者依據(jù)不同國(guó)家的典型案例提出森林生態(tài)補(bǔ)償建議，為我國(guó)實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供了支撐。但是，目前存在的較大爭(zhēng)議是森林生態(tài)效益貨幣化計(jì)量結(jié)果與實(shí)際補(bǔ)償額度之間有巨大差異，一方面森林經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為補(bǔ)償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足投入需求，應(yīng)以生態(tài)效益產(chǎn)出為補(bǔ)償金額的計(jì)算依據(jù)；另一方面，森林生態(tài)效益的很大部分來自自然投入，不能以貨幣化的形勢(shì)簡(jiǎn)單計(jì)量。形成的共識(shí)是，森林生態(tài)效益的非排他性使得森林生態(tài)效益成為典型的公共物品，受益方都希望“搭便車”消費(fèi)而不希望付費(fèi)。森林生態(tài)補(bǔ)償就是要求森林生態(tài)效益的受益方補(bǔ)償森林生態(tài)效益的提供者，以彌補(bǔ)其保護(hù)和改善森林生態(tài)效益的過程中所投入的成本和承擔(dān)的損失，使相關(guān)各方利益均衡，以保證森林生態(tài)效益的穩(wěn)定發(fā)揮。為此，基于以上分歧，就森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸讉€(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行了思考并提出建議。

1森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分類及補(bǔ)償特點(diǎn)

De Groot, R.S.將全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分為23類，具體到森林生態(tài)系統(tǒng)，各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有不同的表現(xiàn)形式(表1)。森林所有者或森林經(jīng)營(yíng)者是所有的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者，世界各國(guó)私有森林的所有權(quán)一般都是明確的，因而森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軗p方是明確的，其損失主要是保護(hù)、恢復(fù)、維持和改善森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而承擔(dān)的直接投入、直接損失和機(jī)會(huì)成本損失。對(duì)于國(guó)有森林，世界各國(guó)一般設(shè)置進(jìn)入許可、訪問權(quán)許可以及開發(fā)權(quán)許可來限制森林的進(jìn)入、訪問和開發(fā)。

但各類森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的所有權(quán)、受益人群卻因各類森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)特性不同而不同。在受損方明確的情況下，森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其產(chǎn)權(quán)和受益方的多元性決定了不同的森林生態(tài)補(bǔ)償方式。當(dāng)前世界各國(guó)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(1)森林生態(tài)效益綜合補(bǔ)償在難以明確區(qū)分具體的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型、難以計(jì)算某類森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的總量及限額的情況下，可行的辦法之一是由政府代表受益方建立專項(xiàng)基金進(jìn)行森林生態(tài)效益綜合補(bǔ)償。如中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，美國(guó)的樹木權(quán)保證和森林銀行5，奧地利轉(zhuǎn)移部分森林經(jīng)營(yíng)權(quán)等6。森林生態(tài)效益綜合補(bǔ)償應(yīng)包含對(duì)全部的23類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償。

(2)對(duì)森林碳匯功能的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林氣體調(diào)節(jié)服務(wù)和氣候調(diào)節(jié)服務(wù)，全人類都因必須使用這兩類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而受益，各國(guó)都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。但氣體調(diào)節(jié)和氣候調(diào)節(jié)服務(wù)涉及因素繁多，部分科學(xué)機(jī)理尚不清楚，全球范圍的測(cè)量和監(jiān)測(cè)極其困難，可控性和可操作性都不強(qiáng)。因此，當(dāng)前只能從科學(xué)機(jī)理相對(duì)明確，可操作性較強(qiáng)的排放量可以測(cè)量和具有全球排放效應(yīng)的碳減排領(lǐng)域入手實(shí)施補(bǔ)償。在碳排放產(chǎn)權(quán)無法界定的情況下，主要通過清潔發(fā)展機(jī)制下的森林碳匯項(xiàng)目以及非清潔發(fā)展機(jī)制的碳信貸交易7、碳基金8、碳排放許可等方式實(shí)施補(bǔ)償。

(3)對(duì)森林水質(zhì)和水量控制功能的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林水調(diào)節(jié)和水供給服務(wù)，受益方為一國(guó)、區(qū)域或局地人群，都有使用森林水調(diào)節(jié)和水供給服務(wù)的權(quán)利，但都不擁有所有權(quán)。由于部分水資源使用者相對(duì)明確，而且該表內(nèi)容依據(jù)文獻(xiàn)1-4整理擴(kuò)展獲得;受益方針是對(duì)人類而提出生產(chǎn)和生活用水量也比較容易計(jì)量，因而此類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)往往由受益方(用水戶)直接付費(fèi)9-10。

表1　森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與產(chǎn)權(quán)分類

續(xù)表

續(xù)表

該表內(nèi)容依據(jù)文獻(xiàn)[1-4]整理擴(kuò)展獲得，受益方針是對(duì)人類而提出

(4)對(duì)森林消解污染物功能的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林廢物處理服務(wù)11-13，受益方為區(qū)域或局地人群，區(qū)域或局地人群都有權(quán)享用森林廢物處理服務(wù)，但卻不擁有廢物處理服務(wù)的所有權(quán)。對(duì)森林廢物處理服務(wù)，在可以確定受益方(用戶)的情況下，可通過用戶直接付費(fèi)的形式實(shí)施補(bǔ)償；當(dāng)不能明確區(qū)分受益方時(shí)，可通過計(jì)算森林廢物處理能力或環(huán)境容量等方式，由政府設(shè)置排污權(quán)限額，通過排污權(quán)交易實(shí)施補(bǔ)償14。

(5)對(duì)森林生物多樣性保護(hù)功能的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林傳授花粉、生物控制、殘遺物種保護(hù)以及繁殖功能所產(chǎn)生的服務(wù)，受益方為全球、一國(guó)、區(qū)域或局地人群，都在享用森林生物多樣性保護(hù)功能所提供的服務(wù)，但卻都不擁有該服務(wù)的所有權(quán)。對(duì)于利用生物多樣性營(yíng)利的用戶，可直接由營(yíng)利用戶付費(fèi)；在難以明確區(qū)分受益方及其責(zé)任的情況下，由政府代表受益方設(shè)立專項(xiàng)基金或通過信貸方式實(shí)施補(bǔ)償15。另外，生物多樣性的受益方往往遍布全球，部分生物多樣性保護(hù)國(guó)際組織也參與并發(fā)起了大量生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償行動(dòng)。

(6)對(duì)森林生產(chǎn)功能和生產(chǎn)過程的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林食物生產(chǎn)、原材料、基因資源、醫(yī)藥資源和觀賞資源等森林生產(chǎn)功能所提供的產(chǎn)品，可以通過產(chǎn)品銷售使全人類受益，但上述森林生產(chǎn)功能的所有權(quán)歸森林土地所有者或森林經(jīng)營(yíng)者。在森林產(chǎn)品所有權(quán)和森林產(chǎn)品使用者都明確的情況下，可以直接通過用戶付費(fèi)補(bǔ)償森林的生產(chǎn)功能。由于森林砍伐過程會(huì)對(duì)森林生產(chǎn)功能的發(fā)揮造成一定的負(fù)面影響，從而可通過可持續(xù)林木采伐方式對(duì)森林產(chǎn)品的生產(chǎn)過程實(shí)施補(bǔ)償。

(7)對(duì)森林景觀娛樂價(jià)值的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林審美信息與生活條件以及娛樂價(jià)值，其所有權(quán)歸森林土地所有者或森林經(jīng)營(yíng)者。受益方為接近或進(jìn)入森林的人群。森林生態(tài)效益的供給方(所有者)和需求方(接近或進(jìn)入森林的人群)都明確的情況下，直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，通過用戶付費(fèi)實(shí)施補(bǔ)償。

(8)對(duì)森林科研與教育價(jià)值的補(bǔ)償對(duì)應(yīng)著森林的文化和藝術(shù)信息、精神和歷史信息、科學(xué)與教育等服務(wù)，其所有者為森林土地所有者或森林經(jīng)營(yíng)者，受益方為接近或進(jìn)入森林的人群。在受益方和受損方都明確的情況下，主要通過用戶付費(fèi)或權(quán)利讓渡的形式實(shí)施補(bǔ)償。

綜上所述，森林生態(tài)補(bǔ)償主要補(bǔ)償森林的碳匯功能、水質(zhì)和水量控制功能、消解污染物功能、生物多樣性保護(hù)功能、生產(chǎn)功能和生產(chǎn)過程、景觀娛樂價(jià)值和科研與教育價(jià)值。在森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益方、受損方以及受益與受損的價(jià)值都明確的情況下，主要通過直接的市場(chǎng)交易，由用戶直接付費(fèi)；部分通過產(chǎn)權(quán)的讓渡，使相關(guān)方權(quán)利和利益均衡。在受益方難以界定、受益的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值難以計(jì)算的情況下，主要由政府代表受益方建立專項(xiàng)基金、實(shí)施信貸和限額交易等方式實(shí)施補(bǔ)償。

2森林生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際案例的經(jīng)驗(yàn)概述

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康氖桥嘤仲Y源，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量。表1案例顯示，世界各國(guó)因森林資源產(chǎn)權(quán)制度不同，其森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有所差異，私有林偏重于市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，公有林則偏重于政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。森林生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)用戶付費(fèi)、政府代表受益方付費(fèi)及國(guó)際組織捐贈(zèng)；在補(bǔ)償方式上，以政府投資為主，以用戶付費(fèi)和基于市場(chǎng)的認(rèn)證授權(quán)交易為輔。森林生態(tài)補(bǔ)償可以明顯改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，且具有良好的扶貧效應(yīng)，但也表現(xiàn)出一定的社會(huì)低效性。

2.1森林資源產(chǎn)權(quán)

從表1案例可以看出，各國(guó)對(duì)森林產(chǎn)權(quán)的界定比較清晰，為森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)於嘶A(chǔ)。但各國(guó)森林資源所有權(quán)和使用權(quán)分配仍具有一定的差異性。全球84.4%的森林是公有林(指林地所有權(quán)，包括國(guó)有和集體)，13.2%的森林是私有林。森林面積居世界第一位的俄羅斯的森林全部公有，印度、加拿大、秘魯和澳大利亞的公有林分別占98.4%、92.1%、83.1%和72.0%，超過70%的墨西哥森林具有公共產(chǎn)權(quán)；美國(guó)的私有林在森林面積中的比重較大，為57.6%16。

大多數(shù)中歐國(guó)家都確定了森林的私人所有權(quán)，但各國(guó)森林私人所有的比例、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式、時(shí)間和轉(zhuǎn)移到私人手中的森林保有年限卻有較大的差異性。東歐國(guó)家的私有林非常少。盡管沒有森林私人所有權(quán)，當(dāng)涉及到林木采伐時(shí)，私人或公司仍可能獲得森林的專有使用權(quán)。

在芬蘭、挪威、奧地利、丹麥、德國(guó)、瑞士以及英國(guó)的蘇格蘭，公眾擁有森林的合法進(jìn)入權(quán)。在法國(guó)和意大利，出于傳統(tǒng)習(xí)慣而且法律沒有明確禁止，因而游客可以進(jìn)入森林。但在比利時(shí)、英國(guó)的英格蘭、威爾士和荷蘭，公眾不能進(jìn)入私人森林。奧地利將政府的森林經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到公司手中，但96.5%的森林所有權(quán)依然歸政府所有，公司每年凈利潤(rùn)的50%必須交給政府。

2.2補(bǔ)償機(jī)制

森林資源產(chǎn)權(quán)的不同在一定程度上決定了各國(guó)不同的補(bǔ)償機(jī)制?？傮w而言，私有林偏重于市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，公有林則偏重于政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。但各國(guó)由于不同的國(guó)情，而在森林生態(tài)補(bǔ)償中表現(xiàn)出了一定的差異性。

2.2.1補(bǔ)償目的和內(nèi)容

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康闹饕幸韵路矫妫?/p>

(1)遏制森林砍伐，提高森林覆蓋率如哥斯達(dá)黎加通過森林生態(tài)補(bǔ)償成功扭轉(zhuǎn)了森林覆蓋率下降的趨勢(shì)；瑞士超過50%的財(cái)政支持用于保護(hù)和維持聯(lián)邦授權(quán)所認(rèn)定的森林的儲(chǔ)量。

(2)改善森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量如哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償最重要的目的之一就是改善森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，通過補(bǔ)償，改善森林所提供的減少溫室氣體排放、水文服務(wù)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)旅游和優(yōu)美的自然景觀服務(wù)；中東歐國(guó)家要求最大化森林生產(chǎn)力，維護(hù)森林的多功能，實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)利用；瑞士將保護(hù)森林自然環(huán)境、維持動(dòng)植物物種多樣性作為森林保護(hù)的重要目標(biāo)；德國(guó)通過向私有林主提供補(bǔ)助，鼓勵(lì)、引導(dǎo)私有林向發(fā)揮生態(tài)功能方向發(fā)展；墨西哥的森林水文生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償項(xiàng)目，通過提高森林覆蓋率改善森林水服務(wù)；厄瓜多爾的森林生態(tài)補(bǔ)償主要是為了改善森林所提供的保護(hù)水質(zhì)和水量、增加碳匯服務(wù)。

(3)減輕森林砍伐的負(fù)外部效應(yīng)如為了降低土壤侵蝕、水質(zhì)惡化、野生動(dòng)植物棲息地減少等因森林砍伐的負(fù)外部效應(yīng)，美國(guó)各州和加拿大各省為以生態(tài)可持續(xù)和社會(huì)可接受的方式砍伐和管理森林的森林經(jīng)營(yíng)相關(guān)各方提供補(bǔ)償。

(4)補(bǔ)償森林管理和收獲的成本如美國(guó)和加拿大各州的可持續(xù)林木采伐系統(tǒng)及瑞士對(duì)森林管理和收獲提供的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.2.2補(bǔ)償金額及補(bǔ)償資金來源

森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源主要有3方面：第一，森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)用戶付費(fèi)；第二，政府代表受益方付費(fèi)；第三，國(guó)際組織捐贈(zèng)。不同的國(guó)家、不同的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償金額有一定的差異性。

哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目大部分補(bǔ)償資金來自于分配給森林生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)的3.5%的化石能源稅，小部分來自于森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者付費(fèi)9-10。其中，森林水服務(wù)補(bǔ)償金額基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)認(rèn)證的計(jì)算，其補(bǔ)償資金來源于4個(gè)方面：第一，水電部門及其他水用戶所支付的費(fèi)用；第二，能源稅；第三，水稅和流域保護(hù)收費(fèi)；第四，國(guó)際組織捐贈(zèng)17。如2001-2006年，哥斯達(dá)黎加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目通過生態(tài)標(biāo)簽項(xiàng)目獲得了世界銀行的貸款和全球環(huán)境基金的補(bǔ)助金。森林生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償資金主要來自于生態(tài)標(biāo)簽項(xiàng)目所獲得的全球環(huán)境基金的800萬(wàn)美元的補(bǔ)償款。碳補(bǔ)償?shù)馁Y金來源主要是能源稅和《京都議定書》模式、非《京都議定書》模式的碳減排權(quán)的銷售。

美國(guó)，各種防護(hù)林、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的森林、國(guó)家公園的森林、休憩林、風(fēng)景觀賞林和城市森林以及國(guó)有林(含州政府所屬的公有林)的更新造林全部由政府投資5。墨西哥基于森林保護(hù)機(jī)會(huì)成本確定最終的、全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償金額，墨西哥森林水服務(wù)項(xiàng)目的補(bǔ)償資金主要來源于用戶所繳納的水費(fèi)18。厄瓜多爾的森林生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于泛美基金、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際組織的捐贈(zèng)19。

另外，全球森林認(rèn)證體系使得滿足特定環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)認(rèn)證的森林20，具有較高的銷售價(jià)格。通過具有更高價(jià)格的經(jīng)標(biāo)識(shí)的林產(chǎn)品的銷售，能使經(jīng)認(rèn)證的森林的所有者獲得更高的收益。

2.2.3補(bǔ)償方式

森林生態(tài)補(bǔ)償以政府投資為主，以用戶付費(fèi)和基于市場(chǎng)的認(rèn)證授權(quán)交易為輔。哥斯達(dá)黎加通過建立森林融資國(guó)家基金管理森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，對(duì)私人森林土地使用者提供補(bǔ)償；要求用戶付費(fèi)時(shí)，需要與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購(gòu)買者進(jìn)行談判，哥斯達(dá)黎加森林水服務(wù)所有的補(bǔ)償都要與潛在的服務(wù)購(gòu)買者進(jìn)行談判方能實(shí)施，后期，通過向感興趣的用水戶銷售適當(dāng)數(shù)量的認(rèn)證授權(quán)，以取代原來每筆協(xié)議簽署前的談判過程9-10。

美國(guó)各州和加拿大各省使用了包括教育、技術(shù)支持、財(cái)政和稅費(fèi)激勵(lì)和管制手段在內(nèi)的多種混合的政策工具。具體包括為實(shí)施可持續(xù)林木采伐的部分成本支付費(fèi)用，提供專家技術(shù)支持，為與可持續(xù)林木采伐有關(guān)的活動(dòng)支付費(fèi)用，提供與可持續(xù)林木采伐有關(guān)的技術(shù)或非技術(shù)信息，因?qū)嵤┝丝沙掷m(xù)林木采伐活動(dòng)而對(duì)每份合同提供額外的補(bǔ)償，因?qū)嵤┝四撤N特定的可持續(xù)林木采伐活動(dòng)而賦予一定的優(yōu)先搬運(yùn)權(quán)5。

中東歐部分國(guó)家對(duì)森林砍伐和私人所有的森林免稅或提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。德國(guó)主要通過向私有林主提供補(bǔ)助實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償。瑞士主要通過提供財(cái)政激勵(lì)補(bǔ)償森林所有者6。

2.3補(bǔ)償效果2.3.1明顯改善森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量

哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)補(bǔ)償顯著提高了森林覆蓋率，改善了森林水服務(wù)，提高了生物多樣性，通過減少森林砍伐提供了更多的碳匯服務(wù)9。墨西哥的森林水服務(wù)項(xiàng)目成功地避免了森林砍伐18。美國(guó)和加拿大則保證了可持續(xù)林木采伐的正常進(jìn)行5。

2.3.2具有一定的扶貧效應(yīng)

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆鲐毿?yīng)主要表現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家。如盡管哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目并不是為減少貧困而設(shè)計(jì)，但提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的地區(qū)與為生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目提供實(shí)施機(jī)會(huì)的貧困地區(qū)間經(jīng)常具有高度的空間相關(guān)性，為生態(tài)補(bǔ)償減少貧困提供了可能。減輕貧困也不是墨西哥和厄瓜多爾森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓繕?biāo)，但項(xiàng)目的實(shí)施依然具有顯著的扶貧效應(yīng)18-19。

2.3.3森林生態(tài)補(bǔ)償政策工具的效果具有一定的差異性

如美國(guó)和加拿大的私有林的管理中，相對(duì)于財(cái)政或稅費(fèi)激勵(lì)，技術(shù)支持和教育項(xiàng)目更加有效；可持續(xù)林木采伐對(duì)于伐木工人、森林土地所有者和森林工人的可持續(xù)林木采伐活動(dòng)具有截然不同的政策效用5；同樣的政策工具，對(duì)于水質(zhì)、濕地、景觀、河岸、文化資源、土壤生產(chǎn)力、野生動(dòng)植物資源等的保護(hù)具有不同的效果。

2.3.4存在一定的社會(huì)低效性

如哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目低效性表現(xiàn)在：①提供的補(bǔ)償不足以引致理想的土地利用方式的產(chǎn)生，導(dǎo)致非社會(huì)需求的土地利用方式長(zhǎng)期存在；②導(dǎo)致非社會(huì)需求的土地利用方式，該方式提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的成本要高于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值；③向即使沒有補(bǔ)償也應(yīng)該存在的土地利用方式提供補(bǔ)償，導(dǎo)致了補(bǔ)償?shù)牡托?-10。

3構(gòu)建森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題及應(yīng)對(duì)建議

3.1森林生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方的確定性與不確定性3.1.1森林經(jīng)營(yíng)者是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給方的確定性

各國(guó)國(guó)有林和私有林經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量和地域范圍一般是明確的。為保證森林生態(tài)效益的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，森林經(jīng)營(yíng)者首先要投入一定的人力、物力和財(cái)力植樹造林、防治病蟲害、保護(hù)森林不被盜伐等，從而產(chǎn)生一定的直接投入。其次，森林經(jīng)營(yíng)者一般不能砍伐生態(tài)林并通過市場(chǎng)交換獲取收益，從而承擔(dān)一定的直接損失。第三，如果限制森林經(jīng)營(yíng)者將林業(yè)用地轉(zhuǎn)化為其他經(jīng)濟(jì)效益更高的用地，將會(huì)產(chǎn)生一定的機(jī)會(huì)損失。森林經(jīng)營(yíng)者因承擔(dān)了上述直接投入、直接損失和機(jī)會(huì)損失而受損。

3.1.2森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)獲取方的不確定性

森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益方的數(shù)量和地域范圍因森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的大小、擴(kuò)展范圍的不同而不同。森林生態(tài)效益既可能局限在某一區(qū)域范圍內(nèi)，也可能使跨區(qū)域、全國(guó)乃至全球人類受益。因而，森林生態(tài)效益受益人群的規(guī)模和地域范圍一般難以確定。

3.2受損方及其受損成本是森林生態(tài)補(bǔ)償金額的計(jì)算依據(jù)

一方面，由于森林環(huán)境效益表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，如涵養(yǎng)水源、保持水土、固碳釋氧、防風(fēng)固沙、改良土壤、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、休閑旅游、科研教育等，且各效益之間存在相互交叉重疊。另一方面，由于森林生態(tài)效益的作用范圍難以準(zhǔn)確劃定，故受益方的范圍和規(guī)模難以明確界定。即使能夠確定受益方的范圍和規(guī)模，由于不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，受益主體對(duì)森林生態(tài)效益價(jià)值的評(píng)價(jià)也會(huì)不同。因此，森林生態(tài)效益價(jià)值評(píng)估難度極高21。因此，一般不從受益方和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估角度計(jì)算補(bǔ)償金額，而轉(zhuǎn)向難度較小、成本較低、可操作性較強(qiáng)、結(jié)果較為可信的受損方和受損成本入手，計(jì)算森林生態(tài)補(bǔ)償金額。

如上所述，森林經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)森林的直接投入C1、直接損失C2和機(jī)會(huì)損失C3。其中，直接投入C1以現(xiàn)值計(jì)算，直接損失C2則按年限折舊或采用市場(chǎng)重置法等進(jìn)行估價(jià)3，而機(jī)會(huì)損失C3則為森林經(jīng)營(yíng)者將林業(yè)用地轉(zhuǎn)換為最可能的、經(jīng)濟(jì)收益最高的其他用地而可能產(chǎn)生的收益。同時(shí)，為了激勵(lì)森林經(jīng)營(yíng)者保護(hù)和改善森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為，應(yīng)在補(bǔ)償其成本的基礎(chǔ)上，使其獲得一定的利潤(rùn)或盈余S。

因此，受損方應(yīng)獲得的補(bǔ)償額A應(yīng)為直接投入C1、直接損失C2、機(jī)會(huì)損失C3和利潤(rùn)S四者之和，即A=C1+C2+C3+S。

3.3政府主導(dǎo)和第三方介入是解決森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償?shù)闹饕绞?/p>

由于僅可以計(jì)算出受損方的成本，而難以計(jì)算出受益方受益的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；同時(shí)，受益方的規(guī)模和地域范圍也難以確定，很難由受益方和受損方直接協(xié)商，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償。因而，森林生態(tài)補(bǔ)償主要通過政府主導(dǎo)和第三方介入的方式展開。①政府主導(dǎo)。政府將森林生態(tài)效益受益方額外增加的產(chǎn)出(主要是各種稅費(fèi))集中起來，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金進(jìn)行大規(guī)模森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)投資或直接補(bǔ)償給受損方。②相關(guān)組織介入。森林生態(tài)效益的重要性已經(jīng)得到越來越廣的重視和認(rèn)同，越來越多的人群表現(xiàn)出了較強(qiáng)烈的森林生態(tài)效益支付意愿，相關(guān)組織可以接收森林生態(tài)效益的自愿支付并將其補(bǔ)償給受損方。

在能夠大體區(qū)分受益方的特定情況下，也存在受益方(用戶)直接付費(fèi)的補(bǔ)償方式。最后，由于部分森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有全球效應(yīng)，存在著全球利益相關(guān)方，因而部分森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償需要全球合作，由國(guó)際受益方向受損方付費(fèi)。

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Key issues for the development of a forest ecological compensation mechanism

LI Qi1, WEN Wujun1,*, WANG Xingjie2

1ResearchCenterforSustainableDevelopmentofShandong,ShandongNormalUniversity,Jinan250014,China2TheInstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch,Beijing100081,China

Abstract：The key issues for the development of a forest ecological compensation mechanism primarily include three aspects: definition of stakeholders, the amount of compensation, and compensation methods. Currently, there is considerable controversy regarding a substantial difference between monetary measurement of the forest ecological benefit and the actual compensation amount. On the one hand, forest managers claim that the amount of compensation cannot meet the investment needs, and therefore, it should be calculated based on the output of forest ecological benefit. On the other hand, it is understandable that much of the forest ecological benefit is attributed to natural input, which cannot be measured simply by money. International forest ecological compensation cases show that different countries globally adopt different forest ecological compensation mechanisms, because of their specific forest resource property systems. Private forests are biased toward market compensation mechanisms, whereas public forests are biased toward government-led compensation mechanisms. Forest ecological compensation funds are mainly derived from forest ecosystem service user fees, payment from the government on behalf of beneficiaries, and donations from international organizations. The compensation methods mainly depend on government investment, complemented by user fees and market-based transactions with authentication and authorization. According to international experience, combined with the status quo of forest ecological benefit compensation in China, forest managers could be defined as the supplier of forest ecosystem services, but it is difficult to determine forest ecosystem service beneficiaries. Therefore, government guidance and third-party intervention should be the main solutions for funding forest ecological compensation and executing compensation; the amount of forest ecological compensation should be calculated based on the cost of the damaged party.

Key Words:forest; ecological compensation; compensation mechanism; key issues

DOI:10.5846/stxb201508241765

*通訊作者

Corresponding author.E-mail: wenwj@sdnu.edu.cn

收稿日期:2015- 08- 24;

修訂日期:2016- 01- 20

基金項(xiàng)目:國(guó)家“十二五”科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目資助(2013BAC03B05)

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