王秀玲

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國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度啟示與借鑒

王秀玲

發(fā)達(dá)國家基本上實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面積累了豐富的經(jīng)驗。從比較法的視角考察和研究發(fā)達(dá)國家的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論與實踐，可以為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的理論與實踐提供一定的經(jīng)驗借鑒和啟示。

一、國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度簡介

(一)大陸法系國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度

大陸法系國家的農(nóng)地用益權(quán)、永佃權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度目標(biāo)是通過擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)地合理流動和提高農(nóng)地使用效率最大化。其中的用益權(quán)范疇十分寬泛。在法國，農(nóng)地用益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)，在德國，農(nóng)地用益權(quán)不得抵押。

1.法國農(nóng)地用益權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度

法國大革命之后，逐漸確立了土地所有制自己直接經(jīng)營和租佃經(jīng)營的農(nóng)地私有制度。法國民法通過用益權(quán)制度對相應(yīng)的土地租佃農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)整?！斗▏穹ǖ洹返诙淼谌幍谝徽掠?7條規(guī)定了“用益權(quán)”，主要涉及用益權(quán)的概念、性質(zhì)、設(shè)立方式、標(biāo)的物范圍、用益權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)以及用益權(quán)的消失等內(nèi)容。由這些法條可見，在法國，農(nóng)地用益權(quán)可以通過出租、無償轉(zhuǎn)讓、出賣、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)今，法國政府在將小農(nóng)場土地合并，促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的同時，限制土地過度兼并。政府規(guī)定，對農(nóng)用地使用和轉(zhuǎn)讓時，私有農(nóng)用地必須要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上進(jìn)行建筑。法國還建有具有土地市場管理功能的土地事務(wù)所，并建有土地銀行。

2.德國農(nóng)地用益權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度

德國現(xiàn)行的土地私有制度是在容克莊園式的封建領(lǐng)地制逐漸瓦解的過程中建立起來的，在這種制度下，地主完全有可能重新?lián)碛凶獾璩鋈サ耐恋?，佃農(nóng)并沒有優(yōu)先購買權(quán)。德國民法以用益權(quán)來調(diào)整土地租賃關(guān)系，對各州的永佃權(quán)也持肯定態(tài)度。根據(jù)《德國民法典》規(guī)定，用益權(quán)可以轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓行使權(quán)，但不得抵押。

3.日本農(nóng)地永佃權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度

日本的土地使用關(guān)系起先是通過永佃權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整的，后來通過土地租賃契約進(jìn)行調(diào)整?！度毡久穹ǖ洹酚?0個條文規(guī)定了“永佃權(quán)”，日本農(nóng)地的永佃權(quán)可以通過讓與、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。

日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度從“二戰(zhàn)”結(jié)束至今經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，以1970年5月第二次修改《農(nóng)村土地法》為分界線。在1970年之前的第一階段，日本農(nóng)村土地政策和法律的宗旨是實現(xiàn)耕者有其田，因此法律對土地權(quán)利移轉(zhuǎn)和佃租、佃耕等實行管制，在客觀上限制了土地流轉(zhuǎn)，制約了經(jīng)營規(guī)模的擴大，限制了農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)?；l(fā)展。在1970年之后的第二階段，為了解決工業(yè)化、城市化帶來的農(nóng)村人口銳減、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者高齡化以及土地拋荒現(xiàn)象，日本采取了促進(jìn)土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，倡導(dǎo)以租賃為主要方式的規(guī)模經(jīng)營，允許土地朝著自由借貸、自由買賣的方向發(fā)展。

在目前日本法律現(xiàn)實中，除了永佃權(quán)制度以外，還有債權(quán)性質(zhì)的租賃佃耕權(quán)。永佃權(quán)屬于他物權(quán)，租賃佃耕權(quán)屬于債權(quán)，兩者的區(qū)別在于權(quán)利人對地主對抗力的強弱。

（二）英美法系國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度

大陸法系對土地權(quán)利關(guān)系的調(diào)整屬于用益物權(quán)體系的范疇，而英美法系則是將對土地的利用和使用形成一個單獨的權(quán)利，其中一個基本概念就是“地產(chǎn)權(quán)”。地產(chǎn)權(quán)概念來源于英國的古老的封建土地分封制?！暗禺a(chǎn)權(quán)是一種私人財產(chǎn)權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租或繼承等。對于農(nóng)用地而言，這一規(guī)則同樣適用。”

1.英國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度

英國的現(xiàn)代土地制度脫胎于其封建領(lǐng)地制，是典型的土地私有制和大農(nóng)業(yè)體制。土地持有人或使用者擁有永業(yè)權(quán)是其順利流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵。英國主要是通過自由的收購和租賃等流轉(zhuǎn)手段來實現(xiàn)土地集中和規(guī)模化經(jīng)營。1925年的英國財產(chǎn)法確立了新的土地保有形式，奠定了英國現(xiàn)代財產(chǎn)制度的基本框架。1967年修訂的《英國農(nóng)業(yè)法》，規(guī)定合并、放棄經(jīng)營的小農(nóng)場主發(fā)放政府補助金或終身年金，來支持通過促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，擴大農(nóng)場的規(guī)模經(jīng)營。1986年的《農(nóng)業(yè)土地所有法》傾向于保護(hù)土地租用者的權(quán)益，穩(wěn)定土地租賃關(guān)系。

2.美國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度

美國實行的是農(nóng)用地私有制度，美國土地分為私人所有的土地、聯(lián)邦政府所有的土地和州政府所有的土地，其中私人所有的土地占美國國土面積的58%。農(nóng)用地私人所有權(quán)的原始取得是購買或政府的無償贈送，其產(chǎn)權(quán)邊界比較明晰，土地所有者可以不受干擾地行使對土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、繼承等權(quán)利。美國農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。所有權(quán)流轉(zhuǎn)以市場調(diào)節(jié)為主，主要有買賣和贈送形式。使用權(quán)流轉(zhuǎn)目的以促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營為主，為此，法律賦予農(nóng)地所有權(quán)人或租用權(quán)人享有完整而穩(wěn)定的土地私有權(quán)，農(nóng)場經(jīng)營者可注冊成立公司或合伙組織進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。同時，美國政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價格補貼等經(jīng)濟手段，通過各種優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴大。

二、國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的經(jīng)驗和啟示

西方國家在現(xiàn)代化早期大都經(jīng)歷了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之痛，如大規(guī)模的土地兼并，土地壟斷，以及土地拋荒等現(xiàn)象。幾經(jīng)變遷與波折之后，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制逐漸完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度逐漸確立，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也隨之實現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。因此，發(fā)達(dá)國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面積累的一些成功經(jīng)驗可以為我國完善土地流轉(zhuǎn)制度提供有益的借鑒。

1.土地的物權(quán)化是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

無論是英美法系國家的地產(chǎn)權(quán)，還是大陸法系國家的永佃權(quán)都是一種物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)體系中的一部分。土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰是其流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

我國農(nóng)村土地的法律物權(quán)化不徹底，仍然存在集體所有權(quán)性質(zhì)不明、范疇不清、所有權(quán)行使主體混亂等問題，實踐中土地流轉(zhuǎn)受到諸多限制，應(yīng)通過立法使農(nóng)村土地徹底物權(quán)化，為土地權(quán)利的順利、可持續(xù)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建完整的土地流轉(zhuǎn)法律體系

發(fā)達(dá)國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)大都受到憲法、民法典以及土地法、農(nóng)業(yè)法等眾多法律部門的調(diào)整。如日本在“二戰(zhàn)”后的憲法對私人土地權(quán)利提供了充分的保障，民法典規(guī)定了永佃權(quán)可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式流轉(zhuǎn)。日本政府根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同時期對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需要，通過立法把各種農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策和經(jīng)濟措施法律化，促進(jìn)了農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化。

我國雖然制定了一系列有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，但從法律體系的角度來看，還存在一些問題，例如土地流轉(zhuǎn)配套法律法規(guī)不健全、不完善，尤其是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、農(nóng)村社會保障法很不完善。應(yīng)通過專項立法形式，制定專門的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，依法維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.實行土地流轉(zhuǎn)方式法定化

從各國的法律規(guī)定來看，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、交換、抵押和入股等。大陸法系的日本和意大利等國均規(guī)定永佃權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押。在英美法系中，由于地產(chǎn)權(quán)是一種穩(wěn)定而明晰的私人財產(chǎn)權(quán)，所以農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式基本上沒有任何限制。

當(dāng)前我國法律已允許農(nóng)村土地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股等方式流轉(zhuǎn)，但卻給土地轉(zhuǎn)讓設(shè)定了限制，如禁止以家庭方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，禁止農(nóng)村宅基地所有權(quán)在非本集體成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)等，這些限制性的規(guī)定妨礙了農(nóng)村土地的融資功能，制約著農(nóng)村土地市場的發(fā)育和完善。因此，我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家在永佃權(quán)、用益權(quán)或地產(chǎn)權(quán)抵押上的成功經(jīng)驗，鼓勵各地在土地流轉(zhuǎn)實踐中不斷創(chuàng)新適合本地情況的流轉(zhuǎn)方式，依據(jù)《物權(quán)法》第5條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”的精神，法律應(yīng)明確規(guī)定物權(quán)性的土地流轉(zhuǎn)的各種方式，從而使得實踐中成熟的效果好的流轉(zhuǎn)方式都能受到法律的規(guī)范和調(diào)整以及保護(hù)。

4.注重土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營關(guān)系，適度推進(jìn)具有本國特色的規(guī)模經(jīng)營

美國、日本以及我國臺灣地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營制度的實踐證明，農(nóng)地的家庭經(jīng)營能夠適應(yīng)不同層次的生產(chǎn)力發(fā)展水平，是農(nóng)村土地制度運行的重要載體，符合生產(chǎn)的高度社會化和商品化的客觀需要。在實踐中，不同國家根據(jù)本國的特殊情況選擇了不同的家庭經(jīng)營模式。如日本根據(jù)本國人多地少的具體國情，采取了小規(guī)模的家庭占有、社會化服務(wù)、合作化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制；美國人少地多，農(nóng)業(yè)機械化程度高，其選擇了現(xiàn)代化大規(guī)模的家庭大農(nóng)場的經(jīng)營模式。兩國的農(nóng)地家庭經(jīng)營模式雖然不同，但都實現(xiàn)了本國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，取得了顯著的經(jīng)濟效益。

土地的規(guī)模經(jīng)營要因地制宜，并不是越大越好，需要符合本國的生產(chǎn)力發(fā)展水平和農(nóng)地資源的現(xiàn)狀。我國的農(nóng)村土地集體所有權(quán)世界獨一無二，因此，土地流轉(zhuǎn)機制也就不同于其他國家的土地流轉(zhuǎn)機制。實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的路徑必須結(jié)合國情和本國的流轉(zhuǎn)實踐通過市場機制、法律機制，使土地相對集中，從而實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營。