黃惠芳 劉曉瑋 周鑫

摘 要：文章總結了云南省第二輪礦產資源規(guī)劃在找礦突破、礦產資源開發(fā)利用與保護、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、礦產資源管理能力等方面取得的成效，分析了第二輪礦產資源規(guī)劃存在的主要問題，并提出了第三輪礦產資源規(guī)劃編制的幾點建議。

關鍵詞：礦產資源規(guī)劃 實施評估 建議 云南省

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-135-02

云南省礦產資源規(guī)劃是云南省礦產資源勘查、開發(fā)利用與保護的指導性文件，是依法審批和監(jiān)督管理礦產資源勘查和開發(fā)利用活動的重要依據。值此第三輪礦產資源規(guī)劃編制之際，本文在總結云南省第二輪礦產資源規(guī)劃實施成效及問題的基礎上，提出了第三輪礦產資源規(guī)劃編制的幾點建議。

一、云南省第二輪礦產資源規(guī)劃實施成效及問題

（一）云南省第二輪礦產資源規(guī)劃實施成效

云南省第二輪礦產資源規(guī)劃實施以來，在超前謀劃發(fā)展舉措、統(tǒng)籌協(xié)調工作布局、規(guī)范礦產開發(fā)管理、引導資金加大投入等方面發(fā)揮了重要作用。

1.找礦實現(xiàn)重大突破，重要礦產資源保障能力得到加強。2008～2015年，全省累計投入勘查資金158.9億元，其中，中央財政資金15.34億元，省財政資金14.44億元，社會資金129.92億元。評價了香格里拉普朗銅礦、鶴慶北衙金礦、鎮(zhèn)康蘆子園鉛鋅礦、麻栗坡鎢礦等4個超大型礦床和保山西邑等15個大型礦床，發(fā)現(xiàn)了景洪大勐龍鐵礦等一大批重要找礦信息。

除銅礦、鋁土礦外，規(guī)劃確定的煤、鐵、磷、鎢、鉛鋅、錫、金、銀等重要礦種的新增查明資源儲量目標均已超額完成。

2.重要礦產資源開采量穩(wěn)步增長，基本實現(xiàn)了資源可持續(xù)供應。云南省礦產資源總體規(guī)劃對18種主要礦種進行了開采總量規(guī)劃，其中鎢、錫、銻、稀土4種為約束性指標，煤、鐵、錳、鈦、銅、鉛、鋅、鎳、金、銀、鋁土礦、鹽礦、硫鐵礦、磷礦14種為預期性指標。

鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標均處于超標狀態(tài)，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產品產量卻達不到規(guī)劃目標。

3.資源利用方式向節(jié)約集約轉變，合理利用與保護水平不斷提高。

（1）礦山總數得到控制，大中型礦山比例逐年提高。截止2014年底，全省礦山總數減少至7686個，其中大中型礦山企業(yè)304個（大型64個、中型240個），占3.96%；小型和小礦企業(yè)7382個，占96.04%。礦山企業(yè)從業(yè)人員34.32萬人。

2008～2014年，云南省礦山企業(yè)總數逐年下降，大中型礦山比例逐年上升。

（2）礦產資源開發(fā)布局逐漸趨于合理。規(guī)劃期內嚴格執(zhí)行規(guī)劃中確定的重點勘查區(qū)、禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)、重點開采區(qū)的管理規(guī)定。禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)內的礦山逐步退出，重點勘查區(qū)內的探礦權數穩(wěn)中有降，重點開采區(qū)內的礦山數穩(wěn)中有升，基本實現(xiàn)規(guī)模勘查、規(guī)模開采。

截止2013年6月30日，全省重點勘查區(qū)內的探礦權由2007年底的1013個減少至901個。禁止開采區(qū)內礦山數由基期年的638個減少至367個。限制開采區(qū)內礦山數由基期年的393個減少至343個。重點開采區(qū)內礦山數由基期年的2003個增加至2197個。

（3）重要礦產“三率”水平明顯提高。根據國土資源部、省國土資源廳的統(tǒng)一部署，為查清云南省重要礦產資源節(jié)約與綜合利用現(xiàn)狀，開展了重要礦產資源“三率”調查與評價工作。

云南省重要礦種開采回采率除鎢礦未達到規(guī)劃目標外，其余礦種的開采回采率均已達到規(guī)劃目標；選礦回收率除錫礦、巖金未達到規(guī)劃目標外，其余礦種的選礦回收率均已達到規(guī)劃目標。

4.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到逐步改善，綠色礦山建設初見成效。礦山地質環(huán)境治理投資力度不斷增大，多年累計治理礦山數達1542個，綜合治理面積累計8218.96公頃，投入礦山環(huán)境治理資金累計約29.32億元，來源主要有中央財政、地方財政及企業(yè)自籌三方，以企業(yè)自籌為主。

全省礦山土地復墾與生態(tài)環(huán)境建設總面積為933.57公頃，為礦山占地總面積的2.55%，進行過重建工作的礦山有36家，占調查礦山總數的1.2%。土地復墾與生態(tài)環(huán)境建設總投資歷年累計約為3.5億元。土地復墾與生態(tài)環(huán)境建設成效較好的企業(yè)有滇池周邊磷礦、滇池東岸關停礦區(qū)、個舊錫礦、華寧向陽煤礦等。

從2010～2013年，云南省分四批成功申報了28個國家級綠色礦山試點單位，其中金屬礦山17個，非金屬礦山11個。試點單位在礦產資源節(jié)約與綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護與土地復墾等方面取得了顯著的效果，成為全省推動綠色礦山建設的示范和動力。

5.礦產資源管理能力大幅提升。云南省礦產資源管理改革在第二輪礦產資源規(guī)劃的實施中不斷深化，基本建成了與社會主義市場經濟相適應的礦政管理體系。特別在大力培育和規(guī)范礦業(yè)權市場、建立完善礦業(yè)權管理制度、規(guī)劃審查制度、清理整頓礦業(yè)秩序等方面，既充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，又進一步加強了宏觀調控能力。全省的礦產資源管理基本形成了市場有序、管理有規(guī)、監(jiān)督有力的局面。

（二）云南省第二輪礦產資源規(guī)劃存在的問題

1.礦產資源開發(fā)利用總量調控亟待加強。從規(guī)劃評估結果可以看出，礦產資源開發(fā)利用總量調控效果不佳，鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標均處于超標狀態(tài)，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產品產量卻達不到規(guī)劃目標。

云南省鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標均處于超標狀態(tài)，主要原因是云南省鎢、錫、銻等限制性礦種多為共伴生礦產綜合回收。如馬關都龍鋅錫多金屬礦是云南省發(fā)現(xiàn)的又一大型鋅錫礦區(qū)，錫礦伴生在鋅礦中，儲量達到大型規(guī)模；云南鎢礦的分布多與錫礦產于同一構造巖漿帶中，已探明的鎢礦儲量中約有52%屬于與錫共、伴生礦產。

除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產品產量卻達不到規(guī)劃目標，主要原因是部分礦種制定的礦產開采總量調控指標對經濟社會發(fā)展的需求估計不足；由于受全球經濟衰退的影響，對礦產資源需求減少，礦產品價格低迷；加之受礦床規(guī)模和礦體賦存狀況的制約，云南省多數礦山開采規(guī)模均較小，抵御市場影響能力較弱，導致大多數重要礦種礦產品產量均低于規(guī)劃目標。

2.礦產資源開發(fā)利用布局仍需優(yōu)化。礦產資源規(guī)劃分區(qū)管理制度實施力度不夠。由于歷史原因和地質工作的新進展，加之礦產開發(fā)中的深層次問題和矛盾一直未能解決，在規(guī)劃執(zhí)行過程中，禁止勘查區(qū)和禁止開采區(qū)礦業(yè)權難以及時終止，限制勘查區(qū)和限制開采區(qū)政策邊界模糊等問題，嚴重影響了礦山布局調整的進程。云南省部分礦權仍位于禁止勘查區(qū)和禁止開采區(qū)內。第二輪礦產資源規(guī)劃基期為2007年，隨著地質工作程度的加深和禁止區(qū)范圍的變動，部分規(guī)劃分區(qū)的劃分不盡完全合理，如禁止勘查區(qū)、禁止開采區(qū)范圍過大或不夠準確，導致部分合理勘查、開采的礦權位于禁止區(qū)內，阻礙了當地礦業(yè)經濟的發(fā)展，妨礙了規(guī)劃的實施和規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

大中型礦山僅占全省礦山總數的3.96%，小礦數量依然偏多，礦產資源集約化利用水平不高，一礦多開、大礦小開等“多、小、散、亂”局面雖有所改變，但個別地區(qū)仍然存在“散、亂”現(xiàn)象。十八大報告提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，將礦產資源開發(fā)利用的宏觀布局與國土空間開發(fā)格局優(yōu)化相適應，通過礦產資源規(guī)劃分區(qū)管理引導礦業(yè)權合理設置，引導資源產業(yè)空間布局，是下一步規(guī)劃編制實施的重點。

3.礦山地質環(huán)境恢復治理和土地復墾任重道遠。礦山地質環(huán)境治理恢復與土地復墾投入資金少，多數礦山復墾項目因生產需要不能及時開展，礦山地質環(huán)境治理恢復與土地復墾效果不甚令人滿意，工作任重道遠。

主要原因：一是礦山地質環(huán)境恢復治理保證金繳納不到位；二是礦山地質環(huán)境治理恢復方案逐步在編制；三是“邊開采、邊治理”目前做不到；四是歷史遺留礦山恢復治理資金來源渠道單一。

4.規(guī)劃編制滯后，影響各項目標指標的落實。云南省第二輪礦產資源規(guī)劃基期年為2007年，規(guī)劃期是2008～2015年，省級礦產資源規(guī)劃發(fā)布實施的時間為2010年8月，各州（市）、縣（市、區(qū)）級礦產資源規(guī)劃批準實施的時間為2011年4月，有2～3年時間處于規(guī)劃審查落實的空白期，影響各項目標指標的落實。

5.規(guī)劃的地位和作用需進一步提升?，F(xiàn)有法律、法規(guī)對規(guī)劃的定位和作用沒有明確規(guī)定，加上人們對規(guī)劃的重要性認識不足，導致規(guī)劃在礦產資源管理工作中的“龍頭”作用不能充分得到發(fā)揮。

二、云南省第三輪礦產資源規(guī)劃編制的幾點建議

（一）加強規(guī)劃基礎研究工作

規(guī)劃基礎研究是決定規(guī)劃質量的關鍵。第三輪礦產資源規(guī)劃將基礎研究報告作為規(guī)劃成果的重要組成部分，應當全面、系統(tǒng)地反映規(guī)劃基礎研究的成果。云南省第三輪礦產資源規(guī)劃在基礎研究階段應重點做好以下幾方面的工作：第一，深刻領會黨中央和國務院的大政方針和全國規(guī)劃的要求；第二，摸清資源家底，客觀地分析礦產資源勘查、開發(fā)利用的現(xiàn)狀和問題，客觀評價全省礦產資源的優(yōu)勢、劣勢；第三，客觀分析全省經濟社會發(fā)展對礦產資源的需求；第四，切實了解礦政管理的需要，研究礦產資源勘查開發(fā)中的重點問題；第五，分析三輪規(guī)劃與二輪規(guī)劃的不同，確定全省礦產資源規(guī)劃的重點。

（二）加強各級各類規(guī)劃之間的銜接

云南省礦產資源規(guī)劃編制要與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等做好銜接，要與相關行業(yè)規(guī)劃做好銜接。

礦產資源規(guī)劃體系內，嚴格執(zhí)行下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則。省級規(guī)劃要做好與全國規(guī)劃的銜接。開展全省礦產資源規(guī)劃編制的同時，在做好規(guī)劃基礎研究工作的基礎上，積極配合全國規(guī)劃編制，提供基礎數據和重大問題研究成果，夯實全國規(guī)劃編制的基礎，確保全國規(guī)劃主要目標、控制指標、主要任務的分解與落實等。市縣級規(guī)劃要做好與省級規(guī)劃的銜接，確保省級規(guī)劃確定的目標、任務要在市縣級規(guī)劃中分解落實。

（三）堅持開門編制規(guī)劃，對各類目標任務充分論證

經省人民政府同意，云南省成立了以省國土資源廳主管領導領銜，各相關廳、局、礦業(yè)集團、地勘單位組成的“云南省第三輪礦產資源規(guī)劃編制領導小組”。在規(guī)劃編制過程中，充分發(fā)揮各領導小組成員單位的作用，從資料收集、實地調研、各類目標任務的確定，到規(guī)劃論證階段，要廣泛征求各成員單位、州市級人民政府、相關單位和專家的意見，對規(guī)劃各類目標任務、重大工程等進行論證，并充分聽取公眾意見，提高規(guī)劃的科學性。

（四）加快編制進度，確保省市縣三級規(guī)劃按時完成

2015年8月，省國土資源廳在昆明召開全省第三輪市縣級礦產資源規(guī)劃編制培訓會，正式啟動全省第三輪礦產資源規(guī)劃編制工作。省級規(guī)劃由云南省地質調查局承擔，市縣級規(guī)劃應盡快落實好編制經費、技術單位和人員。各市、縣人民政府要落實規(guī)劃編制工作經費并及時撥付到位，保障規(guī)劃編制工作按時順利完成。各技術單位要加快規(guī)劃編制進度，爭取于2016年底全面完成省市縣三級規(guī)劃的編制和報批工作，避免由于規(guī)劃編制滯后而影響各項目標指標的落實。

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（作者單位：云南省國土資源規(guī)劃設計研究院 云南昆明 650216）

（作者簡介：黃惠芳，碩士研究生，云南省國土資源規(guī)劃設計研究院工程師，從事礦產資源規(guī)劃工作。）

（責編：賈偉）