魏后凱 王業(yè)強(qiáng) 蘇紅鍵

“十三五”時期，區(qū)域總體發(fā)展思路應(yīng)以深入推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)為核心，堅持創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域發(fā)展和大力促進(jìn)區(qū)域信息化，實施東西并重、內(nèi)外聯(lián)動的全方位開放戰(zhàn)略

“十二五”時期，區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略是以四大區(qū)域為地域框架，推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)、全面振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起和積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，并針對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)進(jìn)一步加大扶持力度。隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展形勢的變化，中央先后提出一系列的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶”戰(zhàn)略，包括“一帶一路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”“京津冀協(xié)同發(fā)展”等，基本上勾畫出了“十三五”時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架，即“四大區(qū)域+經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶‘路”。

對“十二五”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的評價

“十二五”時期，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基本上是按照四大地域框架以及特殊問題區(qū)域來推進(jìn)的，在國土空間開發(fā)方面初步提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略。目前，西部大開發(fā)已經(jīng)接近15年，西部地區(qū)在一系列國家優(yōu)惠政策和資金支持下，經(jīng)濟(jì)增速明顯加快；自2003年實施東北振興戰(zhàn)略以來，國家有關(guān)部門在項目投資、財稅、金融、國有企業(yè)改革、社會保障試點(diǎn)、資源型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)、對外開放和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面制定實施了一系列的政策措施。2012年，又啟動了第二輪東北振興計劃；中部崛起戰(zhàn)略是繼西部大開發(fā)和東北振興戰(zhàn)略之后的又一項國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，除了比照東北振興和西部大開發(fā)相關(guān)政策外，國家并沒有出臺專門針對中部崛起的政策措施；同時，為了充分發(fā)揮東部地區(qū)的優(yōu)勢，自2003年以來，國務(wù)院在東部沿海地區(qū)批準(zhǔn)了一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，為東部地區(qū)率先發(fā)展提供了的空間。

總體來看，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取得了較大成效，主要包括以下幾個方面。

一是中西部經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。西部和中部地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速均超過了東部地區(qū)；從工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資來看，西部地區(qū)平均增速也遠(yuǎn)高于東部地區(qū)。

二是區(qū)域發(fā)展的相對差距逐步縮小。實施區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的根本目標(biāo)是縮小中西部與東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，各項政策取得了良好的成效，近年來東西部人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）、居民收入相對差距均呈不斷縮小的趨勢。

三是老少邊窮地區(qū)發(fā)展步伐加快?！笆濉睍r期，中央加大了對革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度；同時，對集中連片貧困地區(qū)，包括六盤山片區(qū)、秦巴山片區(qū)、武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境片區(qū)等，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、整村推進(jìn)、異地扶貧搬遷等專項扶貧工作。

四是區(qū)域合作和開放取得了較大進(jìn)展?！笆濉币詠恚醒胙芯恐贫舜龠M(jìn)西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策意見，建設(shè)了廣西桂東、重慶沿江、寧夏銀川等承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，批準(zhǔn)了《粵桂合作特別試驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》等一批東中西合作區(qū)規(guī)劃方案，進(jìn)一步完善了對新疆、西藏、貴州、青海等地區(qū)經(jīng)濟(jì)對口支援的方式與途徑。

同時，中央繼續(xù)深化與周邊國家區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)多重合作機(jī)制下的溝通與協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善了上海合作組織、東盟與中國（“10+1”）領(lǐng)導(dǎo)人會議、亞歐會議、西部國際博覽會、中國-亞歐博覽會、中國-南亞博覽會、中國-東盟博覽會等各類對外交流平臺，充分發(fā)揮其作為區(qū)域合作平臺的載體功能與帶動作用，為中西部地區(qū)企業(yè)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造條件。在進(jìn)一步深化中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)、中國-巴基斯坦自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作、泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中國與中亞次區(qū)域合作等區(qū)域合作載體的基礎(chǔ)上，又積極實行沿邊開放戰(zhàn)略，提升了國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等載體的對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系功能，設(shè)立了一批邊境開放口岸、內(nèi)陸新區(qū)、內(nèi)陸保稅區(qū)以及綜合改革試驗區(qū)，進(jìn)一步強(qiáng)化了中西部地區(qū)對外開放功能。

五是主體功能區(qū)建設(shè)開始試點(diǎn)。2014年3月，國家發(fā)展改革委和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主體，選擇部分市縣開展國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作。綜合來看，國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作逐步推進(jìn)。如湖南、福建、安徽、浙江等省召開了試點(diǎn)示范工作會議，各試點(diǎn)縣市制定了試點(diǎn)示范初步方案。河北環(huán)京津生態(tài)屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區(qū)域內(nèi)的20個縣納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。不過，國家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系還未形成，各項政策分散在各個部門，呈現(xiàn)出“碎片化”特征，而有關(guān)部門對試點(diǎn)示范的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)缺乏明確規(guī)定，試點(diǎn)示范方案由地方組織編制，更多反映的是地方的訴求。

盡管“十二五”期間，國家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略取得了較大成效，但也存在一些問題，主要包括：區(qū)域絕對差距還在擴(kuò)大；區(qū)域一體化進(jìn)展緩慢、區(qū)域政策泛化、各種優(yōu)惠太多、區(qū)域合作和區(qū)域協(xié)調(diào)動力不足；民族地區(qū)、貧困地區(qū)同步小康難度大；區(qū)域補(bǔ)償力度較小、主體功能區(qū)建設(shè)推進(jìn)較慢；區(qū)域內(nèi)部分化擴(kuò)大。

“十三五”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體構(gòu)架

“十三五”時期，應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)堅持實施西部大開發(fā)、全面振興東北等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部崛起和支持東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育全國性的經(jīng)濟(jì)支撐帶，構(gòu)建“十三五”時期“四大區(qū)域+經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶（路）”的空間發(fā)展戰(zhàn)略架構(gòu)，形成東西并重、內(nèi)外聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同、陸海統(tǒng)籌、全方位開放的新型區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略。

一是進(jìn)一步完善區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略?！笆濉睍r期要繼續(xù)堅持實施西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、沿海地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略。首先，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化西部大開發(fā)的戰(zhàn)略地位。隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，西部地區(qū)是推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的核心區(qū)域和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將成為未來中國經(jīng)濟(jì)增長的“支撐區(qū)域”；同時，西部又是全面實行小康社會的難點(diǎn)地區(qū)，西部地區(qū)能否實現(xiàn)全面小康社會的目標(biāo)，事關(guān)全國建設(shè)全面小康社會的大局。其次，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)東北老工業(yè)基地全面振興。東北地區(qū)作為傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，體制機(jī)制不暢是制約東北發(fā)展的關(guān)鍵因素，尤其是近年來東北經(jīng)濟(jì)再度放緩，“十三五”時期應(yīng)堅持以深化改革為主線，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地。再次，要進(jìn)一步提升中部崛起戰(zhàn)略的功能定位?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略為中部崛起提供了廣闊的市場和發(fā)展空間，“十三五”時期，中部地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域?qū)用娴幕ヂ?lián)互通，依托“長江經(jīng)濟(jì)帶”構(gòu)建起四大區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的空間紐帶。最后，要進(jìn)一步促進(jìn)東部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，沿海地區(qū)逐漸面臨勞動力成本高、資源環(huán)境壓力大等一系列問題。“十三五”時期，沿海地區(qū)應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，加快國家創(chuàng)新型城市和區(qū)域創(chuàng)新平臺建設(shè)，提高科技創(chuàng)新能力，引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

二是積極培育全國性的經(jīng)濟(jì)支撐帶。實施“一帶一路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”“京津冀協(xié)同發(fā)展”三大戰(zhàn)略，依托經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，積極培育橫貫東西、帶動全國的經(jīng)濟(jì)支撐帶。初步考慮，可以培育四大經(jīng)濟(jì)支撐帶：珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶、長江經(jīng)濟(jì)帶、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶（依托隴海-蘭新線）、環(huán)渤海-華北經(jīng)濟(jì)支撐帶。

三是全面推進(jìn)實施陸海統(tǒng)籌發(fā)展?！笆濉币?guī)劃對于推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面提出“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”。中國沿海11個省區(qū)市北起遼寧省，南至海南省，沿海經(jīng)過河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西，連接渤海、黃海、東海、南海四大海域，構(gòu)成了大“S”形海域經(jīng)濟(jì)帶。隨著遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、天津濱海新區(qū)、山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合試驗區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、海南國際旅游島、河北沿海經(jīng)濟(jì)帶等一系列沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)先后上升為國家戰(zhàn)略，大“S”形海域經(jīng)濟(jì)帶逐步形成。在“十三五”時期，必須堅持陸海統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路，把海域納入國土空間開發(fā)體系，并將國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略布局重點(diǎn)逐步向海洋傾斜，對海洋資源進(jìn)行科學(xué)的價值評估和工程核算，做出海洋資源有償使用的政策安排，整合11個省區(qū)市的海域發(fā)展規(guī)劃，保證海洋資源的合理利用與有序開發(fā)。

“十三五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑和措施

“十三五”時期，區(qū)域總體發(fā)展思路應(yīng)以深入推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)為核心，堅持創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域發(fā)展和大力促進(jìn)區(qū)域信息化，實施東西并重，內(nèi)外聯(lián)動的全方位開放戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善區(qū)域補(bǔ)償政策，逐步縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，深入推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。一是建立多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范中央對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，公開相關(guān)信息，加強(qiáng)實施效果評估；同時推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償和耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，加快建立生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制。二是研究制定國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)體系。三是對有關(guān)部門政策進(jìn)行整合，進(jìn)一步完善國家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系，打破部門分割。要對現(xiàn)有各部門的各種試點(diǎn)示范進(jìn)行整合，并將試點(diǎn)示范工作與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌考慮。四是建立完善動態(tài)監(jiān)測、管理和評估體系以及差別化的績效考核評價指標(biāo)體系。

第二，進(jìn)一步完善區(qū)域補(bǔ)償政策。“十三五”時期，國家應(yīng)進(jìn)一步加大對特殊問題區(qū)域的支持力度，分類實施針對特殊問題區(qū)域的區(qū)域補(bǔ)償政策。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，對以國家和省級為主承擔(dān)的鐵路、高速公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先布局中西部經(jīng)濟(jì)落后的問題區(qū)域。二是在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面提供支持，實現(xiàn)基本福利的均等化。三是加大金融信貸的支持力度，特別是在信貸投放上，要加強(qiáng)對問題區(qū)域的支持力度，增強(qiáng)這些地區(qū)的自我發(fā)展能力。

第三，實施創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮大城市科技創(chuàng)新的輻射帶動作用，在科技投入、人才引進(jìn)、改革開放等方面，加大對中西部和老少邊窮地區(qū)的支持力度。一是在國家重大科技專項和體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技項目和重大工程的安排上，適度向中西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)傾斜，整體提升落后地區(qū)科技創(chuàng)新水平。二是在一些中西部省區(qū)市系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗，形成幾個具有創(chuàng)新示范和帶動作用的區(qū)域性創(chuàng)新平臺。三是創(chuàng)新體制機(jī)制、優(yōu)化政策環(huán)境、強(qiáng)化保障措施，推動“萬人計劃”“國家特支計劃”“創(chuàng)新人才推進(jìn)計劃”等一系列人才推進(jìn)計劃向中西部傾斜，構(gòu)筑中西部地區(qū)創(chuàng)新人才高地。

第四，依靠信息化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。充分運(yùn)用信息技術(shù)，有效縮短中西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距，將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速、可持續(xù)發(fā)展。在信息資源配置和信息化建設(shè)方面，國家應(yīng)對中西部地區(qū)給予資金、人力和政策傾斜。一是支持中西部地區(qū)加快信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和管理，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和布局。二是制定相關(guān)政策和措施，鼓勵中西部地區(qū)工業(yè)企業(yè)信息化改造。三是支持中西部地區(qū)政府、金融、海關(guān)、稅務(wù)、商檢等公共管理部門的信息化建設(shè)，加快發(fā)展面向經(jīng)濟(jì)和社會的信息服務(wù)業(yè)。

第五，實行東西并重、內(nèi)外聯(lián)動的全方位改革開放戰(zhàn)略。要進(jìn)一步深化改革開放，鼓勵中西部地區(qū)加快完善體制機(jī)制，擴(kuò)大沿邊開放、向西開放、對內(nèi)對外開放，在中西部地區(qū)建設(shè)一批特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、開放開發(fā)試驗區(qū)、自主創(chuàng)新試驗區(qū)、重點(diǎn)邊境口岸，打造向西開放的橋頭堡，開拓經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。同時，依托“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)國際區(qū)域合作，綜合利用國際、國內(nèi)兩個市場，實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動，提升對外開放層次和空間，構(gòu)建全方位改革開放的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局。