扶松茂

參與式預(yù)算理念源于巴西阿雷格里港城市治理的創(chuàng)新行動，參與式預(yù)算的實(shí)踐則在世界各地都有探索與運(yùn)行。聯(lián)合國人居署認(rèn)為參與式預(yù)算體現(xiàn)了城市善治的原則，將其作為一種城市治理的實(shí)踐創(chuàng)新，正在全球范圍內(nèi)大力推廣。

參與式預(yù)算不僅是促進(jìn)城市善治的方法，其最重要的特點(diǎn)之一是與民主進(jìn)程相關(guān)聯(lián)，而且在短期內(nèi)就有具體可見的成果，特別是在住房、醫(yī)療、教育設(shè)施等基本公共服務(wù)方面改善了城市貧民的生活水平。從公共預(yù)算角度來看，參與式預(yù)算正從政府公共預(yù)算的補(bǔ)充形式，逐漸發(fā)展為一種新的預(yù)算模式。參與式預(yù)算成為這樣一個(gè)機(jī)制或過程——“公民通過這個(gè)機(jī)制或過程，直接或間接地參與公共資源分配使用的決策”。（聯(lián)合國人居署：《參與式預(yù)算72問》）隨著公共資源分配中市民參與的擴(kuò)大與加深，參與式預(yù)算讓城市更加包容，打破了以往邊緣人群被排斥的局面，體現(xiàn)了善治的原則。參與式預(yù)算作為城市民主化的一個(gè)重要工具，被越來越多的城市所采用，并發(fā)展出參與式預(yù)算的地方多樣性。

法理與實(shí)踐基礎(chǔ)

參與式預(yù)算作為一項(xiàng)治理工具，在中國的推廣應(yīng)用在政治上有其至上的法理基礎(chǔ)。從憲法層面，我國憲法第2條規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。這一規(guī)定為參與式預(yù)算在中國的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，參與式預(yù)算正是人民參與國家與地方社會事務(wù)管理的有效途徑與形式之一。從制度層面上，基層群眾自治制度推動社會主義基層民主的發(fā)展，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層民主協(xié)商，堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這些為參與式預(yù)算在基層社會的推動提供了制度保障與實(shí)踐創(chuàng)造的基礎(chǔ)。從社會主義民主政治發(fā)展層面看，中共十八屆三中全會提出加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)，要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持求同存異、理性包容，切實(shí)提高協(xié)商質(zhì)量和效率。這為提升參與式預(yù)算的效能做出了明確的原則要求。

參與式預(yù)算是基層社會治理的重要創(chuàng)新，在世界各地都有原生型和借鑒型的發(fā)展。我國農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，在村民自治過程中形成的“一事一議”制度，就是參與式預(yù)算在我國的雛形，浙江溫嶺新河鎮(zhèn)的懇談式預(yù)算就是典型的原生型參與式預(yù)算；而哈爾濱、無錫市的參與式預(yù)算則為借鑒巴西的經(jīng)驗(yàn)而做出的探索。此外，還有上海閩行區(qū)的“預(yù)算聽證會”、上海浦東惠南鎮(zhèn)的“菜單式”票決政府實(shí)施項(xiàng)目、北京市朝陽區(qū)的社區(qū)“參與式預(yù)算”、四川巴中市白廟鄉(xiāng)的“透明政府”和河南焦作市的“公眾參與預(yù)算”等形式不同的實(shí)踐形式，正如火如荼，穩(wěn)步推進(jìn)完善。2011年8月，浙江省委在出臺《關(guān)于加強(qiáng)“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》中，將參與式預(yù)算在全省推行。參與式預(yù)算目前在中國的實(shí)踐，已經(jīng)積累了一定的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。

參與式預(yù)算在中國的推廣，不僅有堅(jiān)實(shí)的法理制度基礎(chǔ)，也有獨(dú)特有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，前景廣闊，大有可為。

理論價(jià)值與實(shí)踐功能

公共預(yù)算涉及公共資源的配置。在國家層面，預(yù)算往往著眼于具有廣泛共識的公共項(xiàng)目和特定的國家戰(zhàn)略安排。對于一些區(qū)域性、社區(qū)性的公共資源配置，往往讓區(qū)域或社區(qū)居民參與，更能有效、有感的合理配置資源。因?yàn)槭芤嫒说膮⑴c有助于按照其需要提供服務(wù)。這種參與會形成一種責(zé)任感和主人翁意識，從而鼓勵用戶關(guān)心基礎(chǔ)設(shè)施并支付有關(guān)費(fèi)用。應(yīng)該有計(jì)劃地爭取在需求評估、規(guī)劃、決策、執(zhí)行和監(jiān)測方面讓受益群體參與。

事實(shí)上，參與式預(yù)算是參與式民主的一種形式，也就是直接民主或半直接民主的成分與代議制民主的結(jié)合。在中國，參與式預(yù)算對促進(jìn)中國特色社會主義民主政治理論發(fā)展，有著直接的實(shí)踐檢驗(yàn)效應(yīng)。它不僅能激發(fā)人民代表大會制度的人民民主活力（如浙江溫嶺），完善我國的根本政治制度，而且拓展了中國特色的協(xié)商民主理論的視域，增強(qiáng)了協(xié)商民主的制度支撐力。

聯(lián)合國人居署根據(jù)世界各地參與式預(yù)算發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其有如下非常顯著的實(shí)踐效能：提高公共管理的透明度和公共支出的效率；鼓勵市民參與決策過程，參與對公共資金使用的分配和監(jiān)督過程；增強(qiáng)對公共領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的問責(zé)制；使集體優(yōu)先和對各種資源的共同管理成為可能；增強(qiáng)政府和社會之間的互信；在社區(qū)中創(chuàng)造民主文化，加強(qiáng)社會凝聚力。

在中國，參與式預(yù)算的推廣還可發(fā)揮以下實(shí)踐功能：激活人大預(yù)算監(jiān)督；普及并深化公民的預(yù)算觀念；推動政府放權(quán)與基層群眾自治；助力協(xié)商民主發(fā)展；激發(fā)公眾的社會、政治參與意識；推動民生服務(wù)均等化發(fā)展。

困境與問題

參與式預(yù)算確實(shí)是非常有效的社區(qū)治理手段，但它不是靈丹妙藥，無法解決自身運(yùn)行所需的民主政治氛圍和政府的改革意志力。在中國，參與式預(yù)算一般是在街道或者村級等基層層面開展。當(dāng)前只在浙江全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、國內(nèi)其他若干區(qū)縣和市級政府推行，而且有的城市甚至因領(lǐng)導(dǎo)人的變換，參與式預(yù)算也夭折了。這說明在中國當(dāng)前推動參與式預(yù)算還存在不少困境與問題。

參與式預(yù)算在中國發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與問題，主要表現(xiàn)為：

參與式預(yù)算觀念未得到政府與公眾的普遍認(rèn)同。近年來，盡管各級政府推動預(yù)算公開成為改革的重要行動之一，但社會公眾參與公共預(yù)算過程的積極性還沒有調(diào)動起來，政府對公眾參與預(yù)算的制度化吸納機(jī)制也不健全，也就是說，政府與公眾對公共預(yù)算還存在不少模糊認(rèn)知，并未完全明白其屬性與機(jī)理，更遑論參與式預(yù)算作為一種新的預(yù)算模式，能很快得到社會公眾的普遍認(rèn)同了。

政府改革意志力與社會組織推動力都不強(qiáng)。根據(jù)參與式預(yù)算在各國各地區(qū)推行的經(jīng)驗(yàn)，需要滿足一些基本的條件。一是市長和其他政府決策者應(yīng)當(dāng)對此有清晰的政治意愿。二是社會組織對此感興趣并參與其中，如果全體市民都能如此就更好了。政府推動改革的意愿對于參與式預(yù)算整個(gè)過程的持續(xù)穩(wěn)定是必要的，最直接體現(xiàn)這種必要性的是在實(shí)施階段，即有無這種政治意愿決定著能否將承諾具體化為實(shí)際的投入。社會組織的有效參與推動對于相關(guān)實(shí)踐的可持續(xù)性有決定性的影響。這兩個(gè)條件猶如參與式預(yù)算改革的雙引擎。在中國，當(dāng)前大多數(shù)地方政府對推進(jìn)參與式預(yù)算改革畏首畏尾、意志力不強(qiáng)，加上開展參與式預(yù)算宣傳教育與鼓動督促的社會組織極少，且參與度不夠，致使推動參與式預(yù)算改革的雙引擎明顯乏力。

參與式預(yù)算耗時(shí)較長與民生發(fā)展的迫切性之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。參與式預(yù)算是地方政府解決民生問題的重要工具，但是整個(gè)預(yù)算周期通常需要一年時(shí)間，需要政府、社會組織與民眾等各利益相關(guān)方的長時(shí)段協(xié)商、抉擇、妥協(xié)并達(dá)成一致意見，而當(dāng)前關(guān)乎民生發(fā)展的公共服務(wù)供給在時(shí)效性上要求非常迫切，致使政府對參與式預(yù)算的推行，缺乏較強(qiáng)的興趣。

政府放權(quán)改革不到位致使公眾與社會組織參與預(yù)算途徑不暢。政治權(quán)力下放到地方一級是民主化、良好治理和公民參與的一個(gè)基本組成部分；通過對公民的包容和賦予權(quán)力而實(shí)現(xiàn)的參與應(yīng)是地方一級作出決定、落實(shí)執(zhí)行和持續(xù)跟進(jìn)的一項(xiàng)根本原則。參與式預(yù)算本質(zhì)上就是政府與公眾、社會組織分享財(cái)政資源配置權(quán)，而不是由政府唱獨(dú)角戲。這種權(quán)力分享，就是要求政府向社會放權(quán)，并包容公眾與社會組織對公共財(cái)政資源配置的“品頭論足”“指手畫腳”。根據(jù)浙江溫嶺參與式預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)，可以反觀在其他地方參與式預(yù)算為什么推廣不開，一方面主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機(jī)關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力置于群眾監(jiān)督之下。

地方政府財(cái)稅自主權(quán)弱致使參與式預(yù)算難為無米之炊?？v觀參與式預(yù)算在世界各地的實(shí)踐，預(yù)算資金經(jīng)常來自城市或地方政府自身所取得的收入（如稅收、專業(yè)服務(wù)費(fèi)、各項(xiàng)征費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)等）。世界范圍內(nèi)推動的權(quán)力下放改革，也極力推薦地方政府的相當(dāng)一部分財(cái)政資源應(yīng)是來自地方的稅收、各種收費(fèi)和扣款，用以補(bǔ)償它們所提供服務(wù)的開支，而且它們有權(quán)確定這些稅收和收費(fèi)的比率，盡管法律可對此加以限制（稅級）或進(jìn)行協(xié)調(diào)。地方稅收，如土地稅等，最好由地方政府來收繳，條件是它們須有適當(dāng)?shù)哪芰?，并且監(jiān)督機(jī)制到位。目前，我國地方政府沒有開征稅收的權(quán)力，地方政府的土地出讓金等大規(guī)模非稅收收入日益減少，這對地方政府財(cái)政收入保障的可持續(xù)性有嚴(yán)重影響。如果地方政府財(cái)政成為“吃飯財(cái)政”，怎么可能有積極性推動參與式預(yù)算。

普及與探索

參與式預(yù)算沒有一個(gè)單一的模式，它在不同地方各有創(chuàng)新特點(diǎn)，而且這些特點(diǎn)也在不斷演化和改變。參與式預(yù)算的一個(gè)重要特點(diǎn)就是，它是一個(gè)隨時(shí)間（通常是年周期）和地理空間（通常是城市）而變化的治理過程，其主體是地方政府、公民和社會組織。聯(lián)合國人居署在世界范圍內(nèi)推廣參與式預(yù)算，也日益關(guān)注中國各地參與式預(yù)算的普及與探索經(jīng)驗(yàn)。為了堅(jiān)定推動參與式預(yù)算在中國的發(fā)展，有必要深化以下幾個(gè)方面的改革。

一是繼續(xù)推動各級政府的簡政放權(quán)改革。為營造參與式預(yù)算改革的良好政治環(huán)境，中央政府應(yīng)將民生發(fā)展的公共資源配置權(quán)大批量地下放到省級政府（而不是僅僅把事務(wù)下放，資源還由中央部委獨(dú)攬掌控），省級政府將這種權(quán)力下沉到基層政府、下放到社會。當(dāng)然，中央政府可以先就涉及到教育、醫(yī)療或養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的資源配置，以項(xiàng)目的形式選擇若干城市進(jìn)行試點(diǎn)，發(fā)動公眾及社會組織參與。

二是加強(qiáng)公共預(yù)算透明化改革的制度建設(shè)。公共預(yù)算透明是參與式預(yù)算的基本要求。我國各級政府的預(yù)算公開正在穩(wěn)步有序推進(jìn)，但是預(yù)算公開透明的制度建設(shè)還剛剛起步，務(wù)必要將預(yù)算公開的一些文件精神，轉(zhuǎn)化為制度，形成規(guī)范，才能避免預(yù)算公開刮陣風(fēng)、走過場。當(dāng)然，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》推動全口徑預(yù)算改革，為我國預(yù)算透明化的制度建設(shè)提供了法律支持，但國務(wù)院必須盡快根據(jù)預(yù)算法出臺相應(yīng)的實(shí)施條例，這樣地方各級政府預(yù)算公開透明的制度建設(shè)，才有更具體的指導(dǎo)。

三是完善地方政府非稅收入的監(jiān)管機(jī)制。在我國征稅權(quán)高度集中于中央政府的現(xiàn)行體制下，為保證地方政府財(cái)政的相對自主性，中央政府已經(jīng)放開地方政府的發(fā)行債務(wù)權(quán)力，而且明確發(fā)債所得資金主要用于地方民生發(fā)展與社會建設(shè)，這會較大地改善參與式預(yù)算的資源保障。為了保證這類資源的可持續(xù)、有效的供給，有必要建立健全對地方政府的非稅收入的監(jiān)管機(jī)制，杜絕地方政府對公共資源的過度攫取、竭澤而漁，同時(shí)監(jiān)督這些收入能真正通過參與式預(yù)算，有效地用于改善民生、建設(shè)社會。執(zhí)行這種監(jiān)管的主體可以是體制內(nèi)的人大機(jī)關(guān)，也應(yīng)將相應(yīng)監(jiān)管資質(zhì)與能力的社會組織和中介機(jī)構(gòu)包括進(jìn)來。

四是培育、支持推廣參與式預(yù)算的社會組織生長。參與式預(yù)算的一個(gè)重要主體就是社會組織。真正的政治參與必須是有組織的行動，參與式預(yù)算在各國的發(fā)展，有一個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)，就是由社會組織積極宣傳參與式預(yù)算的理念、編制并推廣參與式預(yù)算的規(guī)則流程，并持續(xù)鼓動公眾積極參與、督促政府認(rèn)真執(zhí)行。目前，由于我國社會組織發(fā)展的體制機(jī)制障礙還較多，社會組織生長相對較難，而推廣參與式預(yù)算的社會組織更是寥寥無幾。因此，政府應(yīng)該主動培育、支持這類社會組織的發(fā)展，為參與式預(yù)算的持續(xù)推廣，凝聚社會動力。

五是探索建立參與式預(yù)算的社會問責(zé)機(jī)制。參與式預(yù)算的責(zé)任主體依然是政府，并不是說，有了公眾和社會組織的參與，政府就可以回避預(yù)算失效、失敗的責(zé)任。參與式預(yù)算不僅是公眾、社會組織參與到政府的公共資源配置過程，更重要的是要發(fā)揮公眾、社會組織對政府預(yù)算的監(jiān)督與問責(zé)。因此，推廣參與式預(yù)算，必須建立相應(yīng)的社會問責(zé)機(jī)制，明確問責(zé)的事由、問責(zé)的門檻條件、問責(zé)的發(fā)起主體等。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授）