叢楠

摘要：PPP模式在保障性住房的投資與建設(shè)中發(fā)揮著較大作用，解決了部分保障性住房的供給問(wèn)題。文章主要論述了PPP模式的概念特點(diǎn)，提出了PPP模式在保障性住房建設(shè)中的積極意義及應(yīng)用模式，最后針對(duì)PPP模式在應(yīng)用中出現(xiàn)的問(wèn)題提出對(duì)策建議，以期推動(dòng)保障性住房的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保障性住房；PPP模式；應(yīng)用研究

保障性住房建設(shè)是我國(guó)的重大民生工程，在解決中低收入人群住房困難方面發(fā)揮了積極作用，但由于其利潤(rùn)低、收益期長(zhǎng)，部分地方政府迫于資金壓力和合作機(jī)制缺位等原因，建設(shè)保障性住房的動(dòng)力不足。PPP模式是由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、采取公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式建設(shè)保障性住房的運(yùn)營(yíng)模式之一，在一定程度上解決保障房供給量不足、政府資金匱乏等問(wèn)題，是保障性住房建設(shè)的又一補(bǔ)充形式。

近年來(lái)國(guó)家對(duì)保障性住房建設(shè)中的PPP模式給予了大量的政策支持，頒布了一系列法律法規(guī)為其提供了良好的政策環(huán)境。2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式。2014年11月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，提出充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作，規(guī)范政府、社會(huì)資本參與PPP的活動(dòng)。

一、PPP模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)

PPP模式（Public-Private-Partnership），直譯為“公司合伙制”，具體指公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，通過(guò)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，共同承擔(dān)投資、責(zé)任、回報(bào)及風(fēng)險(xiǎn)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與效率。

PPP模式具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。一是政企建立伙伴關(guān)系。政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)建立伙伴關(guān)系，以提供公共物品或服務(wù)為目的，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，政府多以提供土地、資產(chǎn)等政策為主，私營(yíng)企業(yè)多以提供資金、技術(shù)、設(shè)備為主。二是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。社會(huì)資本在PPP模式中獲得穩(wěn)定合理的投資收益，政府不以盈利為目的，私營(yíng)企業(yè)也不允許獲取超額利潤(rùn)。同時(shí)PPP模式根據(jù)參與者承受風(fēng)險(xiǎn)的能力差異，合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

二、PPP模式在保障性住房建設(shè)中實(shí)施的意義

保障性住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)由傳統(tǒng)的政府供給模式轉(zhuǎn)向政企合作、市場(chǎng)輔助的PPP模式，對(duì)政府公共部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)是實(shí)現(xiàn)”雙贏”或“多贏”的有益途徑。

（一）拓寬政府融資渠道

采用PPP模式建設(shè)保障性住房在很大程度上吸引了民間資本的參與，多元化、可持續(xù)的資金注入機(jī)制，解決了政府建設(shè)保障性住房資金匱乏的問(wèn)題，減輕了政府的融資壓力和財(cái)政支出壓力。

（二）增加保障性住房的供給量，提高住房質(zhì)量

在PPP模式中私營(yíng)企業(yè)積極參與保障性住房的建設(shè)，提高了保障性住房的供給量。同時(shí)部分私營(yíng)企業(yè)會(huì)采取配建、改建等方式，避免了保障性住房的位置偏遠(yuǎn)、分散，便捷的環(huán)境和配套設(shè)施提高了保障性住房的質(zhì)量，使其社會(huì)效益更好地發(fā)揮出來(lái)。

（三）提高投資與運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效率

通過(guò)PPP模式私營(yíng)企業(yè)能為保障性住房建設(shè)帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理方式，更好地保障開(kāi)發(fā)進(jìn)度和安全質(zhì)量，將政府的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，減少政府的過(guò)度參與和權(quán)錢(qián)交易，彌補(bǔ)公共部門(mén)專業(yè)人才的不足，提高保障性住房投資與運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效率。

（四）有效降低建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)在PPP模式中重新整合，各自承擔(dān)擁有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，使每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)都由最善于承擔(dān)的一方去應(yīng)對(duì)，降低了項(xiàng)目的總風(fēng)險(xiǎn)。政府公共部門(mén)可以利用私營(yíng)企業(yè)來(lái)規(guī)避資金、技術(shù)、管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)企業(yè)可以在政府的宏觀調(diào)控下規(guī)避政策和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP模式在保障性住房運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用模式

PPP模式在保障性住房運(yùn)營(yíng)中應(yīng)用模式不僅包括政企合資新建，也包括對(duì)既有項(xiàng)目的回購(gòu)、改建、翻新、維修和物業(yè)管理等方面。

（一）政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)合資新建

公私合資新建是PPP模式的主要應(yīng)用模式之一，指的是政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)共同投資新建保障性住房，項(xiàng)目建成后一種運(yùn)作方式是項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府給予私營(yíng)企業(yè)一定的利潤(rùn)補(bǔ)貼；另一種運(yùn)作方式是項(xiàng)目所有權(quán)暫歸企業(yè)，政府部門(mén)于一定時(shí)期內(nèi)分期回購(gòu)。政府部門(mén)會(huì)給予企業(yè)一定的土地、稅費(fèi)的優(yōu)惠，或是在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)授予企業(yè)在周邊設(shè)施里的開(kāi)發(fā)權(quán)、獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)。較為典型的是BT模式（Build-Transfer 建造—轉(zhuǎn)移）和BOT模式（Build-Operate-Transfer 建造—運(yùn)轉(zhuǎn)—轉(zhuǎn)移）。

（二）政府將已建成保障性住房交由私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)

通過(guò)簽訂協(xié)議，政府部門(mén)將已建成的保障性住房交由私營(yíng)企業(yè)在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)，私營(yíng)企業(yè)向政府一次性交付期限內(nèi)的預(yù)期收益。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)私營(yíng)企業(yè)可回收成本和獲取收益，運(yùn)營(yíng)期滿后，再將項(xiàng)目交還政府部門(mén)。較為典型的是TOT模式（Transfer-Operate-Transfer 轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移）。

（三）政府部門(mén)向私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)積壓住房

當(dāng)前商品房市場(chǎng)進(jìn)入低迷期，剛性購(gòu)房需求趨于飽和，積壓住房較多。政府部門(mén)可以在這類房源中選取符合保障性住房標(biāo)準(zhǔn)的，以低于商品房的價(jià)格向私營(yíng)開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)，再轉(zhuǎn)為保障性住房。較為典型的是PTOT模式（Purchase-Transfer-Operate-Transfer 購(gòu)買(mǎi)—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移）。

（四）私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行改建、修建或物業(yè)管理

政府部門(mén)可以鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)對(duì)一些舊的、已不太合適居住的住房進(jìn)行改建、修建，重整之后允許私營(yíng)企業(yè)按照保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)。另一種應(yīng)用模式是允許私營(yíng)企業(yè)對(duì)保障性住房進(jìn)行物業(yè)管理。較為典型的是服務(wù)外包、管理外包和TPO模式（Transfer-Preserve-Operate 轉(zhuǎn)移—維護(hù)—運(yùn)營(yíng)）。

四、PPP模式在保障性住房應(yīng)用中呈現(xiàn)的問(wèn)題

雖然PPP模式在保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)中具有明顯優(yōu)點(diǎn)，但由于在我國(guó)發(fā)展時(shí)間并不長(zhǎng)，仍處于實(shí)踐摸索階段，因此呈現(xiàn)出了一些問(wèn)題。

第一，缺乏法律依據(jù)和約束性文件。PPP模式的運(yùn)行程序較為復(fù)雜，參與主體較多，如果缺乏清晰、透明的法律法規(guī)，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分不明，項(xiàng)目移交、運(yùn)營(yíng)、存續(xù)期間出現(xiàn)扯皮或?qū)ぷ庑袨?，損害相關(guān)者的合法權(quán)益；第二，政府部門(mén)選擇參建企業(yè)時(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式中的參建企業(yè)的資金、管理實(shí)力參差不齊，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中一旦出現(xiàn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)不周、經(jīng)營(yíng)管理不規(guī)范等問(wèn)題，將影響到保障性住房的建設(shè)進(jìn)度和安全質(zhì)量；第三，監(jiān)管體系有待完善。私營(yíng)企業(yè)的參與會(huì)對(duì)保障性住房建設(shè)和分配的公平性、公開(kāi)性構(gòu)成威脅。如果缺乏有效的監(jiān)督體系，政府很難在資金的撥付和使用上、在申請(qǐng)對(duì)象的審核上做好全面監(jiān)督，容易導(dǎo)致資金流失、暗箱操作的現(xiàn)象；第四，缺乏PPP模式的專業(yè)機(jī)構(gòu)及人才。PPP模式下如果沒(méi)有成立項(xiàng)目公司或缺乏專業(yè)的法律、金融等人才，容易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)、分工不明、管理程序繁瑣、運(yùn)行效率低等問(wèn)題，影響PPP模式運(yùn)行的規(guī)范性。

五、完善保障性住房項(xiàng)目中PPP模式的對(duì)策建議

為了促進(jìn)PPP模式在住房保障體系實(shí)施中順利運(yùn)行，公私雙方必須共同努力，從以下幾個(gè)關(guān)鍵方面做好合作、分配及監(jiān)管工作。

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

PPP模式中有許多條款需要以合同、協(xié)議的形式固定下來(lái)，因此應(yīng)該出臺(tái)或完善相應(yīng)的法律法規(guī)和實(shí)施辦法，對(duì)PPP范圍進(jìn)行界定，明確政府和私營(yíng)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)PPP項(xiàng)目中土地政策、資金政策、準(zhǔn)入退出條件、招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)程序、爭(zhēng)議補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。只有通過(guò)法律法規(guī)的硬性約束，才能保護(hù)好各方利益不受侵害，杜絕PPP模式中的經(jīng)濟(jì)犯罪，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

（二）嚴(yán)格私營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制

由于試圖參與PPP模式的私營(yíng)企業(yè)較多且資質(zhì)參差不齊，因此對(duì)PPP模式下私營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入，政府公共部門(mén)應(yīng)既堅(jiān)持開(kāi)放市場(chǎng)的原則，允許一切符合資質(zhì)要求的企業(yè)進(jìn)入，也要注重對(duì)私營(yíng)企業(yè)的招標(biāo)遴選，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)對(duì)企業(yè)的資金實(shí)力、經(jīng)營(yíng)管理方式及產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格篩選，逐步形成一個(gè)公平、競(jìng)爭(zhēng)的PPP模式準(zhǔn)入機(jī)制。

（三）加強(qiáng)政府公共部門(mén)的支持力度

風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等，承受較大風(fēng)險(xiǎn)的一方理應(yīng)獲得較高收益。PPP模式中私營(yíng)企業(yè)承受開(kāi)發(fā)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此政府公共部門(mén)應(yīng)在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)更多考慮私營(yíng)企業(yè)的成本及收益，利用土地捆綁開(kāi)發(fā)、稅費(fèi)減免、財(cái)政貼息等優(yōu)惠政策，破除政策壁壘，建立合理的激勵(lì)機(jī)制。

（四）提高監(jiān)管和公示力度

PPP模式中政府部門(mén)是負(fù)責(zé)人，而保障性住房項(xiàng)目公司作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，是組織者，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。因此政府部門(mén)和項(xiàng)目公司應(yīng)該一同嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為、生產(chǎn)質(zhì)量、資金情況和工程進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)控。再者，采取信息公示管理機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)制度，提高項(xiàng)目的透明度。

（五）選擇合理的PPP應(yīng)用模式

選擇合理的PPP應(yīng)用模式，政府公共部門(mén)要結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳唐贩渴袌?chǎng)及保障性住房市場(chǎng)實(shí)際情況，準(zhǔn)確把握，動(dòng)態(tài)調(diào)整。如果保障性住房市場(chǎng)嚴(yán)重供不應(yīng)求，政府應(yīng)積極采取特許經(jīng)營(yíng)的方式與私營(yíng)企業(yè)合資新建保障性住房，以提高供給量。如果商品房市場(chǎng)積壓的存量住房過(guò)多，政府可采取回購(gòu)商品房再轉(zhuǎn)化的方式，既解決房源積壓的問(wèn)題，也滿足了中低收入人群的住房需求。

雖然PPP模式在保障性住房建設(shè)的實(shí)際應(yīng)用中還存在改進(jìn)空間，但它的引入有效地解決了政府的融資難題，提高了保障性住房的建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)程，緩解了中低收入群體的住房困難，為我國(guó)住房保障體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了一條可行出路，實(shí)現(xiàn)了政府、參與企業(yè)和住房需求人群的“雙贏”或“多贏”。

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*基金項(xiàng)目：2015年河北省社會(huì)科學(xué)基金年度項(xiàng)目“基于PPP模式的河北省保障性住房供給研究”（HB15GL017）。

（作者單位：燕山大學(xué)校長(zhǎng)辦公室）