葛守昆

開發(fā)區(qū)對(duì)GDP、財(cái)政收入、出口規(guī)模與增長(zhǎng)速度等指標(biāo)的普遍追求，分散和轉(zhuǎn)移了體制機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力

自2008年金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，中國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。許多開發(fā)區(qū)將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略作為核心戰(zhàn)略，建設(shè)創(chuàng)新型開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)由過去的跨越式、超常規(guī)增長(zhǎng)逐步進(jìn)入產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、質(zhì)量提升、競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)和穩(wěn)定發(fā)展的新常態(tài)。

將開發(fā)區(qū)過去的發(fā)展與未來的發(fā)展結(jié)合起來，特別是將開發(fā)區(qū)放在經(jīng)濟(jì)全球化和十八屆三中全會(huì)深化改革、發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的大背景下考察，開發(fā)區(qū)在體制機(jī)制方面還存在一些問題和矛盾，需要?jiǎng)?chuàng)新思路，予以解決。

開發(fā)區(qū)體制存在的突出問題

1.開發(fā)區(qū)功能定位不夠明確。全國(guó)最早的開發(fā)區(qū)，首先是開發(fā)，通過規(guī)劃搞產(chǎn)業(yè)集聚所必須的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如“三通一平”、“六通一平”、“九通一平”等，還有土地征用、廠房建設(shè)等；其次是產(chǎn)業(yè)集聚所必須的招商引資，打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)等；再次，就是與開發(fā)區(qū)配套的生活保障區(qū)、新城區(qū)建設(shè)，加之文化、教育、衛(wèi)生、體育等的社會(huì)事業(yè)發(fā)展。但是，與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)的功能特征漸趨模糊。開發(fā)區(qū)究竟是經(jīng)濟(jì)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)，還是新城區(qū)、行政區(qū)，即使兼有經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)之外的社會(huì)功能，也有一個(gè)要誰為主次的問題。

2.法律主體地位未能確立。到目前為止，國(guó)家層面上專門針對(duì)開發(fā)區(qū)的立法遲遲沒有出臺(tái)，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的功能定位、管理模式、組織原則和組織形式無法在法律上予以明確。開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為上一級(jí)政府的行政派出機(jī)構(gòu)，與屬地行政區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、管理、開發(fā)、建設(shè)等方面的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益上的再劃分常有沖突。由于開發(fā)區(qū)法律地位不明確，有些開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，管理?xiàng)l例就失去了法律效力，導(dǎo)致的直接后果是上級(jí)部門和地方截留權(quán)利，致使開發(fā)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域所享有的權(quán)限難以到位，管理效率和發(fā)展效應(yīng)受到影響。當(dāng)然，開發(fā)區(qū)法律地位不明確，也與開發(fā)區(qū)的功能定位不夠明確有一定關(guān)系。

3.出現(xiàn)嚴(yán)重的體制回歸現(xiàn)象。一方面，開發(fā)區(qū)管理權(quán)限部分被上收。近年來，地方省市對(duì)工商、地稅、技術(shù)監(jiān)督、國(guó)土等部門實(shí)行垂直管理，一些開發(fā)區(qū)原有的權(quán)限被各部門的縱向集中管理所分解，有些雖未回收但須逐項(xiàng)上報(bào)審核，弱化了開發(fā)區(qū)的管理效能。我們?cè)谡{(diào)研中了解到，即便享有最高級(jí)別管理權(quán)限、政策優(yōu)勢(shì)最突出的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，其1994年開始享有的各項(xiàng)優(yōu)惠措施，目前已經(jīng)基本被收回。另一方面，隨著開發(fā)區(qū)范圍的擴(kuò)大，特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼并入，加之來自上面的“婆婆”越來越多，開發(fā)區(qū)行政化傾向相當(dāng)明顯，許多開發(fā)區(qū)實(shí)際上成為了一級(jí)政府。開發(fā)區(qū)體制出現(xiàn)嚴(yán)重的回歸，實(shí)際上就改變了開發(fā)區(qū)發(fā)展的初衷，原來的有些優(yōu)勢(shì)會(huì)逐步喪失。

4.強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)特征鮮明。中國(guó)開發(fā)區(qū)的發(fā)展，主要突出了“政府主導(dǎo)”和政府作為“第一推動(dòng)力”的特征，開發(fā)區(qū)的發(fā)展在很大程度上體現(xiàn)了政府的主體作用。從開發(fā)區(qū)規(guī)劃，到基礎(chǔ)設(shè)施、廠房建設(shè)，再到招商引資等，政府承擔(dān)了太多職能。開發(fā)區(qū)管委會(huì)所設(shè)開發(fā)公司名義上是企業(yè)，但基本上承擔(dān)了一些政府職能，存在著政企不分、產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。短期看，這種情形有一定的積極作用，長(zhǎng)期看，則存在如何處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，政府與市場(chǎng)需合理分工的問題。

開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新面臨的深層次矛盾

開發(fā)區(qū)體制不順的情況，自然影響到機(jī)制的活力和行為的規(guī)范，并且對(duì)開發(fā)區(qū)整個(gè)的體制機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

1.缺少與管理權(quán)力對(duì)稱守衡的責(zé)任約束機(jī)制。多年來，開發(fā)區(qū)的發(fā)展主要糾纏于管委會(huì)權(quán)限的大小，以及與管理相關(guān)的事務(wù)有多少。問題是除了管委會(huì)權(quán)力的大小以外，關(guān)鍵要看管理主體在權(quán)力、利益和責(zé)任之間是否構(gòu)成了對(duì)稱守衡關(guān)系，即管委會(huì)是否既有利益驅(qū)動(dòng)，又有行為規(guī)范。從實(shí)踐來看，包括一些國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在內(nèi)，沒有形成和完善權(quán)責(zé)利相結(jié)合的制衡機(jī)制。

2.長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制不夠完善。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，許多開發(fā)區(qū)追求GDP、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高增長(zhǎng)，競(jìng)相攀比土地低價(jià)、環(huán)保低門檻、勞動(dòng)力低成本等成為一種比較普遍的現(xiàn)象。造成這一狀況，既與開發(fā)區(qū)的政績(jī)考核模式有關(guān)，也有開發(fā)區(qū)投資收益模式有關(guān)。開發(fā)區(qū)的投資收益模式主要是“短期集中投資，長(zhǎng)期稅收收回（主要是增值稅）”，也就是在起步期通過負(fù)債方式獲取大量資金，快速建設(shè)開發(fā)，以較低的甚至低于成本的價(jià)格供應(yīng)土地，吸引產(chǎn)業(yè)投資者入園，再通過引入企業(yè)帶來的長(zhǎng)期稅收和人群消費(fèi)實(shí)現(xiàn)資金平衡。

隨著形勢(shì)的變化，上述開發(fā)模式日益難以為繼。一是隨著征地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提升，開發(fā)區(qū)土地獲取成本迅速攀升；二是低稅收、低環(huán)保門檻等低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)已不合時(shí)宜；三是隨著勞動(dòng)力等資源要素成本大幅攀升，開發(fā)區(qū)原先依賴的低成本優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。顯然，既有發(fā)展模式已嚴(yán)重?cái)D壓未來增長(zhǎng)空間，必須向創(chuàng)新要增長(zhǎng)新空間，向改革要增長(zhǎng)新動(dòng)力，謀求開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展之道。

3. 沒有很好地形成內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠國(guó)際市場(chǎng)，特別是依靠外資，走的是外向依賴型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路子。就一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主體而言，不可能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全建立在依靠外資的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該主要依靠?jī)?nèi)資企業(yè)而非外資企業(yè)。

從許多開發(fā)區(qū)發(fā)展的實(shí)踐來看，主要精力放在大規(guī)模招商引資的多，過度依賴外資，簡(jiǎn)單模仿的多，消化、吸收和創(chuàng)新的少，弱化了開發(fā)區(qū)本來應(yīng)有的創(chuàng)新發(fā)展能力。從吸引外資的實(shí)際情況看，由于外資主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)大多處在全球價(jià)值鏈的低端環(huán)節(jié)，一方面國(guó)內(nèi)所獲利潤(rùn)微??；另一方面，外資植根性弱，所帶來的技術(shù)溢出效應(yīng)非常有限，并不能成為帶動(dòng)內(nèi)資產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的驅(qū)動(dòng)力，甚至?xí)斐傻貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低端鎖定。利用外資的目的自然是為了發(fā)展內(nèi)資，與內(nèi)資產(chǎn)業(yè)配套，形成內(nèi)生型的增長(zhǎng)機(jī)制。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須建立在主要依靠?jī)?nèi)資而非外資的基礎(chǔ)之上。

4.政績(jī)考核壓力失之偏頗，分散了人們創(chuàng)新體制機(jī)制的精力。開發(fā)區(qū)普遍追求GDP、財(cái)政收入、出口規(guī)模與增長(zhǎng)速度等指標(biāo)，主要源于各級(jí)地方政府因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力而產(chǎn)生的對(duì)開發(fā)區(qū)這些指標(biāo)的考核，這種指揮棒導(dǎo)致開發(fā)區(qū)工作和發(fā)展的重心不是放在增長(zhǎng)質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展和科技創(chuàng)新方面，特別是分散和轉(zhuǎn)移了人們開展體制機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力，誤導(dǎo)開發(fā)區(qū)產(chǎn)生了以開放代替改革的錯(cuò)覺。本來，機(jī)制體制靈活、辦事效率高、交易成本低等制度優(yōu)勢(shì)是開發(fā)區(qū)最核心的優(yōu)勢(shì)，但在政績(jī)考核壓力帶來的“政績(jī)錦標(biāo)賽”中，開發(fā)區(qū)管理者的主要精力放在了如何獲取短期政績(jī)上，忽視了制度創(chuàng)新的特殊重要性，導(dǎo)致體制機(jī)制趨于僵化，改革紅利不斷弱化甚至消失，這在一定程度上限制了開發(fā)區(qū)的發(fā)展后勁，甚至給其長(zhǎng)期發(fā)展背上了沉重的包袱。

促進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的政策措施

推進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，最重要的是正確認(rèn)清開發(fā)區(qū)發(fā)展階段的變化，審視新一輪的開發(fā)區(qū)發(fā)展，圍繞體制機(jī)制創(chuàng)新面臨的突出矛盾和挑戰(zhàn)，跟進(jìn)有針對(duì)性的政策措施。

1.突出政府自身改革，確保開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新出成效。在創(chuàng)新體制機(jī)制方面，政府處于“中樞”地位，起著“綱舉目張”的作用。有必要明確政府在開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新中的重要職責(zé)。重點(diǎn)工作包括：（1）堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”服務(wù)管理體制。開發(fā)區(qū)在功能定位和法律主體地位上，應(yīng)該是主要承擔(dān)開發(fā)發(fā)展職能的經(jīng)濟(jì)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)，盡管兼有部分的社會(huì)管理職能，但要防止喧賓奪主，本末倒置。（2）堅(jiān)決對(duì)開發(fā)區(qū)下放審批權(quán)限。（3）完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。（4）建立健全開發(fā)區(qū)綜合治理體系。開發(fā)區(qū)從承擔(dān)單一生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向承擔(dān)更多的社會(huì)功能是大勢(shì)所趨，開發(fā)區(qū)管委會(huì)必須主動(dòng)適應(yīng)這一趨勢(shì)，在深耕主業(yè)、履行好經(jīng)濟(jì)職能的基礎(chǔ)上，還應(yīng)主動(dòng)配合轄區(qū)行政職能部門，共同提升本區(qū)域治理水平和治理能力，構(gòu)建符合開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的公正、高效的現(xiàn)代治理體系。

值得注意的是，這些年開發(fā)區(qū)行政成本和營(yíng)商成本越來越高，迫于現(xiàn)狀壓力，有些地方提出“政區(qū)合一”、“產(chǎn)城融合”的做法。我們認(rèn)為需要冷靜分析。開發(fā)區(qū)不宜搞“政區(qū)合一”、“產(chǎn)城融合”，這不僅會(huì)削弱開發(fā)區(qū)包袱小、效率高的已有優(yōu)勢(shì)，更會(huì)從根本上模糊開發(fā)區(qū)的功能定位，甚至使開發(fā)區(qū)失去自身存在價(jià)值?？偟倪€是要按照“經(jīng)濟(jì)管理向開發(fā)區(qū)管委會(huì)集中，社會(huì)管理和公共服務(wù)向當(dāng)?shù)卣小钡乃悸?，理清管理職能，?yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

2.正確處理好外源發(fā)展與內(nèi)生增長(zhǎng)的關(guān)系，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)力。過去多年來，開發(fā)區(qū)為增長(zhǎng)而增長(zhǎng)、為引資而引資的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。必須明確，在開發(fā)區(qū)發(fā)展理念、目的上，利用外資是為了發(fā)展內(nèi)資，出口也是為了進(jìn)口。從根本上講，開發(fā)區(qū)的發(fā)展必須圍繞增強(qiáng)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，提高區(qū)域生產(chǎn)和生活水平進(jìn)行。在政策上，應(yīng)鼓勵(lì)和扶持內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的嫁接和合資合作，鼓勵(lì)外資產(chǎn)業(yè)與本土產(chǎn)業(yè)的配套，通過利用外資壯大本土產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)本土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.深化開發(fā)區(qū)科技體制改革，積極提升創(chuàng)新發(fā)展能力。許多開發(fā)區(qū)的硬環(huán)境建設(shè)已經(jīng)基本完成，沒有必要再“錦上添花”，要把更多的精力轉(zhuǎn)移到包括科技體制機(jī)制創(chuàng)新在內(nèi)的軟環(huán)境建設(shè)方面，由經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)移到技術(shù)開發(fā)方面。重點(diǎn)包括：（1）創(chuàng)造保護(hù)創(chuàng)新的環(huán)境?？萍紕?chuàng)新是以人為主體的創(chuàng)造行為。在開發(fā)區(qū)，企業(yè)家和科技研發(fā)人員都是創(chuàng)新的重要主體，必須充分調(diào)動(dòng)和激勵(lì)他們創(chuàng)新的積極性。要建立嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)應(yīng)用機(jī)制，尊重專利發(fā)明創(chuàng)造的所有權(quán)，推動(dòng)有條件的開發(fā)區(qū)創(chuàng)建知識(shí)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)示范園區(qū)。（2）創(chuàng)新科技投入機(jī)制，發(fā)揮政府創(chuàng)新基金的杠桿作用，鼓勵(lì)發(fā)展各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，完善多元化的風(fēng)險(xiǎn)投資體系。（3）創(chuàng)新科技人才使用和分配機(jī)制，激發(fā)各類科技人才的創(chuàng)新活力、動(dòng)力。支持開發(fā)區(qū)通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資貼息資金、知識(shí)產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股等方式，搭建科技人才與產(chǎn)業(yè)對(duì)接的平臺(tái)。積極發(fā)展科技銀行，鼓勵(lì)和扶持科技人才到開發(fā)區(qū)興辦科技型企業(yè)。（4）鼓勵(lì)條件成熟的開發(fā)區(qū)建設(shè)各種形式的創(chuàng)新平臺(tái)，充分利用外資的技術(shù)溢出和綜合帶動(dòng)效應(yīng)，提高消化、吸收和再創(chuàng)新的水平，形成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群。（4）重視開發(fā)區(qū)中長(zhǎng)期的創(chuàng)新人才培養(yǎng)。鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，深化產(chǎn)教融合、校企合作，鼓勵(lì)中外合作培養(yǎng)研發(fā)型和技術(shù)技能型人才，建設(shè)一支穩(wěn)定、高素質(zhì)的研發(fā)人才和產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，提升開發(fā)區(qū)自主創(chuàng)新的能力。

4.轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)發(fā)展思路，從追求外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展。多年來，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本走的是一條依靠投資拉動(dòng)、拼資源消耗、減少環(huán)境容量和以低成本勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)的路子，其顯著特征是高速度、低效益。必須通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

綠色低碳循環(huán)發(fā)展是建設(shè)生態(tài)文明開發(fā)區(qū)的內(nèi)在要求，也是開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。要嚴(yán)格資源節(jié)約集約利用，提高資源使用效率；大力環(huán)保產(chǎn)業(yè)，滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的需求；嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造，減少污染物排放，防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；支持開發(fā)區(qū)創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)化改造示范試點(diǎn)園區(qū)等綠色園區(qū)。

實(shí)行最嚴(yán)格的開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用制度。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，堅(jiān)持合理、節(jié)約、集約、高效開發(fā)利用土地，嚴(yán)控增量、盤活存量，探索存量土地二次開發(fā)機(jī)制，提高空間使用效率，加快推進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)從粗放向集約、從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

要形成競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。對(duì)于土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展水平低的，要降級(jí)或淘汰；對(duì)于那些開發(fā)水平粗放、管理相對(duì)落后、違規(guī)圈占土地、違法給予優(yōu)惠政策、地方債務(wù)嚴(yán)重的，要抓緊清理整頓。

5.創(chuàng)新開發(fā)區(qū)考核機(jī)制，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展。過去“指揮棒式”的考核機(jī)制不改變，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展就是一句空話。必須糾正簡(jiǎn)單以GDP總量進(jìn)行開發(fā)區(qū)排名的做法，改變傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)綜合水平評(píng)價(jià)辦法，把創(chuàng)新能力、品牌建設(shè)、生態(tài)文明、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資環(huán)境、行政效能、新增債務(wù)、安全生產(chǎn)等指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系作為主要考核內(nèi)容，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)走上新的穩(wěn)定增長(zhǎng)和提質(zhì)增效之路。

6.認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒上海自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗(yàn)，加快開發(fā)區(qū)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌步伐。上海自由貿(mào)易區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)為要求，已經(jīng)在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、加快政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化以及營(yíng)造市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境等方面，取得了一系列新成果，為在全國(guó)范圍內(nèi)深化改革和擴(kuò)大開放積累了新經(jīng)驗(yàn)。開發(fā)區(qū)向自貿(mào)區(qū)方向發(fā)展，是未來趨勢(shì)，核心是通過設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，與國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，更多地體現(xiàn)公平化、透明化、便利化和高效化、低成本。

7.健全開發(fā)區(qū)立法，促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展走上法制化軌道。推動(dòng)有關(guān)省份、有關(guān)部門加快完善《經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》修訂工作，健全省級(jí)層面開發(fā)區(qū)法律體系，進(jìn)一步理順開發(fā)區(qū)管委會(huì)與所在行政區(qū)的職能關(guān)系，賦予開發(fā)區(qū)土地、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、環(huán)保、稅務(wù)、工商管理等方面更加靈活的自主權(quán)。支持有條件的開發(fā)區(qū)推行扁平化管理模式，完成自身立法，規(guī)范投資管理、開發(fā)建設(shè)、勞動(dòng)管理及其他管理，使開發(fā)區(qū)管理適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，從法律層面保障開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新。