胡繼曄

中國養(yǎng)老金三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性缺口。應(yīng)積極劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，夯實(shí)第一支柱；同時(shí)，強(qiáng)制性建立作為第二支柱的職業(yè)年金，并以自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)（第三支柱）發(fā)展作為重要補(bǔ)充

中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出社保改革的總體目標(biāo)是“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。如何做到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“公平”，又如何讓養(yǎng)老金體系“可持續(xù)”，成為未來中國養(yǎng)老金改革的重中之重。

從現(xiàn)狀來看，中國在“公平”方面取得的成效是十分顯著的：2014年2月，國務(wù)院決定在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，也同時(shí)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民之間養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平。2015年初，國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，改革方案將政府公務(wù)員也進(jìn)入了社保體系，實(shí)現(xiàn)了真正的“并軌”，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“公平”方面邁出了決定性的一步。

然而，在“可持續(xù)”方面存在的問題仍然十分嚴(yán)峻。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》，全國31個(gè)省份中只有8個(gè)當(dāng)年結(jié)余為正數(shù)，其他省份都出現(xiàn)了虧空，全年有800億養(yǎng)老金被挪作他用，個(gè)人賬戶記賬累計(jì)額減去各省的累計(jì)結(jié)余形成了“空賬”。截至2014年底，個(gè)人賬戶的空賬額已經(jīng)超過了3.5萬億元。與此同時(shí)，退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放實(shí)現(xiàn)了連續(xù)12年的上漲，在這一邊虧空、一邊上漲中，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性堪憂。

養(yǎng)老金“可持續(xù)”的國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

從國際角度來看，養(yǎng)老金可持續(xù)性問題可以從最近的兩大金融危機(jī)中看出端倪。2007-2008年，美國爆發(fā)次貸危機(jī)，并蔓延全球，成為全球性的金融危機(jī)。一波未平一波又起，2009年歐債危機(jī)爆發(fā)。兩次危機(jī)的爆發(fā)性、連續(xù)性、傳染性，以及在不同國家、不同類別金融資產(chǎn)中的跨國界影響，在世界金融史上絕無僅有。兩次危機(jī)接踵而至，危機(jī)后的復(fù)蘇卻大不相同：美國資本市場(chǎng)很快于2009年開始反彈，幾年來屢創(chuàng)新高，就業(yè)數(shù)據(jù)和宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)良好；而歐債危機(jī)雖然有所緩和，但2009年陷入歐洲債務(wù)危機(jī)的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國（因其國名首字母為PIGS，又被稱為 “歐豬四國”）復(fù)蘇乏力，重災(zāi)區(qū)希臘的債務(wù)再平衡直到2020年以前都只是一個(gè)夢(mèng)。究其背后的原因，養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性是一個(gè)重要因素。

在對(duì)各國養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性問題的評(píng)價(jià)中，全球最大的保險(xiǎn)公司之一安聯(lián)對(duì)全球前50大經(jīng)濟(jì)體的養(yǎng)老金體系可持續(xù)狀況做了統(tǒng)計(jì)，并于2014年公布了“養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)”（Pension Sustainability Index，PSI）。該指數(shù)是一國養(yǎng)老金體系可持續(xù)性的綜合性指標(biāo)，包含了人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老金制度、養(yǎng)老金與公共財(cái)政占比三個(gè)子項(xiàng)目指標(biāo)。由于各國養(yǎng)老金體系不盡相同，各國養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性就成為綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。圖中的PSI指數(shù)反映了全球前50大經(jīng)濟(jì)體在老齡化時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長期可持續(xù)性，排名越靠前說明可持續(xù)性越好，越靠后則養(yǎng)老金可持續(xù)性越不好。

在PSI指數(shù)中，澳大利亞高居榜首。如果不考慮北歐高福利的幾個(gè)小國，在我們熟悉的主要國家中，PSI排名靠前的還有：荷蘭第5、瑞士第7、美國第8、英國第10。這些國家的共同特點(diǎn)是有非常發(fā)達(dá)的第二支柱私人養(yǎng)老金。瑞士早在1986年就在全球第一個(gè)通過立法強(qiáng)制性建立私人養(yǎng)老金；排名首位的澳大利亞更是在20世紀(jì)90年底就建立了強(qiáng)制性的“超級(jí)年金”；荷蘭的私人養(yǎng)老金資產(chǎn)與GDP之比十多年來高舉全球榜首；英國、美國具有上百年的私人養(yǎng)老金傳統(tǒng)，在近幾年來又先后通過立法，私人養(yǎng)老金制度采取“自動(dòng)加入”（Auto-Enrolled）政策，即新就業(yè)者自動(dòng)繳納私人養(yǎng)老金，沒有特別理由不得退出。這些養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)PSI進(jìn)入前十的國家，一個(gè)共同的特點(diǎn)就是第二支柱私人養(yǎng)老金發(fā)達(dá)，真正實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的多支柱體系，養(yǎng)老基金結(jié)構(gòu)更為合理。

與前述國家形成鮮明對(duì)照的就是PIGS四國。雖然它們也都是發(fā)達(dá)國家俱樂部的OECD（經(jīng)合組織）成員，但養(yǎng)老金第二支柱都很弱。根據(jù)OECD在2014年的統(tǒng)計(jì)，如希臘的私人養(yǎng)老金資產(chǎn)幾乎為0，歐洲大國中意大利養(yǎng)老金資產(chǎn)也僅占GDP的2.1%，葡萄牙為8.3%，PIGS四國中最高的西班牙也不過11.1%。退休金過于倚重第一支柱，是PIGS四國發(fā)生債務(wù)危機(jī)的主要原因之一。PSI排名更能夠充分說明問題：葡萄牙在PSI中排名第34，意大利第39，西班牙第40，希臘第43。希臘僅靠公共養(yǎng)老金、幾乎沒有私人養(yǎng)老金資產(chǎn)的窘境是其在該指數(shù)中排名靠后的主要原因。這從另外一個(gè)側(cè)面可以看出：養(yǎng)老基金結(jié)構(gòu)的差距不僅僅影響了PIGS各國的公共財(cái)政結(jié)構(gòu)，也影響了養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性。中國的養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)PSI排名第45，甚至低于深陷債務(wù)危機(jī)的希臘的43，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度關(guān)注。

中國的養(yǎng)老金可持續(xù)：建立多支柱體系

國際PSI指數(shù)雖然可能存在著不夠全面的問題，但至少從一個(gè)側(cè)面反映了50個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，PSI名列前茅的國家都是第二支柱私人養(yǎng)老金比較發(fā)達(dá)的國家，而PSI落后者如中國和希臘則需要大力發(fā)展第二支柱私人養(yǎng)老金，以提高可持續(xù)性。

中國在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“公平”性取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，“可持續(xù)”成為下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)。實(shí)際上，早在1990年代中國社會(huì)保障制度改革方案的設(shè)計(jì)階段，世界銀行向中國政府的建議就是建立“三支柱”的養(yǎng)老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二支柱是基金積累制的強(qiáng)制性個(gè)人賬戶；第三支柱是對(duì)期望目標(biāo)做補(bǔ)充的自愿繳費(fèi)。此后，世界銀行于2005年在原來“三支柱”的基礎(chǔ)上增加到“五支柱”體系，不同的支柱分別應(yīng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)，多個(gè)支柱相互配合以分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。

世界銀行的上述建議來源于實(shí)踐，已經(jīng)建立社會(huì)保障制度的發(fā)達(dá)國家大多是多支柱的。在OECD34國中，第一支柱都比較健全，其中18個(gè)國家第二支柱也很完善，具有準(zhǔn)強(qiáng)制性繳費(fèi)的特征，如澳大利亞、荷蘭、瑞士、英國等國第二支柱覆蓋率均在70%以上，其中荷蘭近100%，其2013年的養(yǎng)老金資產(chǎn)高達(dá)GDP的150%；而近年來歐債危機(jī)重災(zāi)區(qū)的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國雖然也都是OECD成員，但第二支柱都很弱，政府強(qiáng)制性要求很低，如希臘第二支柱覆蓋率幾乎為0，其余三國也低于10%，養(yǎng)老金資產(chǎn)也都不足GDP的10%，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過于倚重第一支柱，加劇了財(cái)政和債務(wù)危機(jī)。

目前，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過于倚重第一支柱，形成獨(dú)木難支的狀況。根據(jù)人社部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年末全國參加第一支柱城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為34115萬人；由于中國的第二支柱企業(yè)年金是企業(yè)自愿建立的，同期參加企業(yè)年金的職工2292萬人，僅為第一支柱的6.7%，和歐債危機(jī)各國同列。正是認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題的嚴(yán)重性，2015年3月27日，國務(wù)院通過的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》明確，將強(qiáng)制性建立第二支柱的職業(yè)年金，所需費(fèi)用由單位和員工個(gè)人共同承擔(dān)，費(fèi)率分別為工資的8%、4%，繳費(fèi)基數(shù)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一致。中國強(qiáng)制性職業(yè)年金的發(fā)展可望帶動(dòng)企業(yè)加快建立企業(yè)年金的步伐，中國第二支柱養(yǎng)老金的發(fā)展將迎來新的歷史機(jī)遇。通過投資資本市場(chǎng)保值增值，可逐步完善中國養(yǎng)老金多支柱體系，增強(qiáng)其可持續(xù)性。

中國第三支柱自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展應(yīng)成為重要補(bǔ)充。中國較高的儲(chǔ)蓄率源于民眾對(duì)未來生活一系列不確定性因素的擔(dān)憂，尤其是擔(dān)心老年生活風(fēng)險(xiǎn)。隨著公眾保險(xiǎn)意識(shí)的覺醒，壽險(xiǎn)產(chǎn)品供給不斷豐富，個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)近年來獲得了較大發(fā)展，正在逐步成為養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系中一支不可忽視的力量。根據(jù)中國保監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)，近年來保險(xiǎn)行業(yè)個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)模保持了較快增長，2001-2014年保費(fèi)收入年均增長16.9%；2014年的年金壽險(xiǎn)保費(fèi)收入2822億元，有效保單6934萬件，覆蓋1.01億人次，保額達(dá)到1.44億元。依靠壽險(xiǎn)為自己未來的養(yǎng)老增加保障，成為更多人的理性選擇，這也客觀上促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的發(fā)展。

“可持續(xù)”的現(xiàn)實(shí)選擇：劃轉(zhuǎn)國有股充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)

中國三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性缺口。雖然在不同的預(yù)設(shè)情境下對(duì)養(yǎng)老金缺口的估算結(jié)果不同，但正如國務(wù)院副總理馬凱2014年底接受全國人大常委會(huì)專題詢問時(shí)所言：如果我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不改、機(jī)制不轉(zhuǎn)、政策不調(diào)整，缺口是必然的，不是一星半點(diǎn)的缺口，而是巨大的缺口。根據(jù)中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的“中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014”，中國現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式下的這個(gè)“巨大缺口”高達(dá)86.2萬億元。缺口主要來源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國企職工工資微薄、但有著終身福利的制度承諾，其養(yǎng)老費(fèi)用均由企業(yè)直接承擔(dān)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1952年到1978年，中國職工實(shí)際平均工資每年只遞增0.38%。1978年，全國職工的年均貨幣工資才615元，居民人均儲(chǔ)蓄存款只有21.88元，國民財(cái)富的積累率卻由1952年的21.4%增長到1978年的36.5%。這期間有的年份積累率高達(dá)43.8%，工資總額占國民收入的比重僅為18.9%。所以，國有資產(chǎn)是過去長期實(shí)行低工資、低消費(fèi)、高積累政策條件下形成的。20世紀(jì)90年代，為幫助國企脫困，政府努力解決“企業(yè)辦社會(huì)”問題，將職工養(yǎng)老責(zé)任從企業(yè)轉(zhuǎn)移到新的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最初的責(zé)任承諾者政府及國有企業(yè)，卻未將相應(yīng)的資金注入養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金，這一筆歷史債務(wù)至今未獲償清，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的隱性成本。由于轉(zhuǎn)軌成本沒有明確，目前在職職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)放退休者的養(yǎng)老待遇，只能挪用在職職工個(gè)人賬戶資金用于發(fā)放養(yǎng)老金，結(jié)果造成個(gè)人賬戶一直無法做實(shí)。

未雨綢繆，中國2000年建立的全國社?；鹄硎聲?huì)就是因應(yīng)轉(zhuǎn)軌成本的養(yǎng)老金“戰(zhàn)略儲(chǔ)備”。 2007年7月，國資委和證監(jiān)會(huì)發(fā)布《國有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》，其中專設(shè)“國有股東所持上市公司股份的無償劃轉(zhuǎn)”一章，為社?；疝D(zhuǎn)持國有股奠定了法律基礎(chǔ)。2009年6月，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、國資委和全國社保基金理事會(huì)聯(lián)合發(fā)布《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，而交通銀行、中國銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行在香港和上海上市時(shí)，全國社保基金理事會(huì)已經(jīng)得以轉(zhuǎn)持國有股股權(quán)。到2015年年底，社?；饡?huì)管理的基金資產(chǎn)總額達(dá)到19139.76億元，投資收益總額2287.04億元，收益率達(dá)到15.14%。2001-2014年間的年均投資收益率8.36%，超過同期年均通貨膨脹率5.94個(gè)百分點(diǎn)，取得了較好的成績。

中共十八屆三中全會(huì)決定提出，“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”。未來通過轉(zhuǎn)持大量國有股，全國社?；鹄硎聲?huì)將逐步持有國內(nèi)上市含國有股公司一定份額的股票。這樣做的一個(gè)潛在好處是：由于很多上市公司的股票都含有國有股，等比例地轉(zhuǎn)持國有股后，社保基金持有的股權(quán)所組成的投資組合就非常接近股票指數(shù)，形成中國股市中一個(gè)最大的 “指數(shù)基金”，股票市場(chǎng)抵御非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力最大程度地得到強(qiáng)化。2007年滬市6124點(diǎn)時(shí)中國股票總市值占GDP的比例曾經(jīng)超過100%。隨著中國資本市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展，這一比例將來有望進(jìn)一步提高，全國社?；鹄硎聲?huì)持有的資產(chǎn)也將水漲船高，雖然目前不足2萬億，但未來達(dá)到GDP的10%甚至更高，就可以為養(yǎng)老金缺口的彌補(bǔ)奠定基礎(chǔ)。那時(shí)，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的資產(chǎn)實(shí)力就基本可以滿足其作為中央政府專門用于社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑基金的定位，大大增強(qiáng)養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性。

除全國社?；鹄硎聲?huì)一直在籌集彌補(bǔ)缺口所需的資金外，各地方也有所動(dòng)作。其中，山東省在全國一馬當(dāng)先，于2014年6月出臺(tái)《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》，明確“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)省社會(huì)保障基金”，并提出“設(shè)立山東省社?；鹄硎聲?huì)，承接管理劃轉(zhuǎn)的省屬企業(yè)國有資本，行使投資者職能”。2015年3月，山東省政府下發(fā)了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案的通知》，將省屬471家國有企業(yè)30%的國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金。當(dāng)省社保基金理事會(huì)登記成為適格法人后，省政府將劃轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的國有資本“一次性轉(zhuǎn)由省社?；鹄硎聲?huì)持有”，同時(shí)授權(quán)省社保基金理事會(huì)履行劃轉(zhuǎn)股權(quán)出資人職能。尚未完成公司股改的企業(yè)力爭(zhēng)2016年年底前完成，并及時(shí)完成國有資本劃轉(zhuǎn)。山東省國有資本的劃轉(zhuǎn)比例達(dá)到30%，可謂“開天下風(fēng)氣之先”，是地方彌補(bǔ)社保缺口的創(chuàng)舉。

未來，央企國有股劃轉(zhuǎn)全國社?；?，地方國企也可以山東為榜樣劃轉(zhuǎn)省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)，將逐步彌補(bǔ)第一支柱基本養(yǎng)老金的缺口，這些股權(quán)可以直接進(jìn)入資本市場(chǎng)以保值增值。職業(yè)年金的強(qiáng)制性建立、企業(yè)年金的擴(kuò)面，將使第二支柱養(yǎng)老金在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的作用越來越重要。2014年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》指出：“壯大專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者。支持全國社會(huì)保障基金積極參與資本市場(chǎng)投資，支持社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)資金、境外長期資金等機(jī)構(gòu)投資者資金逐步擴(kuò)大資本市場(chǎng)投資范圍和規(guī)模。”這為中國資本市場(chǎng)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為三支柱養(yǎng)老金入市奠定了基礎(chǔ)。養(yǎng)老金和資本市場(chǎng)的結(jié)合越來越密切，彼此促進(jìn)、共同發(fā)展，將真正促進(jìn)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性不斷提高。