羅孜巍

[摘 要]由于現(xiàn)有發(fā)展模式過于強調競爭而忽視協(xié)作，客觀上對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來效益損失，因而實現(xiàn)區(qū)域整體性協(xié)作在學界引起高度關注。本文從整體性治理視角出發(fā)，研究地方政府整體性協(xié)作的價值邏輯與戰(zhàn)略組合，提出“社會性、市場性、政治性、自發(fā)性”四大驅動因素，并基于上述驅動因素提出“社會協(xié)同、市場一體化、任務導向、共享持續(xù)發(fā)展”四大戰(zhàn)略組合的實踐策略。

[關鍵詞]地方政府；整體性協(xié)作；價值邏輯；戰(zhàn)略組合

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.165

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）04-0-03

20世紀90年代末期，以分權化、私營化、市場化等為主要特點的新公共管理運動（新自由主義）在英美等國興起，這一運動在提高公共服務供給效率的同時，也導致公共服務質量下降和行政碎片化等問題。為了應對“市場失靈”給政府管理帶來的沖擊，一批新興理論迅速發(fā)展，這其中，整體性治理理論引起了學界高度關注。改革開放以來我國“縣際競爭”的發(fā)展模式為經(jīng)濟發(fā)展提供重要活力，然而地方競爭由于取法中央和上級政府的有效統(tǒng)合，在實踐中出現(xiàn)了地方間無序競爭現(xiàn)象，這在客觀上產(chǎn)生效益損失。然而，對于如何從我國實際情況出發(fā)探索地方政府協(xié)作，現(xiàn)有文獻集中于實踐層面的現(xiàn)狀研究，且主要從政府職能、制度構建、法律體系及利益補償?shù)冉嵌忍接憽＿@些研究往往針對特定區(qū)域，且忽視了社會、市場等因素對協(xié)作的影響。至于一般意義的地方政府層面，尚缺乏實現(xiàn)整體性協(xié)作的戰(zhàn)略框架?！翱たh治則天下無不治”，地方政府是國家政權結構中承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，本文聚焦于地方政府間的整體性協(xié)作，嘗試著去提煉與總結地方政府在整體性協(xié)作中的價值邏輯與戰(zhàn)略組合問題。

1 整體性治理與地方政府整體性協(xié)作

整體性治理理論是在新公共管理運動衰微和信息技術發(fā)展的背景下建立起來的，它針對的是20世紀80年代和90年代初政府改革所導致的碎片化狀況。其主要思想是整體性協(xié)調與整體性整合。整體性治理理論特別著力于政府組織體系整體運作的整合性與協(xié)調性，其總體特征是強調制度化的跨界合作。

地方政府整體性協(xié)作則是將整體性治理理念融入地方政府協(xié)作之中。地方政府整體性協(xié)作可以定義為“地方政府以相對優(yōu)勢為基礎，通過激發(fā)政府、社會、市場多主體協(xié)作，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和利益最大化的動態(tài)過程”。該過程體現(xiàn)出地方協(xié)作3個維度的變化：在時間維度上更加突出協(xié)作的持續(xù)性；在空間維度方面更加強調區(qū)域的整體性；在主體維度上更加注重政府、社會、市場多主體協(xié)作。

我國地方政府整體性協(xié)作研究取得積極成效，但相關探索仍需深化。一方面，過多強調特定區(qū)域和特定事項的協(xié)作代表性不強，無法將廣大地方政府這一協(xié)作主體及其所涉及全方面的協(xié)作內(nèi)容納入其中。另一方面，就政府協(xié)作談政府協(xié)作，單純從政府職能、制度構建、法律體系及利益補償?shù)日嵌瓤紤]，而忽視政府對市場經(jīng)濟、社會力量協(xié)同協(xié)作的引導與構建。

2 地方政府整體性協(xié)作的價值邏輯

地方政府是國家行政體系中承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，因而地方發(fā)展是一個多種主體價值綜合的結果。其體現(xiàn)在3個不同層次：個體層次，即地方官員的觀念導向；地方層次，即所在地的經(jīng)濟、社會發(fā)展需求；區(qū)域層次，即所在行政區(qū)域上級政府的制度安排。在地方發(fā)展過程中，每個層次面臨不同的價值選擇，因而產(chǎn)生不同的利益需求和行為模式。

在傳統(tǒng)地方發(fā)展模式中，官員、地方、區(qū)域之間的利益往往存在一些難以協(xié)調的矛盾，容易出現(xiàn)因局部利益損害整體利益的情況?，F(xiàn)行考核體制下GDP成為衡量領導干部的關鍵標尺，地方領導為實現(xiàn)晉升意圖，則需想方設法引進項目做大經(jīng)濟總量；由于競爭性的土地、稅收、基礎設施等優(yōu)惠政策抵消部分經(jīng)濟收益，諸如征地矛盾、環(huán)境污染等風險則轉嫁給當?shù)兀w現(xiàn)在GDP上的賬面收益與扣除成本、風險的實際收益并不匹配。與此同時，地方之間競爭性的招商忽視區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和要素最優(yōu)配置，導致重復建設、要素低效利用等問題，降低區(qū)域經(jīng)濟效率，進而增加區(qū)域行政成本。

通過整體性協(xié)作雙向價值鏈接，能在各層次及其價值選擇之間找到利益平衡點。比如：在官員層面，通過與其他地方政府共建產(chǎn)業(yè)園等方式，可以有效規(guī)避征地、環(huán)境、市場等風險，同時其成果又能成為地方官員晉升資本。在地方層面，通過協(xié)同招商引資構筑產(chǎn)業(yè)集群，既能避免競爭性招商帶來的效益損失，又能促進地方經(jīng)濟發(fā)展。在區(qū)域層面，地方之間基于要素稟賦的協(xié)作分工，在提高區(qū)域經(jīng)濟效率的同時也降低因行政手段帶來的行政成本上升問題。更重要的是，在整體性協(xié)作模式下，橫向和斜向的價值整合也納入其中。比如：把地方收益和區(qū)域效益納入官員晉升的考察因素，通過整體性協(xié)作將官員晉升、地方收益和區(qū)域經(jīng)濟效率置于同一價值鏈條。又如：通過大型公用設施共享共建，在降低地方發(fā)展成本的同時也顯著提升公用設施的使用率，改善區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟效率。因此，通過地方政府的整體性協(xié)作，能將不同層次間的價值選擇形成一個閉合回路，實現(xiàn)利益相關方價值協(xié)調和整體最優(yōu)。

3 地方政府整體性協(xié)作的驅動因素及戰(zhàn)略組合

3.1 地方政府整體性協(xié)作的4類驅動因素

地方政府作為一個多元價值系統(tǒng)，其協(xié)作與否不僅受領導人個人意志影響，同時也與本地經(jīng)濟社會發(fā)展需求、上級政府制度安排相關。因此地方政府整體性協(xié)作的驅動因素至少包括以下4類。

3.1.1 社會性動因

改革開放以來，人口流動限制政策的放寬導致勞動力資源在全國范圍內(nèi)再配置，因經(jīng)濟誘因帶來的跨行政區(qū)社會事務日益增多并呈現(xiàn)復雜化趨勢。尤其是人員、資源、信息、資本快速跨行政區(qū)流動和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，加速了風險傳播，放大了危機影響，增加了社會治理難度。傳統(tǒng)“劃區(qū)而治”的社會管理模式，已難以適應現(xiàn)代社會發(fā)展需求，其弊端主要體現(xiàn)在：①管理主體局限于地方政府，排斥社會力量參與，導致社會治理效率不高；②管理范圍局限于地方轄區(qū)內(nèi)，難以適應跨行政區(qū)社會治理的新要求。而通過整體性協(xié)作，將社會力量尤其是NGO組織納入?yún)^(qū)域社會治理主體，形成區(qū)域內(nèi)的社會協(xié)作力量，不僅能打破行政區(qū)劃帶來的碎片化治理現(xiàn)狀，提升治理的有效性并降低治理成本。更為重要的是，通過將多元主體納入整體性協(xié)作框架，形成了對政府單一主體管理的重要補充，將政府從部分微觀事務中解放出來，轉而更加注重宏觀社會治理和制度體系構建，同時也提高了公共服務的供給效率。

3.1.2 市場性動因

縣際競爭是中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的活力和經(jīng)濟制度重心所在。在以競爭為主導的府際關系模式下，中央政府通過政治集中和向地方分權，構造有效的政治激勵和經(jīng)濟激勵，以“增長競爭型政府”推動經(jīng)濟發(fā)展。由于中央政府難以全面統(tǒng)合，地方之間出現(xiàn)無序競爭的狀況，客觀上也導致價格扭曲、要素錯置和資源浪費等問題。隨著我國完全市場經(jīng)濟地位的確立，市場一體化進程不斷加速，黨的十八大報告更是提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，越來越多的地方政府意識到通過協(xié)作能放大市場對資源的優(yōu)化配置效應。

3.1.3 行政性動因

通過自上而下的壓力傳導機制，中央和上級政府的命令、政策、講話精神等制度安排往往對地方政府行為有重要的導向作用。在我國，中央政府高度重視地方政府協(xié)作，比如：建國初全國劃分七大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、1983年建立上海經(jīng)濟區(qū)、“十六屆”三中全會提出統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等。特別是在應對區(qū)域突發(fā)性事件上，地方政府協(xié)作更是被提升到政治任務層面。比如：2008年南方冰雪災害，國務院成立煤電油運和搶險抗災應急指揮中心，統(tǒng)一協(xié)調災區(qū)搶險抗災，而各省市也紛紛成立搶險抗災應急指揮中心統(tǒng)籌行政區(qū)內(nèi)抗災工作。

3.1.4 自發(fā)性動因

自發(fā)是基于自身利益訴求的一種自主自為，包括官員的晉升動機和實現(xiàn)地方利益最大化。在當前制度安排下，GDP政績?nèi)允枪賳T晉升最重要的籌碼。官員晉升和地方利益最大化有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，但地方利益最大化并不等同于地方GDP最大化，因此為追求GDP政績而損害地方長遠發(fā)展利益的事件層出不窮。黨的十六大以來中央高度重視用科學發(fā)展觀指導改革和發(fā)展，而日趨嚴重的社會、環(huán)境問題也不斷警示傳統(tǒng)發(fā)展模式不可持續(xù)，越來越多的地方官員認識到，通過區(qū)域協(xié)作在促進地方可持續(xù)發(fā)展的同時，也為自己積累了更高質量的晉升資本，實現(xiàn)晉升動機和地方利益的有機協(xié)調。

3.2 基于驅動因素的地方政府整體性協(xié)作戰(zhàn)略組合

將地方政府整體性協(xié)作的4類驅動因素與傳統(tǒng)競爭戰(zhàn)略的價值取向進行整合，在Hart戰(zhàn)略模型進行修正基礎上提出地方政府整體性協(xié)作戰(zhàn)略組合模型（見圖1）。在圖1模型中，橫軸代表時間維度，縱軸代表空間維度，框內(nèi)文字代表驅動因素，框外文字代表相應情形的戰(zhàn)略與價值取向。

圖1 地方政府整體性協(xié)作的戰(zhàn)略組合

3.2.1 社會協(xié)同參與戰(zhàn)略

所謂社會協(xié)同參與戰(zhàn)略，是指轉變傳統(tǒng)靠政府力量單一驅動的協(xié)作方式，將社會力量作為政府力量的重要補充納入地方政府協(xié)作，進而提高地方政府區(qū)域社會治理的有效性和降低行政成本?；谏鐣α框寗拥纳鐣f(xié)同戰(zhàn)略，將地方政府整體性協(xié)作與降低行政成本、創(chuàng)新社會治理進行了價值鏈接。實現(xiàn)社會協(xié)同，需要為社會力量尤其是NGO組織參與跨行政區(qū)協(xié)作創(chuàng)造條件。其戰(zhàn)略實施要點在于：首先，需要構建社會協(xié)同參與地方協(xié)作的心理基礎，通過建立共同利益關系和價值認同，實現(xiàn)社會協(xié)同的自覺自愿；其次，構建社會協(xié)同參與地方協(xié)作的制度體系，建立和完善信任機制、信息共享機制、組織協(xié)調機制及資源協(xié)調機制等協(xié)作機制；最后，完善社會協(xié)同參與地方協(xié)作的法律保障，促進相關法律法規(guī)建立、完善和落實。

3.2.2 市場一體化戰(zhàn)略

區(qū)域市場一體化是指通過發(fā)揮以企業(yè)等市場主體在區(qū)域資源配置的主導作用，并形成區(qū)域內(nèi)地方合理分工和消除地方分割的過程?；谄髽I(yè)等市場主體驅動的市場一體化戰(zhàn)略，將地方政府整體性協(xié)作與降低地方發(fā)展成本和提高區(qū)域經(jīng)濟效率進行價值鏈接。通過創(chuàng)造條件引導區(qū)域市場主體協(xié)作，改變傳統(tǒng)因行政競爭帶來的價格扭曲、要素錯置，實現(xiàn)市場對要素資源的自發(fā)配置進而達到帕累托最優(yōu)是該戰(zhàn)略的落腳點。其戰(zhàn)略要點包括：首先，需要營造公平有序的市場競爭環(huán)境，減少和避免行政力量對市場的微觀干預和要素管制；其次，引導成立區(qū)域性行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、合作交流論壇等協(xié)作平臺，通過產(chǎn)業(yè)內(nèi)部自發(fā)協(xié)作優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工和要素配置；最后，完善行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的協(xié)作對接機制，實現(xiàn)政府與市場主體雙向互動。

3.2.3 任務導向型戰(zhàn)略

所謂任務導向型戰(zhàn)略，是針對突發(fā)性、臨時性跨行政區(qū)事項采取的協(xié)作策略?；谥醒牖蛏霞壵贫劝才诺娜蝿諏蛐蛻?zhàn)略，將實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展利益（上級政府意圖）和規(guī)避發(fā)展風險進行價值鏈接。此類協(xié)作往往因任務出現(xiàn)產(chǎn)生，隨著任務的解決而消解，具有臨時性、針對性強等特點，如全國對口支援三峽庫區(qū)合作、南方冰雪災害等。其戰(zhàn)略要點包括：首先，需要加強組織領導，在上級政府層面成立領導小組，統(tǒng)籌推進地方協(xié)作；其次，以業(yè)務部門為協(xié)作主體，積極加強溝通對接，建立信息共享機制、組織協(xié)調機制和部門聯(lián)系會議等協(xié)作機制；最后，要注重以協(xié)作規(guī)劃（方案）為統(tǒng)領，明確責任分工，整體協(xié)調分步推進。

3.2.4 共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

基于官員晉升動機和地方利益的共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將地方政府整體性協(xié)作與實現(xiàn)官員動機、維護地方利益進行了價值鏈接，并且兼顧協(xié)作各方利益訴求和可持續(xù)發(fā)展。在地方政府整體性協(xié)作的戰(zhàn)略組合中，共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略居于核心位置和最高層次，其動力源自協(xié)作主體的價值認同與自發(fā)自為，對整體性協(xié)作起統(tǒng)領性作用。共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施要點包括：首先，需要樹立自發(fā)性、整體性協(xié)作理念，突破傳統(tǒng)競爭性、松散合作式發(fā)展思維；其次，加強領導和組織保障，設立更高層次常態(tài)化的協(xié)調機構或政府聯(lián)系會議制度；再次，注重頂層設計，制定和完善利于整體性協(xié)作的工作機制、制度保障和法律法規(guī)；最后，需要合理分配利益，建立促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的利益共享機制。

地方政府整體性協(xié)作戰(zhàn)略組合是有機統(tǒng)一的整體，其中任務導向型戰(zhàn)略和共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從政府內(nèi)部角度出發(fā)探討協(xié)作問題，任務導向型是壓力，共享持續(xù)發(fā)展是動力。社會協(xié)同戰(zhàn)略與市場一體化戰(zhàn)略從政府外部角度探討協(xié)作問題，是地方政府整體性協(xié)作的左右翼，通過地方政府創(chuàng)造協(xié)作環(huán)境參與整體性協(xié)作分工。

由于層次和難度不一，地方政府整體性協(xié)作戰(zhàn)略組合實現(xiàn)過程中存在一定的時序差異，社會協(xié)同戰(zhàn)略與任務導向型戰(zhàn)略側重當前，而市場一體化戰(zhàn)略和共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略則更加強調遠景。構建地方政府整體性協(xié)作，應當遵循由易到難、由局部到整體的策略，因此在初期應當從任務導向型戰(zhàn)略出發(fā)，通過政府協(xié)作帶動社會力量參與協(xié)作，進而將協(xié)作拓展到經(jīng)濟領域和市場主體，最后從宏觀上構建共享持續(xù)發(fā)展的美好協(xié)作愿景，實現(xiàn)多主體、多維度的整體性協(xié)作。

4 結 語

整體性協(xié)作不僅是新時期政府實踐領域的現(xiàn)實需要，也是管理學界重要的研究課題。本文針對地方政府整體性協(xié)作的概念、價值邏輯、驅動因素和戰(zhàn)略組合做了框架性探討，提出“社會性、市場性、政治性、自發(fā)性”四大協(xié)作驅動因素，并基于上述驅動因素提出“社會協(xié)同、市場一體化、任務導向、共享持續(xù)發(fā)展”四大戰(zhàn)略組合，本文認為實現(xiàn)整體性協(xié)作并非一蹴而就的過程，而應遵循由易到難、由局部到整體的策略，靈活運用四大戰(zhàn)略組合，從任務導向型戰(zhàn)略出發(fā)，逐步推進社會協(xié)同戰(zhàn)略、市場一體化戰(zhàn)略和共享持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。但是本文關于協(xié)作戰(zhàn)略的探討更多在框架性層面，在后續(xù)工作中，針對不同戰(zhàn)略的具體實施策略和制度安排值得重點研究。

主要參考文獻

[1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）.

[2]呂建華，高娜.整體性治理對我國海洋環(huán)境管理體制改革的啟示[J].中國行政管理，2012（5）.

[3]范逢春.創(chuàng)新社會治理要實現(xiàn)“五個轉變”[J].新重慶，2014（10）.

[4]傅強，朱浩.中央政府主導下的地方政府競爭機制——解釋中國經(jīng)濟增長的制度視角[J].公共管理學報，2013（1）.