黃英

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農(nóng)民集體成員權(quán)制度研究

黃英

一、農(nóng)村集體成員權(quán)概念

農(nóng)民集體成員權(quán)，是指農(nóng)民集體成員基于其成員身份，針對農(nóng)民集體財產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面的事項所享有的復(fù)合性權(quán)利。農(nóng)民集體成員權(quán)主體是農(nóng)民集體成員，具有自然形成性、身份性、生存依賴性等特征。

農(nóng)村集體成員權(quán)與中國鄉(xiāng)村自然形成密切相關(guān)，村民基于自然因素、血緣因素、地緣因素等成為集體的一員，聚居在農(nóng)村集體中進(jìn)行生活、生產(chǎn)等，共享集體財產(chǎn)權(quán)益和收益權(quán)。

2007年《物權(quán)法》開創(chuàng)了一系列有關(guān)農(nóng)民集體成員權(quán)的規(guī)定，標(biāo)志著我國對農(nóng)民集體成員權(quán)的立法上了一個新臺階?！段餀?quán)法》明確了農(nóng)民集體成員權(quán)對農(nóng)民集體財產(chǎn)的權(quán)利主體地位，而且首次使用了“集體成員合法權(quán)益”的概念。但是《物權(quán)法》對農(nóng)民集體成員權(quán)的資格認(rèn)定、具體內(nèi)容、權(quán)利行使、權(quán)利保護(hù)等未進(jìn)行明確完善，存在成員集體所有法律性質(zhì)和內(nèi)涵需要明確；成員資格問題缺乏規(guī)定；成員權(quán)與村民自治權(quán)利關(guān)系有待厘清；侵害成員權(quán)的救濟(jì)制度有待完善等問題。實踐中，最突出的矛盾就是因農(nóng)村集體成員資格沒有統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)致使各地做法差異非常大。

二、農(nóng)村集體成員權(quán)內(nèi)容

我國對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所享有權(quán)利的規(guī)定,主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》上。歸納總結(jié)，農(nóng)村集體土地成員權(quán)可以分為自益權(quán)和共益權(quán)。集體成員的自益權(quán),是指集體成員以自己的利益為目的而行使的權(quán)利,一般主要指經(jīng)營收益、土地征收補(bǔ)償金等利益分配請求權(quán)、承包請求權(quán)和優(yōu)先承包請求權(quán)。集體成員的共益權(quán),指集體成員以自己的利益兼以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益為目的行使的權(quán)利,如決議權(quán)、出席權(quán)、選舉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員、監(jiān)督人員權(quán)、查閱會計賬簿請求權(quán)、監(jiān)督權(quán)、撤消權(quán)等參與集體組織事務(wù)的權(quán)利。

具體來說，農(nóng)村集體成員主要有下列幾種權(quán)利：

農(nóng)村土地承包權(quán)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)承包本集體所有或使用的國有土地；自然人因具有成員資格有權(quán)請求所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)。

宅基地分配請求權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有請求分配用于修建住宅的土地并設(shè)定宅基地使用權(quán)的權(quán)利。宅基地分配請求權(quán)應(yīng)當(dāng)以戶為單位共同行使。

“四荒”地優(yōu)先承包權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有在同等條件下對農(nóng)村土地中的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的優(yōu)先承包權(quán)。

經(jīng)營利益、土地補(bǔ)償金分配請求權(quán)。我國部分地區(qū)的農(nóng)村集體土地利用新型模式是以按人配股的方式明確集體成員的經(jīng)營利益分配請求權(quán)，實現(xiàn)集體土地規(guī)模利用和流轉(zhuǎn)的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被征收后，被征收人應(yīng)當(dāng)獲得土地補(bǔ)償金、安置補(bǔ)助費和青苗及地上附著物補(bǔ)助費。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。土地被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地補(bǔ)償金后，應(yīng)依法律規(guī)定，召集成員大會制訂土地補(bǔ)償金使用、分配方案。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)按照方案請求分配土地補(bǔ)償金。

決議權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有決議權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員還有享受集體福利、集體所有的公共設(shè)施和公共服務(wù)的權(quán)利，享有組織章程規(guī)定的其他權(quán)利。

三、農(nóng)村集體成員權(quán)的法律性質(zhì)

農(nóng)村集體成員權(quán)是農(nóng)民集體成員在農(nóng)民集體中所享有的權(quán)利，是一種復(fù)合性的權(quán)利，屬于一種成員權(quán)。

農(nóng)村集體成員權(quán)屬于民事權(quán)利而非憲法權(quán)利。農(nóng)村集體成員權(quán)的核心內(nèi)容在于保障集體成員的財產(chǎn)權(quán)益，賦予集體成員行使民主管理的權(quán)利僅僅是一種手段而非目的，分析這些權(quán)利的本質(zhì)，在于讓集體成員管理財產(chǎn)并獲取收益，從內(nèi)容上來看此類權(quán)利屬于民事權(quán)利而非憲法權(quán)利。

農(nóng)村集體成員權(quán)是復(fù)合性權(quán)利。農(nóng)村集體成員權(quán)是一類民事權(quán)利的統(tǒng)稱，包括財產(chǎn)權(quán)利，如請求承包集體土地的權(quán)利、請求獲取財產(chǎn)收益的權(quán)利等專門為村民個人利益設(shè)置的自益權(quán)；還包括非財產(chǎn)權(quán)利，如參與自治的村民民主決策權(quán)、知情權(quán)等為參與公共利益設(shè)置的公益權(quán)。所以，農(nóng)村集體成員權(quán)兼具財產(chǎn)和非財產(chǎn)權(quán)利的屬性，是一種復(fù)合性權(quán)利。

農(nóng)村集體成員權(quán)是以集體成員資格為基礎(chǔ)的權(quán)利。農(nóng)民集體成員權(quán)反映的是農(nóng)民集體與成員之間的法律關(guān)系。判斷某一個個體能否享有某一集體成員權(quán)的依據(jù)是看該個體是否屬于該集體成員。只要具有集體成員資格就表明該個體享有成員權(quán)，反之，就不能享有成員權(quán)。實踐中，多數(shù)成員權(quán)益糾紛解決時前置問題就是成員資格審查判斷，在此基礎(chǔ)上再審查判斷是否存在侵害成員權(quán)的行為，進(jìn)而進(jìn)行裁判。

四、農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“在集體組織中一旦將成員的利益與集體組織的利益密切聯(lián)系在一起，尤其是確定了集體組織的成員權(quán)以后，必然會提出一個現(xiàn)實的問題，即如何確定集體組織的成員或成員資格”[王利明:《物權(quán)法論》，中國政法大學(xué)出版社2003年7月版，第292頁。]。我國現(xiàn)行法律沒有界定成員資格具體標(biāo)準(zhǔn)，只是部分地方法規(guī)、政府規(guī)章中規(guī)定了確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的具體標(biāo)準(zhǔn)。如安徽、山東等省在《實施(中華人民共和國農(nóng)村土地承包法)辦法》等地方法規(guī)中作出相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，廣東、湖北等地則以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等政府規(guī)章予以規(guī)范。

學(xué)界中，關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在幾種觀點：

“戶籍說”。以戶籍為認(rèn)定本集體組織成員的資格，符合我國農(nóng)民集體的本質(zhì)[孟勤國等：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第161頁。]。我國農(nóng)民集體是在一定區(qū)域內(nèi)基于一定的土地占有和利用形成的村落共同體，在法律上區(qū)分不同村落共同體的唯一手段是戶籍。因此，只要是當(dāng)?shù)貞艨?，就?yīng)該認(rèn)定為集體組織成員，就有權(quán)享有集體的各項利益，不論是男是女，不論是否居住在本村。我國司法實踐多采用此種標(biāo)準(zhǔn)，因為以戶籍認(rèn)定農(nóng)民集體成員的身份具有確定性、易于識別等優(yōu)點，實踐中易于操作。

“生活保障（來源）說”。是否依賴集體土地為其提供基本的生存保障是認(rèn)定某個自然人能否成為該集體組織成員的標(biāo)準(zhǔn)。因其極為抽象，不具有實踐上的可操作性。

“權(quán)利義務(wù)說”。持該觀點的學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)定農(nóng)民集體成員身份的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是該農(nóng)民是否對集體履行過相關(guān)義務(wù)，集體與成員是否形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其出發(fā)點是權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一致性，享有權(quán)利的同時也應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)不能隔離開。農(nóng)民集體成員身份的認(rèn)定也圍繞權(quán)利義務(wù)的履行為判斷標(biāo)準(zhǔn)。事實上主要考慮的是農(nóng)民只有在履行了相關(guān)義務(wù)之后才可以享有集體成員資格。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)有其合理的一面，但是過于抽象，可操作性不足。

“村民自治說”。村民自治，即在判斷農(nóng)民個體是否具有集體成員身份時主要依賴于村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議等村民集體形成的決議。

“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說”。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)即綜合考慮戶籍、生活保障、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)等各方面的因素來認(rèn)定農(nóng)民集體成員身份的標(biāo)準(zhǔn)。

比較以上各種學(xué)說，“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說”比較符合實踐中的現(xiàn)實做法，能夠在最大程度上實現(xiàn)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的基本原則所確立的價值目標(biāo)，復(fù)合實質(zhì)正義的要求，具有一定的合理性、科學(xué)性，而且實踐中具有可行性，有利于進(jìn)一步推廣使用。

實踐中認(rèn)定是否具有集體成員資格時，應(yīng)堅持易于操作、尊重習(xí)俗、綜合考量的原則，在綜合考察了各種具體情況之后，判斷是否具有集體成員資格。鑒于戶籍標(biāo)準(zhǔn)易于操作，可將戶籍作為第一考量要素，在確定是否屬于本集體戶籍的基礎(chǔ)上，再結(jié)合生活保障等標(biāo)準(zhǔn)確定，不得出現(xiàn)既享受城鎮(zhèn)社會保障或其他農(nóng)民集體組織的生存保障又享有本農(nóng)民集體組織為其提供的基本生存保障等雙重保障的情況。對于個例特別群體的權(quán)利如胎兒、出嫁女、入贅男、服刑人員等需經(jīng)過村民委員會等程序認(rèn)定確認(rèn)。

《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》的規(guī)定比較合理。該《管理規(guī)定》以實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為界限，以兩類標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。首先，“原生產(chǎn)隊(大隊、公社)成員/前款確認(rèn)成員的子女+戶口+履行義務(wù)”的規(guī)定，既顧及了歷史事實和現(xiàn)實需要，又以“戶口+履行義務(wù)”排除了已經(jīng)遷出和雖未遷出但事實上脫離與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的自然人，實質(zhì)上區(qū)分了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民，比較合理。

《山東省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第6條規(guī)定：符合下列條件之一的本村常住人員，為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員：（一）本村出生且戶口未遷出的；（二）與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的；（三）本村村民依法辦理領(lǐng)養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女；（四）其他將戶口依法遷入本村，并經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，接納為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的。第7條規(guī)定：原戶口在本村的下列人員，依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)：（一）解放軍、武警部隊的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國家有關(guān)規(guī)定的士官；（二）高等院校、中等職業(yè)學(xué)校在校學(xué)生；（三）已注銷戶口的刑滿釋放回本村的人員。在實踐中也便于統(tǒng)一操作。