吳燕怡

摘 要：我國(guó)基層公共治理正在遭遇困境，原因在于基層公共決策模式存在明顯的弊病。行政協(xié)商是民眾參與公共治理，分擔(dān)公共事務(wù)、優(yōu)化公共決策的重要路徑。雖然目前在基層開展行政協(xié)商具有一定的困難，但公民的成長(zhǎng)和制度的變化已給行政協(xié)商制度構(gòu)建創(chuàng)造了條件?？梢酝ㄟ^進(jìn)一步規(guī)定協(xié)商義務(wù)、確保協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)、提高公民參與公共治理的能力方面來突破基層治理的困境，同時(shí)推進(jìn)基層民主的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)商；公共治理；社會(huì)分工；基層民主

中圖分類號(hào)：DF312 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2016）02-0048-07

一、行政協(xié)商問題的提出

在云南通?？h杞麓湖東岸的楊廣鎮(zhèn)，有一個(gè)離湖面最近的村莊叫做義廣哨村，湖堤距離農(nóng)房?jī)H100米。2010年，云南遭遇百年不遇的大旱期間，云南9個(gè)高原湖泊之一的杞麓湖水位降到最低，露出了湖下的土地，出現(xiàn)了與1983年大旱時(shí)同樣的情形。而正是在1983年大旱的時(shí)候，國(guó)家開始實(shí)行土地承包責(zé)任制，這些裸露出來的土地被并加以利用，為楊廣鎮(zhèn)義廣哨村2組193戶農(nóng)戶所承包。然而，這些土地1984年之后便因湖水水位上漲，土地被淹而無法耕種。雖然1987年、1998年義廣哨村2組用該組上的集體機(jī)動(dòng)田與農(nóng)戶進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，但義廣哨村村民的耕地面積明顯減少。由于該縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，也沒有給過這些村民任何補(bǔ)助，村民也多次申請(qǐng)調(diào)換田地，由于人多地少也無法調(diào)換。在2010年，湖水水位下落，該地塊顯露出來后，村民以該地塊原屬農(nóng)戶承包田為由，自發(fā)出資進(jìn)行填土墊田。按照《云南省杞麓湖保護(hù)條例》的規(guī)定，離湖100米范圍內(nèi)都屬于一級(jí)保護(hù)區(qū)，不允許從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但通海作為云南的蔬菜基地，一年可以種5季，土地帶來的利益是非常明顯的。

杞麓湖保護(hù)管理局表示雖然杞麓湖保護(hù)條例在2008年就開始實(shí)施，但他們執(zhí)行起來卻很困難，因?yàn)榇迕穸加谐邪贤?，無法從根本上解決問題。多家媒體對(duì)這一事件進(jìn)行了報(bào)道，通?？h政府也專門做出正式的通報(bào)[1]。2014年，楊廣鎮(zhèn)聯(lián)合多部門依法對(duì)圍湖填湖進(jìn)行整治，成立專項(xiàng)整治工作組，對(duì)違法填湖的土地進(jìn)行強(qiáng)制清理。當(dāng)天就清理違法填湖土地共計(jì)4000多平方米[2]。但是，這次專項(xiàng)治理之后，仍然時(shí)有村民墊田的事件發(fā)生。義廣哨村黨總支書記H認(rèn)為，由于受體制和機(jī)制問題制約，湖管工作落實(shí)起來非常難；同時(shí)，應(yīng)建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等也受財(cái)力影響落實(shí)難[3]。

這個(gè)事件表明，如果置民眾意愿于不顧，即使是在維護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共利益的目標(biāo)之下，強(qiáng)制行政極有可能損害到基層民眾的利益，在社會(huì)上產(chǎn)生負(fù)面的輿論，且也難以收到實(shí)質(zhì)性的效果，類似于圍海墊田的行為會(huì)禁而不止，而政府強(qiáng)制行為的合法性基礎(chǔ)也受影響；另一方面，僅憑借政府一己之力，很難完成治理和保護(hù)杞麓湖的重任。因此，當(dāng)下已經(jīng)到了思考如何采取非強(qiáng)制的手段來進(jìn)行公共決策及執(zhí)行公共決策的時(shí)候了，也意味著到了需要對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行分工，將一些本來由政府獨(dú)自處理的公共事務(wù)分給社會(huì)不同主體來承擔(dān)的時(shí)候了。將民眾放到與政府平等的地位上對(duì)待，為其提供參與決策、參與公共治理的機(jī)會(huì)，將有利于切實(shí)將民眾的根本利益納入決策范圍；同時(shí)，也能夠改變民眾單一的視角，站在公共治理的角度來思考問題，最終與政府達(dá)成共識(shí)，共同展開公共治理行動(dòng)。面對(duì)這樣的問題時(shí)，行政協(xié)商對(duì)于政府來說“有利于將基層民眾組織吸收、包容到與其自身利益密切相關(guān)的地方性事務(wù)之中”[4]的極為有益的制度必然應(yīng)運(yùn)而生。狹義的行政協(xié)商是指行政機(jī)關(guān)就重大決策舉行聽證會(huì)等方式與民眾進(jìn)行協(xié)商；廣義的行政協(xié)商則除聽證會(huì)形式之外，還包括懇談會(huì)、入戶調(diào)查等非正式的協(xié)商方式。此處的協(xié)商主要指外部協(xié)商，即行政主體與民眾之間的協(xié)商，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的協(xié)商不包含在內(nèi)。

當(dāng)下，政府與民眾雙方都需要得到與對(duì)方合作的機(jī)會(huì)，行政協(xié)商正是這樣一種通過對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理進(jìn)行再分工，將一些政府解決不了或者解決不好的事務(wù)，通過適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)來吸納民眾的資源、智慧；同時(shí)，提供民眾參與公共治理的機(jī)會(huì)，以有效地表達(dá)意愿和維護(hù)自身利益及公共利益的新型行政制度。

二、 我國(guó)基層公共治理的困境

（一） 基層政府處于兩難境地

在前文所述的義廣哨村圍海墊田事件中，一方面，基層政府需要花大量的時(shí)間應(yīng)付上級(jí)檢查，疏于關(guān)注當(dāng)?shù)孛癖娎妫矝Q策以上級(jí)意見為主，有時(shí)缺乏可行性和科學(xué)根據(jù)，甚至?xí)?yán)重影響當(dāng)?shù)孛癖姷睦?；另一方面，成長(zhǎng)了的民眾學(xué)會(huì)利用對(duì)自己有利的法律工具維護(hù)己方權(quán)益。例如，通海義廣哨村部分村民選擇依據(jù)《土地承包法》在屬于自己的地塊繼續(xù)造田和在田地種植作物，而無視《云南省杞麓湖保護(hù)條例》的規(guī)定?！锻恋爻邪ā返男ЯΩ哂凇对颇鲜¤铰春Ｗo(hù)條例》，村民的行為于法有據(jù)，但造田并種植蔬菜產(chǎn)生垃圾又給瀕臨干枯、深受污染的杞麓湖帶來極為負(fù)面的影響。不正視行政行為給民眾帶來的利益損害，理順相關(guān)法律關(guān)系，打開村民的心結(jié)，予以村民適宜的補(bǔ)償，即使政府采取強(qiáng)制清理的手段，也會(huì)出現(xiàn)屢禁不止的情形。

可見，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限和制度銜接帶來的問題也會(huì)將基層公共治理陷于在公共利益與群眾利益兩難選擇的境地之中。

（二）基層公共治理缺乏民眾的有效參與

基層治理的弊端與本級(jí)行政部門或上級(jí)行政部門授意作出的模式不無關(guān)系，是由于決策視角單一帶來的必然弊端。因此，重新構(gòu)建決策體系的結(jié)構(gòu)需要通過公眾參與來優(yōu)化決策體系的結(jié)構(gòu)，而不是僅僅停留在理論層面。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求市縣政府重大行政決策需開展聽證會(huì)。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，可稱之為“重大”的行政決策少之又少。筆者在調(diào)查中看到在通?？h各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所公布的信息中，要求“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度，即重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用由集體決策制度 重大決策包括：第一，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、重大措施改革等重要問題；第二，機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革、廉政建設(shè)、安全穩(wěn)定、表彰獎(jiǎng)懲等重要問題；第三，上級(jí)重要文件、重要會(huì)議精神的貫徹落實(shí)及向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告的重要事項(xiàng)。。從以上涉及到重大決策的事項(xiàng)中可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是放在首位的。此外，如機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革、廉政建設(shè)、安全穩(wěn)定改革等，也都是關(guān)系到民眾基本利益的內(nèi)容。集體決策意味著民眾的參與，而參與的過程必然包含雙方的交談與信息的互通，但基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者卻容易機(jī)械地將協(xié)商理解為政協(xié)的責(zé)任，與政府無關(guān)。

在基層，村民自治制度已經(jīng)全面推行，但由于強(qiáng)勢(shì)家族施加影響和鄉(xiāng)一級(jí)政府的干預(yù)，且青壯年大多外出打工等原因，村委會(huì)選舉的民主性受到村民的質(zhì)疑。因此，上級(jí)指示對(duì)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子仍然起著決定性的作用；另外，傾向于選擇既不得罪村民也不得罪上級(jí)，考慮自身安全的地方干部也不乏其人。上述決策機(jī)制對(duì)公眾意見的采納極其有限，而所做出的決策又直接關(guān)系到民眾的基本利益，這樣的決策產(chǎn)生的治理方式顯然不夠公允和理性。

在公民意識(shí)逐步提高的民眾急于參與公共治理的同時(shí)，由于基層民眾受教育機(jī)會(huì)相對(duì)較少、信息渠道相對(duì)狹窄等原因，導(dǎo)致民眾在參與行政、參與協(xié)商的過程中，難以提出建設(shè)性的意見。在面對(duì)具體情況時(shí)，多數(shù)人眼光狹隘，積極追求自身利益的最大化，利他的傾向和對(duì)公共利益的關(guān)懷較為缺乏。這也在一定程度上會(huì)影響協(xié)商的效率，導(dǎo)致基層治理困頓不前。

三、 基層行政協(xié)商的困境與條件

（一） 困境表現(xiàn)

1.民眾的弱勢(shì)地位。由于民眾與基層政府之間直接交往的缺乏和對(duì)外界的接觸較少，民眾與基層政府存在著信息不對(duì)稱的情況。倘若在雙方本來就存在隔閡、不能充分對(duì)談的情形下，那么，非但不能實(shí)現(xiàn)信息共享，還會(huì)加深誤會(huì)。實(shí)際上，在問題的解決過程中，合意往往受到“多元性無知的阻礙”[5]，人們往往僅關(guān)注與自己密切相關(guān)的利益，而漠視或忽略其他利益主體的利益；政府有可能更加關(guān)注地方政績(jī)的提升和行政目的的推行，而導(dǎo)致對(duì)談雙方難以達(dá)成共識(shí)。在這樣的情況下，對(duì)談雙方將本來獨(dú)享的信息與對(duì)方交換，以擴(kuò)大己方的信息量，是必要的過程。尤其是缺乏信息來源的普通基層民眾需要政府公開政府信息，以獲知政府意愿以及了解與自己利益相左的其他利益主體的意愿。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管通海縣的每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有政府網(wǎng)站和信息公開欄，但這些欄目大多以公文形式出現(xiàn)，缺少諸如漫畫、圖表等形式的輔助，不利于普通基層民眾掌握。尤其是像通?？h一些少數(shù)民族群眾（蒙古族、傣族、彝族等）還不能流利地使用漢語，更不用說對(duì)漢字的熟練掌握了。政府網(wǎng)站及信息公開欄僅有漢字而無相應(yīng)民族的語言文字，也沒有相應(yīng)的聲像資料，這樣的信息公開并不足以滿足群眾知情權(quán)的需求。

2.基層政府展開行政協(xié)商的自愿性不足。在我國(guó)悠久的歷史所形成的行政文化中，政府往往具有高高在上的姿態(tài)，行政協(xié)商機(jī)制所要求政府與民眾之間展開平等對(duì)談，對(duì)基層政府來說將會(huì)有一個(gè)適應(yīng)的過程，開展協(xié)商的自愿性需要逐步提升。慣性驅(qū)使之下的基層干部對(duì)于民眾參與公共事務(wù)的管理仍存有戒心，不愿主動(dòng)展開協(xié)商。目前，在通?？h，雖然村級(jí)民主聽證會(huì)制度已經(jīng)全面建立，但多流于形式。筆者所調(diào)研的L鄉(xiāng)基層領(lǐng)導(dǎo)坦言，由于剛剛換屆結(jié)束，上任一年以來并沒有舉行過聽證會(huì)，而協(xié)商則是政協(xié)的責(zé)任。我國(guó)的政協(xié)機(jī)構(gòu)只設(shè)到縣級(jí)，縣級(jí)以下沒有政協(xié)機(jī)構(gòu)，這樣就會(huì)由于缺少第三方搭建協(xié)商平臺(tái)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府主動(dòng)地開展正式聽證或協(xié)商的可能性。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并不愿意主動(dòng)改變這一固有模式。

3.協(xié)商結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)尚不確定。民眾參與行政協(xié)商的目的是將行政決策推向有利于己方或公共利益的局面，在經(jīng)歷了深思熟慮、討價(jià)還價(jià)，放棄過高的要求，最終達(dá)成共識(shí)之后，民眾無疑會(huì)主張將協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。如前所述，行政協(xié)商機(jī)制本身更多地賦予了民眾程序性的權(quán)利，民眾可以參與決策、參與治理，但行政協(xié)商的程序的啟動(dòng)與開展，并不必然導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，民眾利益最終能否得到法律的保護(hù)并落到實(shí)處，是一個(gè)讓民眾擔(dān)憂的問題。實(shí)踐中由于行政權(quán)力的特殊性，政府可以單方面終止協(xié)議。倘若在耗時(shí)費(fèi)力的行政程序之后，并未給民眾帶來他們所迫切關(guān)心的實(shí)體上權(quán)利義務(wù)的變化，那么，行政協(xié)商就失去了本來的意義。

（二）實(shí)施條件

1.行政協(xié)商便于基層政府開展和民眾參與。近年來，隨著農(nóng)村青壯年外出打工人員的增多，一些村委會(huì)選舉被強(qiáng)勢(shì)村民或鄉(xiāng)政府所控制，代議制不再是實(shí)現(xiàn)基層民主的最佳選擇；同時(shí)，時(shí)下的農(nóng)村社會(huì)分化非常明顯，帶來了利益的多元，基于多元價(jià)值觀的村民們對(duì)公共治理極為關(guān)注。但是，基層政府并不都能依賴自身力量或聽取上級(jí)指令的方式就可做出兼顧各方利益的決策。而行政協(xié)商則以較為靈活的方式，在時(shí)間上、地域上以及參與者的資格上都具有更大的包容度和靈活性，使更多的人可以便捷的方式（如互聯(lián)網(wǎng)）提供意見并參與公共決策，成為“選舉民主”之外的另一種為人們所接受的民主形式。

如前所述，行政協(xié)商既可以以極為正式的聽證會(huì)形式，以及在政協(xié)組織建立的平臺(tái)之上召開正式的協(xié)商會(huì)議；也可以視問題的大小、基層政府的財(cái)力來采取一些非正式的協(xié)商，諸如村民會(huì)議、入戶懇談等形式以達(dá)到雙方溝通、對(duì)談的目的。這樣的民主形式不但容易被基層民眾所接受，而且也符合大多數(shù)基層政府的財(cái)政能力。

2.構(gòu)建行政協(xié)商所需的分工局面初步形成。行政協(xié)商本質(zhì)上是社會(huì)分工的一種形式，由于初次社會(huì)分工給政府和民眾都帶來了一定程度的不公正，諸如社會(huì)大眾希望政府是一個(gè)全能政府，而在行政事務(wù)急劇膨脹的今天，這個(gè)要求超出了政府本身所具備的能力；而另一方面，由于分工不合理，民眾參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)不足等問題也不斷出現(xiàn)。因而，整個(gè)社會(huì)需要對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行再度分工，在二次分工中對(duì)上述不公正進(jìn)行矯正，并優(yōu)化行政主體的結(jié)構(gòu)，完善國(guó)家行政。

但是，分工并不影響行政主體的基本結(jié)構(gòu)，在行政協(xié)商過程中，政府及其他行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，通常由政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)地啟動(dòng)行政協(xié)商程序，并對(duì)實(shí)體問題進(jìn)行判斷；政協(xié)等其他組織則居于組織者和協(xié)商平臺(tái)的提供者的位置組織各方參與協(xié)商。因而，行政協(xié)商并不會(huì)導(dǎo)致行政秩序的“失控”，而僅僅是對(duì)已有行政秩序進(jìn)行小幅度的調(diào)整。

目前，隨著各種公眾參與形式的出現(xiàn)，如聽證、專家論證、征求意見會(huì)等，將社會(huì)公共事務(wù)分工給社會(huì)大眾的局面已初步形成，構(gòu)建行政協(xié)商制度已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)。

3. 相關(guān)法規(guī)已對(duì)基層行政協(xié)商作出規(guī)定。2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》提出：地方各級(jí)黨委和政府要把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作納入重要議事日程，結(jié)合實(shí)際研究制定具體辦法?！裾块T要會(huì)同組織等有關(guān)部門認(rèn)真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實(shí)。……建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村（居）民委員會(huì)負(fù)責(zé)、各類協(xié)商主體共同參與的工作機(jī)制，定期研究協(xié)商中的重要問題。這樣的行政協(xié)商將公共治理權(quán)力分工給積極參與公共治理的民眾，一方面，能夠滿足日益增長(zhǎng)的公民參與需求；另一方面，也能夠緩解政府獨(dú)自作出決策的壓力、有效彌補(bǔ)由政府獨(dú)自決策所帶來的弊端。在共同履行相關(guān)義務(wù)（各自收集論據(jù)、交換信息、據(jù)理力爭(zhēng)以達(dá)到在協(xié)商與對(duì)話中得到最佳方案的目的）之后，雙方各自得到自己所需要的結(jié)果（得到對(duì)方的支持與理解，就協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)形成契約關(guān)系，便于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和行政行為的實(shí)施）；同時(shí)，也培養(yǎng)了民眾參與公共治理的能力，有利于增加決策的正當(dāng)性。

四、基層公共治理困境突破的路徑選擇

綜上所述，行政協(xié)商可以用于應(yīng)對(duì)基層治理的困境。但實(shí)踐中存在重重困難，前景不容樂觀。例如，目前我國(guó)行政協(xié)商尚未完全制度化，長(zhǎng)期以來形成的高權(quán)意識(shí)，讓政府短時(shí)間內(nèi)主動(dòng)與民眾協(xié)商的機(jī)制絕非易事；協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)對(duì)于民眾具有重要意義，但協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)并非必然；基層民眾相對(duì)缺乏公民精神等。為應(yīng)對(duì)上述問題，基層行政協(xié)商在制度構(gòu)建和實(shí)踐中需要注意以下方面：

（一） 細(xì)化公民和政府在行政協(xié)商中的權(quán)利義務(wù)

將原本屬于政府公共事務(wù)的一部分工作進(jìn)行分工，民眾參與行政協(xié)商出謀劃策，并明確基層政府及其工作部門與民眾的協(xié)商義務(wù)無疑會(huì)讓政府和民眾都獲益其中。“利他主義是社會(huì)生活的根本基礎(chǔ)，人類如果不能相互做出犧牲，就無法求得共同生活，人類如果不能相互作出犧牲，就無法求得一致，他們之間無法求得穩(wěn)固而持久的關(guān)系?！盵6]185政府和民眾的交往中，雙方也需要遵守互惠和利他的規(guī)則，否則，雙方合作的基礎(chǔ)就不復(fù)存在。民眾的參與能夠減輕政府的壓力、降低因政府單方視角不足帶來的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)法律中目前僅有2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確指出：“涉及行政村、社區(qū)公共事務(wù)和居民切身利益的事項(xiàng)，由村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)牽頭，組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商。涉及兩個(gè)以上行政村、社區(qū)的重要事項(xiàng)，單靠某一村（社區(qū)）無法開展協(xié)商時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委（黨工委）牽頭組織開展協(xié)商。人口較多的自然村、村民小組，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下組織居民進(jìn)行協(xié)商。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，可以邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等進(jìn)行論證評(píng)估。協(xié)商中應(yīng)當(dāng)重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員，以及基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作者參與。”這是目前為止關(guān)于行政協(xié)商的唯一一部直接的立法，立法層次相對(duì)較低，規(guī)定較為寬泛，而且對(duì)于政府和民眾參與公共事務(wù)的義務(wù)尚未明確規(guī)定。

因此，為避免公共資源的浪費(fèi)，需要在立法中進(jìn)一步明確民眾與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如，需要明確參與行政協(xié)商的民眾代表，在行政協(xié)商中提供意見具有義務(wù)性質(zhì)，不再是可以隨意放棄的權(quán)利，否則將造成對(duì)公共資源的浪費(fèi)。而作為公共事務(wù)的治理者，應(yīng)站在整個(gè)社會(huì)公共利益的角度，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是狹隘地考慮個(gè)人或者集團(tuán)的利益。在達(dá)成共識(shí)的前提之下，大量相互矛盾的想法被逐步淘汰，最終留下民眾和政府雙方都能夠接受的有益于公共利益的方案。因此，在此過程中，單一的視角和單一的利益都必然遭到淘汰。行政機(jī)關(guān)在議題確定之后，需要履行搭建將一批利害關(guān)系人代表集合在一起提供各抒己見的平臺(tái)的義務(wù)，旨在通過多元的視角得到理性的決策，并就決策的內(nèi)容達(dá)成合意。協(xié)商通過權(quán)衡各種觀點(diǎn)的利弊， 幫助各方將信息明晰化；同時(shí)，也要明確作為組織者的行政主體的法律地位和其在行政協(xié)商中的權(quán)力范圍。行政主體的主導(dǎo)地位，僅限于組織和引導(dǎo)，并不能改變既定程序，必須依法定程序行事，不能濫用行政自由裁量權(quán)。

（二）實(shí)現(xiàn)行政協(xié)商結(jié)果

涂爾干認(rèn)為：“協(xié)作性法律和恢復(fù)性制裁所提出的關(guān)系，以及它所體現(xiàn)的團(tuán)結(jié)都是從社會(huì)分工中產(chǎn)生出來的。由此，我們可以指出，協(xié)作關(guān)系不再會(huì)實(shí)行其他形式的制裁?！鴮?shí)際上，與刑法法規(guī)一樣，其他法律的權(quán)威也同樣來自于公共輿論。”[6]88實(shí)踐中，站在公共政策的“消費(fèi)者”地位的民眾常常有可能“一旦感到政府的輸出與自己的期待存在差距，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)政府的不滿，這種感覺到的差距越大，對(duì)政府就會(huì)越不滿”[7]。因此，協(xié)商關(guān)系一旦建立，就會(huì)受到整個(gè)社會(huì)的關(guān)注和監(jiān)督。除非基于重大公共利益的原因，否則，協(xié)商結(jié)果應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。

“契約實(shí)際上是協(xié)作的最高法律體現(xiàn)?！盵6]85契約關(guān)系本來是不存在的，到了社會(huì)勞動(dòng)開始分化的時(shí)候才逐漸發(fā)展起來。在公共治理進(jìn)行分工的前提之下，基層行政協(xié)商要取得實(shí)效， 就必須認(rèn)真考慮私人利益和公共利益間的微妙關(guān)系，將經(jīng)由分工形成的權(quán)力義務(wù)關(guān)系最終可以以契約的形式固定下來。尤其是與代議制民主相比，選舉權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，受到法律的保障，而協(xié)商權(quán)利則尚未得到法律的認(rèn)可，至多可稱之為政治權(quán)利。因此，為了確保協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，需要在民眾和政府交往的基礎(chǔ)上形成契約，以保證協(xié)商不是走過場(chǎng)。

由協(xié)商的特性所決定，商談可以發(fā)生在行政主體與相對(duì)人接觸的全部過程，可以通過多種形式進(jìn)行，但所有形式均可歸結(jié)為兩種類型：一是法律規(guī)定的正式對(duì)談規(guī)則，即“聽取利害關(guān)系人陳述、申辯”或“聽證”；二是在法律沒有規(guī)定的情況下非正式對(duì)談規(guī)則[8]。

正式協(xié)商可以形成正式的行政契約，“從滿足人們對(duì)良好的公共秩序和管理的需求看，行政管理也是一種社會(huì)服務(wù)?！盵9]行政協(xié)商也具有這一特征。盡管在我國(guó)的公共領(lǐng)域中，傳統(tǒng)的公共服務(wù)為政府所壟斷，沒有其他主體可以與政府競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)民眾來說，沒有更多的選擇。由于行政協(xié)商的結(jié)果是建立在雙方達(dá)成共識(shí)的前提下產(chǎn)生的，因此，行政協(xié)商結(jié)果是雙方“互惠”的決定，在沒有對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響的前提下，這一契約能夠被順利執(zhí)行。同時(shí)，在地方精英帶領(lǐng)下的具有公民精神的民眾，能夠?qū)Σ涣紱Q策形成一定壓力，敦促政府提高決策質(zhì)量；也迫使政府主動(dòng)與民眾溝通，并將有利于民眾的協(xié)商結(jié)果落到實(shí)處。“如果通過行政協(xié)商達(dá)成的合意形成的行政處理決定是行政權(quán)力的法律表達(dá)，那么它就具有完全法律效力，以此保證法律表達(dá)的權(quán)威與行政執(zhí)法的強(qiáng)制力。”[10]但需要明確的是，協(xié)商結(jié)果并不具有立法意義，因而不具有反復(fù)適用的普遍約束力。而且，由于民眾并不具有強(qiáng)制政府執(zhí)行有利于己方?jīng)Q策的能力，有學(xué)者主張建立兩套不同的法律體系，以應(yīng)對(duì)政府行為各自不同的特征；同時(shí)，必須考慮政府行為的效率問題，因而“在任何情況下，如果契約的執(zhí)行使政府活動(dòng)無法進(jìn)行或嚴(yán)重受阻，那么契約不應(yīng)執(zhí)行。另一方面，又應(yīng)當(dāng)建立政府賠償原則，以應(yīng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)拒不履行自己的契約義務(wù)的情形。”[11]這是由行政合同的特殊性所決定的。一方面，行政機(jī)關(guān)具有單方面終止行政合同的權(quán)力；另一方面，也積極保護(hù)民眾的信賴?yán)妫谠斐汕謾?quán)的情況下對(duì)公民予以行政賠償。

對(duì)此，《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》也作出規(guī)定：建立協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制，需要村（社區(qū)）落實(shí)的事項(xiàng)，村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織實(shí)施，落實(shí)情況要在規(guī)定期限內(nèi)通過村（居）務(wù)公開欄、社區(qū)刊物、村（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)論壇等渠道公開，接受群眾監(jiān)督?！兑庖姟芬呀?jīng)關(guān)注到協(xié)商成果的落實(shí)問題，但對(duì)于采納與落實(shí)協(xié)商成果的規(guī)定并不明確，本文認(rèn)為倘若能以具有法律效力的契約形式將雙方的協(xié)商結(jié)果明確下來，將更有利于推動(dòng)行政協(xié)商成果的落實(shí)。契約是參與商談的雙方基于自由的個(gè)人意識(shí)達(dá)成的共識(shí)，這一形式能夠在一定程度上將科層制意志排除在外，也更加能夠體現(xiàn)政府與民眾經(jīng)由行政協(xié)商機(jī)制所建立起的分工合作的關(guān)系，雙方關(guān)系不再局限于治理與被治理，而逐漸趨于平等。

（三）提升基層民眾的參與治理能力

涂爾干認(rèn)為：“勞動(dòng)分工的主要依據(jù)是根據(jù)每個(gè)人的能力來分配工作?！盵6]262《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》也強(qiáng)調(diào)：“要提升城鄉(xiāng)居民參與協(xié)商的能力。通過廣泛開展政策宣傳，普及法律知識(shí)，幫助城鄉(xiāng)居民掌握并有效運(yùn)用協(xié)商的方法和程序，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的良好氛圍?！币袚?dān)分配的工作，公民必須既具有將議題推到協(xié)商層面、參與協(xié)商、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)落實(shí)的能力，又具有在難以達(dá)成共識(shí)的情況之下，學(xué)會(huì)放棄自己的短期利益的胸襟，這意味著公民個(gè)體或組織逐步培養(yǎng)起參與管理公共事務(wù)的能力，意味著能夠遏制同質(zhì)團(tuán)體的極化使得個(gè)體參與者的意見難以得到重視的情況出現(xiàn)?！昂?jiǎn)而言之，公民精神既包括平等也包括參與” ，“公民共同體里面的公民并不必須是利他主義的”[12]120。然而，公民共同體里的公民追求托克維爾所說的“恰當(dāng)理解的自我利益”，即在最廣泛的公共利益需要背景下的自我利益，“有遠(yuǎn)見”而非“短視的”自我利益，“有利于促進(jìn)他人利益的自我利益”[12]100。積極鼓勵(lì)行動(dòng)主體參與公共生活，讓其在公共參與中形成相互信任互惠的參與網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而可以克服行動(dòng)個(gè)體的自私理性。因此，倘若基層民眾一味短視近利，不積極參與公共事務(wù)，不肯為公共事務(wù)出謀劃策甚或提供智力和物質(zhì)方面的支持，村干部極有可能為提高政績(jī)熱衷于向上級(jí)與上級(jí)搭建關(guān)系網(wǎng)跑資源要項(xiàng)目，而置村民的意愿和利益于不顧的境地。那么，雙方也就無法建立團(tuán)結(jié)合作的關(guān)系了。與此同時(shí)，在行政協(xié)商的機(jī)制中，公民會(huì)自覺不自覺地將民眾的身份轉(zhuǎn)化為決策者的身份，并分擔(dān)以往由政府獨(dú)自承擔(dān)的壓力。在此過程中，公民精神和意識(shí)將會(huì)得以強(qiáng)化。

為避免行政協(xié)商流于形式或走向法治的反面，亟需培養(yǎng)基層民眾的公民精神。唯有具備獨(dú)立見解和權(quán)利意識(shí)的公民，才可能積極履行協(xié)商職能，促使協(xié)商機(jī)制有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，也才能為政府提供富有建設(shè)性的意見，由此在真正意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)分工的目的；具有公民意識(shí)的公民才能監(jiān)督行政權(quán)力的走向，避免其濫用權(quán)力，使公民與政府之間的利益達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)。否則，二次社會(huì)分工非但不能給公民帶來民主，反而會(huì)使專制更加具有隱蔽性。

五、結(jié)論

隨著社會(huì)的變遷，一方面，急遽成長(zhǎng)的公民社會(huì)要求一個(gè)權(quán)力受限的“小政府”；另一方面，又希望政府能夠?yàn)樯鐣?huì)提供完備的公共設(shè)施和制度資源。政府難免感到有壓力，尤其是一些經(jīng)費(fèi)來源和智力支持并不充分的基層政府，在不借助民間力量的前提下，既要限制政府權(quán)力又要求政府管理好公共事務(wù)，幾乎是不可能的。在這樣的背景之下，勢(shì)必要求公共權(quán)力的重新組合，公共治理完成從政府獨(dú)自治理到與民間組織甚至普通民眾之間的合作治理的轉(zhuǎn)變。合作的前提在于對(duì)具體公共事務(wù)中的政府與民眾各自承擔(dān)治理工作。因而，政府需要適時(shí)地對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行分工，由社會(huì)中組織和團(tuán)體來分擔(dān)公共管理事務(wù)以適應(yīng)社會(huì)的變遷，雙方在合理分工的基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)共進(jìn)。

基層行政所涉內(nèi)容多為與民眾日常生活息息相關(guān)的事務(wù)，事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單具體，民眾擁有足夠的能力和資源參與公共管理，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同民族、同宗族之間關(guān)系較為緊密，達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)較牢固，協(xié)商成本較低。在一些經(jīng)濟(jì)落后的基層地方，政府缺乏經(jīng)費(fèi)支持，公共開支成為基層公共治理中一個(gè)棘手的問題，與民眾展開協(xié)商有利于避免強(qiáng)制行政所帶來的行政成本。而在一些富裕的地方，則可能通過協(xié)商就能得到民眾的資金支持。實(shí)踐表明，在基層，行政協(xié)商是一種靈活便捷的行之有效的民主形式，在行政協(xié)商體制下，能夠逐步克服依賴自上而下的科層意志實(shí)施所帶來的諸如視角單一、缺乏民主等弊端，也能彌補(bǔ)基層代議制民主在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來的被少數(shù)人控制而帶來的民主度不足缺陷。這一范式如能由基層而高層地逐步推廣與代議制度并駕齊驅(qū)，二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將會(huì)把我國(guó)民主制度的發(fā)展推向另一個(gè)高度。

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