毛澤東時(shí)代的基層治理有何種基本特征，其獨(dú)特的面向何在，一直以來都是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)之一。20世紀(jì)80年代，政治學(xué)家Vivienne Shue和Jean Oi從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系出發(fā)，認(rèn)識(shí)到毛時(shí)代的中國(guó)雖然建立了一套完整的政治體系，但是政令在基層執(zhí)行時(shí)，往往會(huì)和農(nóng)民社區(qū)的利益、價(jià)值觀產(chǎn)生碰撞，并形成折中的執(zhí)行效果，他們將之稱為“農(nóng)民地方主義”和村民與干部之間的“庇護(hù)主義”，[1]這一視角主要著眼于非正式的社會(huì)制度如何影響了正式制度的運(yùn)作。

本文則從另一個(gè)角度展開討論：毛澤東時(shí)代民兵制度這一正式制度歷經(jīng)革命和建國(guó)時(shí)期的熏陶之后，如何給基層治理打下深深的烙印。民兵作為中共三級(jí)軍事體系的底端，在為軍隊(duì)提供后備兵員的同時(shí)，因其所具有的強(qiáng)制權(quán)力，使之為基層社會(huì)的治理和動(dòng)員提供了一種嶄新的資源。因此，對(duì)民兵制度和政策變遷的考察，有助于解釋中共基層治理的生成機(jī)制及其演變邏輯，并進(jìn)一步展示了毛澤東時(shí)代國(guó)家政權(quán)的某些結(jié)構(gòu)特征。為了便于論述，本文借助建國(guó)初中共中央和華北局及其轄區(qū)（主要是山西、河北和平原三省）的相關(guān)材料，對(duì)上述問題進(jìn)行剖析。

民兵與國(guó)家新秩序的建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨的民兵武裝起源于蘇維埃時(shí)期的赤少隊(duì)（赤衛(wèi)隊(duì)和少年先鋒隊(duì)）。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，在此基礎(chǔ)上中共逐步發(fā)展起一套以民兵為基礎(chǔ)的三級(jí)軍事體系，[2]從而在敵我拉鋸的環(huán)境下，為建設(shè)穩(wěn)固的農(nóng)村根據(jù)地提供可能。恰如聶榮臻和彭德懷等軍事統(tǒng)帥所指出的，民兵一方面作為正規(guī)軍的后備兵員;[3]另一方面配合正規(guī)軍的作戰(zhàn)行動(dòng)，并保衛(wèi)農(nóng)村根據(jù)地內(nèi)部的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。[4]

1949年，國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)走向尾聲，中共將國(guó)家新秩序的建設(shè)提上議程表。9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議頒布了《共同綱領(lǐng)》，勾勒出對(duì)戰(zhàn)后政權(quán)建設(shè)的最初設(shè)想，其中軍事方面規(guī)定實(shí)行“民兵制度”以“保衛(wèi)地方秩序，建立國(guó)家動(dòng)員基礎(chǔ)”。[5]由此可見中共試圖將生成于革命年代的民兵制度融入到正式國(guó)家制度中。

需要注意的是，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的根據(jù)地建設(shè)中，中共對(duì)各根據(jù)地的支持有限，除了重要人事安排和重大決策，在其他方面都是放任各根據(jù)地自主發(fā)展，自行嘗試新的辦法以解決自身問題。[6]民兵制度亦不例外，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各個(gè)根據(jù)地相對(duì)獨(dú)立，其所面臨的內(nèi)外形勢(shì)差異較大，民兵的建制因而各不相同，各根據(jù)地存在著民兵、自衛(wèi)隊(duì)、自衛(wèi)軍、青年抗敵先鋒隊(duì)、游擊小組等多種形式的群眾武裝組織;[7]解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中共中央指示各根據(jù)地整頓群眾武裝組織，但戰(zhàn)爭(zhēng)尚未結(jié)束，各解放區(qū)都是結(jié)合各自的戰(zhàn)時(shí)需要來編組民兵，例如東北解放區(qū)的民兵組織統(tǒng)稱為“人民武裝自衛(wèi)隊(duì)”，區(qū)分為自衛(wèi)隊(duì)和模范自衛(wèi)隊(duì)兩種組織;晉冀魯豫解放區(qū)則根據(jù)民兵保衛(wèi)村莊就地作戰(zhàn)和配合主力遠(yuǎn)征支前的任務(wù)，將民兵分編為野戰(zhàn)隊(duì)和警衛(wèi)隊(duì)。[8]

如果要將民兵制度運(yùn)用到基層社會(huì)秩序的建設(shè)中，首先須在政策上統(tǒng)一民兵建制，這方面的嘗試最早見于華北局。1948年10月，華北局決定統(tǒng)一建設(shè)華北地區(qū)人民武裝，規(guī)定民兵的具體任務(wù)為對(duì)敵斗爭(zhēng)、支援前線、維持后方治安和積極參加生產(chǎn)。這一決策在強(qiáng)調(diào)民兵軍事職能的同時(shí)，凸顯其參與政權(quán)新秩序建設(shè)的新任務(wù)。在組織架構(gòu)上，華北局決定民兵在執(zhí)行基本任務(wù)時(shí)受地方黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo);與此同時(shí)，作為民兵組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，人民武裝部是對(duì)應(yīng)軍區(qū)的組成部分，直接受上級(jí)人民武裝部指揮。上述規(guī)定為建國(guó)后民兵組織制度的建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。[9]

中共建政以后，在國(guó)家層面上開始推動(dòng)民兵組織的制度化建設(shè)。1950年5月28日聶榮臻在提交給毛澤東的部隊(duì)編制報(bào)告中，計(jì)劃在“各級(jí)司令部設(shè)人民武裝部”。毛批示同意后，[10]5月31日，中央軍委決定“在軍委成立人民武裝部，統(tǒng)管民兵，實(shí)行普遍義務(wù)民兵制”，[11]人民武裝部則被視為兵役管理的機(jī)構(gòu)。同年9月，中央軍委規(guī)定將人民武裝部劃歸到中央軍委參謀部管理。[12]10月，又正式提出“自上而下地建立人民武裝的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，并制定《民兵組織條例》，統(tǒng)一民兵建制、名稱和人員征集，[13]這套制度設(shè)計(jì)基本延續(xù)了建國(guó)前華北局確立的民兵組織機(jī)制，將民兵組織置于國(guó)家軍事結(jié)構(gòu)中，隸屬于中央軍委的組織序列。

與民兵制度變遷相伴隨的是，中共采取措施在實(shí)踐上將民兵運(yùn)用于基層社會(huì)秩序的重組、維護(hù)和鞏固中。這在作為“共和國(guó)雛形”的華北建立政權(quán)新秩序的過程中，反映得尤為明顯。1949年1月中共基本解放了華北全境，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)成為華北局的工作重心之一。[14]但華北地區(qū)的戰(zhàn)亂甫定，加之該地區(qū)本屬水旱災(zāi)荒頻發(fā)之地，在某種程度上引致華北地區(qū)“搶糧”“破壞秋收”“鐵路上的破壞盜竊”的事件層出不窮，例如1949年5月，冀中定縣發(fā)生搶糧騷動(dòng);8月察哈爾省委向華北局報(bào)告當(dāng)?shù)罔F路不斷出現(xiàn)偷竊破壞事件，甚至有持槍破壞鐵路的情況發(fā)生。[15]

為此，華北各地先后動(dòng)員農(nóng)村民兵組成“護(hù)秋隊(duì)”“護(hù)路隊(duì)”等，并試圖以其（和村干部）為骨干，發(fā)動(dòng)群眾參與其中，旨在藉此維護(hù)基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，推動(dòng)華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。1949年9月華北局的一份通報(bào)，重點(diǎn)肯定了“以黨員干部、民兵為骨干，號(hào)召群眾按居住地、地段自由結(jié)合”的組織模式，而反對(duì)片面以行政力量組織群眾，或僅依靠少數(shù)民兵下地巡邏的工作方法，認(rèn)為前者易引發(fā)“強(qiáng)迫命令”，后者則“收效甚微”。[16]在此之前，河北省委明確提出：“民兵今后主要任務(wù)為努力生產(chǎn)，維護(hù)交通，配合地方武裝剿匪防特維護(hù)社會(huì)治安以保護(hù)建設(shè)。”[17]

問題在于，建國(guó)前民兵制度主要服務(wù)于中共的軍事動(dòng)員，將其納入基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)中，難免會(huì)在融合過程中產(chǎn)生新問題。作為統(tǒng)一民兵建制的先行者，建國(guó)前后華北局及其轄區(qū)內(nèi)各省反映了兩個(gè)方面突出的問題。

第一，在自上而下建立基層民兵組織的過程中，地方社會(huì)與正式制度建構(gòu)不可避免會(huì)發(fā)生沖突。受戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共形成的敵情觀念影響，這被理解為民兵組織內(nèi)部階級(jí)成分“不純”。1950年3月，平原省湖西專區(qū)單縣發(fā)生“搶糧騷動(dòng)”，這次事件中有58名民兵參與，其中37名民兵在事件處理中被收回槍支并開除隊(duì)籍，平原省委在總結(jié)教訓(xùn)時(shí)，將“村級(jí)組織不純”列為原因之一。[18]

華北局內(nèi)部通報(bào)大體將此類問題發(fā)生的原因歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是地方干部“麻痹輕敵”。1950年7～8月，綏遠(yuǎn)托縣發(fā)生所謂“民兵叛亂”事件，基層民兵攜槍參與地方暴動(dòng)。對(duì)此，華北局認(rèn)為根源是縣領(lǐng)導(dǎo)“麻痹輕敵，將反動(dòng)政權(quán)遺留下的自保自衛(wèi)武裝未加嚴(yán)格整頓，即改為‘民兵，對(duì)之盲目信賴”;[19]二是村干部的作風(fēng)和政策問題。同年，時(shí)任山西省委副書記賴若愚在對(duì)晉南工作的檢查報(bào)告中，指出村干部自身作風(fēng)不好，以及對(duì)中農(nóng)政策不當(dāng)，導(dǎo)致“有一部分民兵，確實(shí)為反動(dòng)分子所掌握”，8月，華北局內(nèi)部通報(bào)了這份檢查報(bào)告，并批示“干部思想作風(fēng)不好幾乎是華北普遍現(xiàn)象”。[20]

需要說明的是，華北局在檢討民兵制度發(fā)展面臨的種種問題時(shí)，主要將其歸為內(nèi)因作用的結(jié)果，這源自于中共初掌國(guó)家政權(quán)，自身內(nèi)部短暫地形成了謹(jǐn)慎克制的政治文化，所以遇事多反思自身問題。

第二，民兵武裝在基層干部的領(lǐng)導(dǎo)下介入治理，一定程度上引發(fā)基層干部、民兵與民眾的沖突，進(jìn)而損害中共政權(quán)在基層社會(huì)的形象。這被歸結(jié)為村干部和民兵“強(qiáng)迫命令主義”和“濫用權(quán)力”的結(jié)果。1949年5月華北局向中共中央的秋征工作報(bào)告中，檢討了村干部“強(qiáng)迫命令作風(fēng)”，“對(duì)不交或遲交公糧的群眾，有用扣押、吊打、挨凍、游街等惡劣辦法者”，“糾正干部的自私本位思想和強(qiáng)迫命令作風(fēng)”被列為華北局當(dāng)時(shí)的工作重點(diǎn)。[21]而民兵武裝正是村干部“強(qiáng)迫命令”權(quán)力的重要組成部分。1950年1月，平原省復(fù)程、嘉祥等縣發(fā)生會(huì)道門騷亂事件，華北局在3月的通報(bào)中，將事件的起因歸結(jié)為“我們內(nèi)部不純，干部作風(fēng)惡劣”。[22]同月中紀(jì)委針對(duì)該事件的通報(bào)中，提到：“（民兵）不但認(rèn)識(shí)差，覺悟低，而且手里又拿有武器，很容易侵犯群眾利益”，“使得黨和政府脫離了群眾”。[23]

總而言之，在建國(guó)前后，中共試圖通過種種舉措，理順民兵的組織隸屬關(guān)系，并將其漸漸融入地方基層治理之中，但是作為掌握武器的基層組織，民兵本身的構(gòu)成和狀況卻嚴(yán)重地阻礙了這種融合。

抗美援朝、“鎮(zhèn)反”

與普遍民兵制的建立

雖然存在上述問題，但民兵制度在建國(guó)初期仍自上而下初步建立起來?？姑涝谄渲衅鸬搅酥匾闹谱饔茫?950年10月中共決定出兵朝鮮，兵員需求陡增。面對(duì)兵員征集中的種種問題，中共的軍事將領(lǐng)習(xí)慣以戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的思維來處理，推動(dòng)傳統(tǒng)民兵制度的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)兵員的補(bǔ)充。當(dāng)然，藉助民兵制度來補(bǔ)充中國(guó)人民志愿軍的兵員，還與當(dāng)時(shí)中共的現(xiàn)實(shí)處境有關(guān)。1949年9月的《共同綱領(lǐng)》即規(guī)定，新生政權(quán)在推行民兵制度的同時(shí)，“準(zhǔn)備在適當(dāng)時(shí)機(jī)實(shí)行義務(wù)兵役制”。然而，當(dāng)時(shí)中共政權(quán)在征兵上依然嚴(yán)重依賴民兵制度，1950年7月聶榮臻指出，如果直接采取義務(wù)兵役制的征兵模式，“新區(qū)人民是非常害怕的，這必須采取過渡辦法”。因而需借用老區(qū)的民兵征兵制，“新區(qū)可在反霸、減租、土改過程中組織民兵加以訓(xùn)練，一邊在這個(gè)基礎(chǔ)上逐漸過渡到正規(guī)義務(wù)兵役制”。[24]在抗美援朝的推動(dòng)下，基層民兵的數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)大，1951年僅山西一省就發(fā)展了民兵二十萬。[25]

與抗美援朝同期展開的鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)，其主旨是清理各類“反革命”，[26]但隨著中心工作的展開，也影響到了當(dāng)時(shí)民兵政策的調(diào)整。1950年11月，張經(jīng)武（時(shí)任中央軍委人民武裝部部長(zhǎng)）強(qiáng)調(diào)“國(guó)民黨殘余匪幫在美帝國(guó)主義掩護(hù)之下”“在大陸上組織土匪和特務(wù)和我們搗亂”，革命尚未完全結(jié)束，而民兵作為“人民解放軍強(qiáng)大的后備軍”，應(yīng)當(dāng)“從有重點(diǎn)的發(fā)展到普遍的發(fā)展”。[27]此外，由鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生出大量的受管制人口，平原省湖西專區(qū)受管制人口一度高達(dá)千分之二，而人民武裝力量是基層人口管制的重要依仗，這也推動(dòng)了中共建立普遍民兵制的進(jìn)程。[28]

反過來，前述民兵制度建立過程中地方社會(huì)與中共政權(quán)的沖突，對(duì)鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)的展開過程與政策制定亦有影響。1950年末，在平原省委直屬干部會(huì)上，省委書記吳德指出，平原省農(nóng)村的民兵組織正受到“匪特”的嚴(yán)重滲透，并舉例道：“如破獲之搶劫案，我民兵干部竟占百分之二十五;濮陽有六十七個(gè)道徒悔過，其中民兵村干黨員占百分之二十七?！睂?duì)此，吳德指示平原省委直屬干部應(yīng)提高對(duì)于反革命分子的警惕，并對(duì)之采取“堅(jiān)決鎮(zhèn)壓”的態(tài)度。[29]1951年2月，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)公布的《懲治反革命條例》，更是明確規(guī)定策動(dòng)、勾引或收買“民兵進(jìn)行叛變，其首要分子或率隊(duì)叛變者，處死刑或無期徒刑”，其他參與者“處十年以下徒刑，其情節(jié)重大者，加重處刑”。[30]

換言之，建國(guó)初民兵制度的發(fā)展與當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治情勢(shì)的變化密不可分，但國(guó)家新秩序的建設(shè)已經(jīng)成為彼時(shí)中共的工作重心之一，這也反映到了國(guó)家對(duì)民兵職能的定位上。1951年4月，中央軍委發(fā)布指示，動(dòng)員全體民兵參加生產(chǎn)，號(hào)召民兵同時(shí)成為“參軍參戰(zhàn)的模范”和“勞動(dòng)生產(chǎn)模范”。5月中央軍委再次發(fā)布指示，明確民兵的主要任務(wù)為：“擔(dān)負(fù)國(guó)家動(dòng)員任務(wù)，參軍參戰(zhàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)勤務(wù)，維持與鞏固后方治安，并積極參加地方生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)”。

抗美援朝運(yùn)動(dòng)給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來巨大負(fù)擔(dān)，隨著這一問題日益凸顯，[31]民兵參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有了更實(shí)質(zhì)性的含義。1951年12月，中共中央決定開展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)，民兵亦被動(dòng)員參與其中。1952年，山西省軍區(qū)要求省內(nèi)老區(qū)百分之九十、新區(qū)百分之六十以上的民兵，有組織地參加生產(chǎn)互助合作運(yùn)動(dòng)。[32]同年，山西省人民武裝部重點(diǎn)批評(píng)了“咱當(dāng)民兵隊(duì)長(zhǎng)，就不能再當(dāng)互助組長(zhǎng)”的觀念，并指示“大量發(fā)展民兵必須與愛國(guó)增產(chǎn)運(yùn)動(dòng)結(jié)合”。[33]概言之，在軍事職能之外，民兵還被賦予了維持地方穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重任務(wù)。

抗美援朝運(yùn)動(dòng)給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來的巨大負(fù)擔(dān)，對(duì)民兵制度變遷還有另一重影響：中共冀圖通過重點(diǎn)整編軍事部門，[34]減少軍費(fèi)支出，確保將有限的財(cái)力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中。因此，實(shí)行義務(wù)兵役制被提上了中央軍委的日程。1951年12月，中共中央要求各地組訓(xùn)民兵，為義務(wù)兵役制的過渡作準(zhǔn)備。在這一決議中，明確規(guī)定將有一定軍事訓(xùn)練根基的民兵作為義務(wù)兵役的征兵對(duì)象。[35]這表明中共意圖實(shí)現(xiàn)義務(wù)兵役制和民兵制之間的并軌。

1952年8月，聶榮臻在給毛澤東和中共中央的報(bào)告中，提出“在已有民兵1860多萬人的基礎(chǔ)上，按農(nóng)村總?cè)丝?%的比例實(shí)行普遍民兵制，并在縣一級(jí)建立基干民兵團(tuán)，加強(qiáng)組織訓(xùn)練”，這里基干民兵團(tuán)是“實(shí)行義務(wù)兵役制時(shí)的征兵對(duì)象”。[36]12月，中央軍委正式頒布《民兵組織暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），[37]決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行普遍民兵制。

值得進(jìn)一步討論的是，由于民兵既處于中共三級(jí)軍事體系的底端，同時(shí)又處在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，所以普遍民兵制的設(shè)計(jì)者就不得不面對(duì)如何平衡上級(jí)人民武裝部（軍委）垂直管理和同級(jí)黨委、政府平行管理的問題，這突出表現(xiàn)在中共關(guān)于人民武裝部和人民武裝委員會(huì)的組織設(shè)計(jì)中。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，人民武裝委員會(huì)隸屬于中央軍委序列，同年12月14日，中央軍委頒發(fā)文件，詳細(xì)規(guī)定了人民武裝委員會(huì)的管理辦法，提出其應(yīng)吸納“有關(guān)部門的主要干部”，大區(qū)級(jí)以下人民武裝委員會(huì)主任由同級(jí)黨委書記兼任。[38]人民武裝部則是同級(jí)人民武裝委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)?！稌盒袟l例》規(guī)定在上級(jí)人民武裝機(jī)關(guān)之外，各級(jí)人民武裝機(jī)關(guān)及其所屬之民兵還“應(yīng)接受同級(jí)人民政府之領(lǐng)導(dǎo)”。[39]

以上制度設(shè)計(jì)大體延續(xù)了涉及建國(guó)前華北局的思路，但又做了更為細(xì)致的規(guī)定，一方面確保自上而下對(duì)基層社會(huì)的軍事動(dòng)員能力，另一方面為人民武裝部與同級(jí)政府部門、群眾團(tuán)體的協(xié)作提供一個(gè)管道，使得民兵制度在基層社會(huì)得以有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。由此，普遍民兵制在國(guó)家政策層面上正式固定了下來。

民兵組織管理的短暫下沉

由《暫行條例》的規(guī)定可見，糾正基層干部和民兵“強(qiáng)迫命令作風(fēng)”和“濫用權(quán)力”，是中共建設(shè)普遍民兵制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。其規(guī)定“凡小隊(duì)、分隊(duì)、中隊(duì)、鄉(xiāng)（行政村）隊(duì)之干部，均由隊(duì)員民主選舉”，意欲通過民主選舉的辦法來限制基層干部、民兵的權(quán)力濫用。[40]然而，主要掌握武器的基干民兵“除在集中執(zhí)行任務(wù)及集中訓(xùn)練時(shí)由團(tuán)、營(yíng)指揮外，平時(shí)教育訓(xùn)練仍屬鄉(xiāng)（村）隊(duì)部建，不脫離原有的民兵的組織”。[41]這就為基層干部動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力提供了一個(gè)制度化渠道，中共所擔(dān)憂的“強(qiáng)迫命令作風(fēng)”和“濫用權(quán)力”現(xiàn)象難以就此消弭。1953年1月，中央軍委參謀部組織工作組，檢查河南、山東、安徽和廣東地區(qū)的民兵工作。人民武裝部長(zhǎng)傅秋濤在3月的報(bào)告中指出“民兵及民兵基層干部的強(qiáng)迫命令、違反亂紀(jì)是嚴(yán)重的”。[42]

與此相關(guān)的一個(gè)問題是，盡管在普遍民兵制的架構(gòu)設(shè)計(jì)中，軍事職能與國(guó)家建設(shè)的工作被整合起來，但實(shí)際操作情況卻不盡如人意，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：

第一，民兵參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政令，在基層社會(huì)往往無法得到有效執(zhí)行。1953年2月下旬以來出現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市現(xiàn)象，根據(jù)中共中央同年4月對(duì)流入北京的農(nóng)民的身份統(tǒng)計(jì)，其中4%是還鄉(xiāng)轉(zhuǎn)業(yè)的榮退軍人及民兵、村干。[43]

第二，民兵制在基層社會(huì)的建立，在某些時(shí)候會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生消極影響。1953年3月，河北省委向華北局的報(bào)告指出，勞動(dòng)力外流不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)村地區(qū)的春耕生產(chǎn)，還使得當(dāng)時(shí)中共大力推動(dòng)的互助合作運(yùn)動(dòng)停滯不前、甚至倒退。在總結(jié)原因時(shí)，河北省委指出其中之一便是“擴(kuò)軍和建立民兵基干團(tuán)的影響（因山東正在擴(kuò)軍，壞人造謠今年要擴(kuò)三次兵），有些青壯年怕參軍”。[44]

第三，如果將民兵納入國(guó)家軍事結(jié)構(gòu)中，國(guó)家財(cái)政就不得不擔(dān)負(fù)這支非正規(guī)軍的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由此反而會(huì)妨礙國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1952年11月參謀部例會(huì)上，中央軍委人民武裝部提出的向全國(guó)3000萬民兵補(bǔ)助人民幣3000億元（為建國(guó)初舊幣，折合新幣3000萬），并提出：在向財(cái)政部的報(bào)告中應(yīng)說明，這比過去已經(jīng)節(jié)省得多，由此足見民兵所帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)之大。[45]

1952年7月，因彭德懷正式主持中央軍委的日常工作，民兵制度又出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型。[46]作為常規(guī)化軍事制度建設(shè)的支持者，彭德懷意識(shí)到在一個(gè)常規(guī)化體制內(nèi)推行普遍民兵制存在諸多問題：民兵作為地方社會(huì)治安管理的重要組成部分，在和平年代卻“仍像戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期強(qiáng)調(diào)其軍事任務(wù)和優(yōu)先地位”，與地方黨委工作難以協(xié)調(diào)，不僅不能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治安管理的職能，還因?yàn)檎瞻岵筷?duì)的工作方法，造成地方管理的混亂。[47]而普遍民兵制給國(guó)家財(cái)政帶來的巨大負(fù)擔(dān)，更是致力于軍事整編的彭德懷所難以容忍的。因此，彭德懷開始大刀闊斧地改革民兵制度，取消了民兵在地方社會(huì)的軍事管理職能和兵役職能。

1953年4月，針對(duì)上文提及的傅秋濤于同年3月的報(bào)告，中共中央發(fā)出由彭德懷和鄧子恢牽頭草擬的指示，規(guī)定民兵工作歸地方黨委統(tǒng)一管理，民兵活動(dòng)要適應(yīng)不脫離生產(chǎn)的特點(diǎn)，不要用現(xiàn)役軍人方法管理，并要有利于生產(chǎn)，受政府和人民監(jiān)督。普遍民兵制的試點(diǎn)和宣傳應(yīng)即行停止。[48]這首次提出把民兵由軍事系統(tǒng)劃歸到地方黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。

5月26日，中央軍委和政務(wù)院聯(lián)名下發(fā)指示，以規(guī)章的形式確定民兵的任務(wù)為殲滅空降匪特、維持農(nóng)村治安和保護(hù)生產(chǎn)，同時(shí)規(guī)定“區(qū)長(zhǎng)、人武部長(zhǎng)不得用民兵當(dāng)通訊員、公務(wù)員。鐵路、礦山一律不得使用民兵守衛(wèi)。使用民兵剿匪，主管部門應(yīng)發(fā)給生活費(fèi)，并頂當(dāng)?shù)卣?guī)定的公役”。[49]這一指示改變戰(zhàn)爭(zhēng)年代對(duì)民兵進(jìn)行準(zhǔn)軍事化管理的方針，對(duì)于使用民兵的補(bǔ)償機(jī)制則反映民兵雖應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)軍事責(zé)任，但這不再是無償?shù)膹?qiáng)制性義務(wù)。

但變革歷程并非一帆風(fēng)順，中共黨內(nèi)對(duì)于停止普遍民兵制的動(dòng)議仍存在著一定阻力。1953年6月，中央軍委總參謀部和總政治部在北京召開聯(lián)合會(huì)議，會(huì)上副總參謀長(zhǎng)張宗遜、政治部副主任蕭華報(bào)告提出“目前人民武裝工作重心，仍須在普遍民兵制的原則下，應(yīng)著重組織民兵基干團(tuán)”。[50]針對(duì)這一論調(diào)，8月，彭德懷批示：“民兵與人口比例以1%至3%為宜，普遍民兵制的口號(hào)不再?gòu)?qiáng)調(diào)，暫時(shí)也不必取消。根本取消所謂基干民兵團(tuán)”。這次會(huì)議的報(bào)告按彭德懷批示修改后，10月，中共中央將其轉(zhuǎn)發(fā)至全國(guó)各級(jí)黨委和軍區(qū)，[51]這一分歧才告一段落。自此以后，民兵從國(guó)家軍事結(jié)構(gòu)的最低層級(jí)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸M織，從屬于地方黨政機(jī)關(guān)而不是接受中央軍委參謀部的垂直管理。

10月，彭德懷對(duì)于民兵組織的看法又有一些新變化，在中央軍委會(huì)議上提出“民兵的前途，可能在10年到15年之后是不需要的，但民兵目前還是要的，只是不要普遍民兵制，是規(guī)定一定的比例（指基干民兵比例）”。但是這并不影響民兵組織管理的下沉。[52]

但要注意的是，這時(shí)民兵依舊擔(dān)負(fù)著一些軍事任務(wù)，如“殲滅空降匪特”，這意味著民兵依然處于準(zhǔn)軍事職能和基層日常治理之間。1956年毛澤東對(duì)國(guó)際形勢(shì)的判斷有所變化，認(rèn)為當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)是“東風(fēng)壓倒西風(fēng)”，因而意圖配合國(guó)際社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)化現(xiàn)有革命形勢(shì)，[53]此外，毛澤東與赫魯曉夫在世界無產(chǎn)階級(jí)同盟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題上逐漸產(chǎn)生分歧，中蘇關(guān)系發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，[54]加之臺(tái)海形勢(shì)緊張，武裝革命又逐漸成為中共政策決議的核心。擴(kuò)大后備役以“應(yīng)付可能發(fā)生的突然事變”，[55]成為了兵役政策的關(guān)鍵。

作為對(duì)這一要求的回應(yīng)，1957年5月的中央軍委會(huì)議上，彭德懷提出將預(yù)備役士兵與民兵合而為一，[56]民兵再度被賦予了兵役職能，1958年8月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，通過決定“把生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)的組織軍事化，把全民武裝起來，工、農(nóng)、商、學(xué)、兵結(jié)為一體，實(shí)行全民皆兵，把軍隊(duì)的后備力量建立在全民的基礎(chǔ)上”，首次提出“全民皆兵”的概念，強(qiáng)調(diào)“以人民公社為單位，逐步實(shí)行全民武裝”。[57]民兵由地方政府組織被提到了準(zhǔn)軍事化治理的位置，一躍成為兵役和人民公社準(zhǔn)軍事化管理的制度基石。常規(guī)的地方民兵組織又再度拉回“繼續(xù)革命”的洪流中。

余論

從民兵制度來看中國(guó)基層治理的演變，不難發(fā)現(xiàn)它始終處于國(guó)家的軍事需要、財(cái)政狀況和地方治理的拉鋸之中，實(shí)則反映的是國(guó)家治理能力的一些狀況。中國(guó)共產(chǎn)黨建國(guó)之初，必須要在戰(zhàn)爭(zhēng)的財(cái)政需求和國(guó)家建設(shè)之間尋求平衡，而這一平衡的結(jié)果很快就傳導(dǎo)到了民兵制度。民兵既是軍事動(dòng)員的基礎(chǔ)，又是財(cái)政的負(fù)擔(dān);既是國(guó)家維持地方穩(wěn)定的基礎(chǔ)，又和地方黨政的組織架構(gòu)存在脫節(jié)之處。中共在建國(guó)前幾年的改革舉措顯示，民兵制度逐漸褪去了戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的準(zhǔn)軍事底色，開始融入地方社會(huì)的治理之中，尤其是維系地方社會(huì)的公共安全;但在革命氛圍的籠罩之下，其又不得不承擔(dān)起諸多軍事的職能。

進(jìn)一步而論，民兵制度作為一項(xiàng)正式制度的轉(zhuǎn)變，恰恰也說明了我們不能將建國(guó)之初的中國(guó)理解為一個(gè)無所不能的政體。即便是在政體內(nèi)部，應(yīng)著財(cái)政的限制、地方社會(huì)的需要，制度也不得不做出多方面的變革和調(diào)適，以回應(yīng)種種現(xiàn)實(shí)的需要和客觀條件的限制。

民兵這一正式制度建立的過程，實(shí)則映照的是中共正式制度從實(shí)驗(yàn)到建立，再到轉(zhuǎn)型的一種路徑。在建國(guó)前后，中國(guó)共產(chǎn)黨在建立制度前總是先要去取得經(jīng)驗(yàn)，在建立之后，再借由新的經(jīng)驗(yàn)去調(diào)整制度，所以制度往往也處于變化之中。如果僅從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系出發(fā)，將國(guó)家理解為靜態(tài)的存在，我們就無法把握新中國(guó)國(guó)家性質(zhì)的某些基本特征。

最后，本文以民兵制度和政策的變遷為切入點(diǎn)，勾勒了建國(guó)初中共基層治理機(jī)制的生成及其演變軌跡，但留下一個(gè)值得進(jìn)一步探索的問題：民兵制度因其具有的強(qiáng)制權(quán)力，賦予中國(guó)基層治理以嶄新的資源。從微觀實(shí)踐的層面上，如何看待民兵制度與中國(guó)基層治理的相互聯(lián)動(dòng)、交互影響？限于文章篇幅，這一問題只能留待另文探討了。

（作者單位：《文化縱橫》雜志社）

注釋：

[1]Vivienne Shue， The Reach of the State： Sketches of the Chinese Body Politic， Stanford University Press， 1988; Jean Oi， State and Peasant in Contemporary China： The Political Economy of Village Government， University of California Press， 1989.

[2]此處指中共在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中發(fā)展起來的，主力軍、地方軍和民兵自衛(wèi)隊(duì)三結(jié)合的武裝力量體制，參見肖裕聲：《中國(guó)共產(chǎn)黨軍事史論》，中央文獻(xiàn)出版社2007年版，第262頁。

[3][24]聶榮臻傳記編寫組編：《聶榮臻軍事文選》，解放軍出版社1992年版，第330頁;第342頁。

[4]彭德懷：《民兵制度》，載彭德懷傳記編寫組（編）：《彭德懷軍事文選》，中央文獻(xiàn)出版社1988年版，第625頁。

[5]《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，載中共中央文獻(xiàn)研究室（編）：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》（第1冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第5～6頁。

[6]楊龍、李湘寧、徐書鳴：《中共建立請(qǐng)示報(bào)告制度的曲折歷程，1948-1949》，載《文化縱橫》2016年4月。

[7][8]傅秋濤編：《中國(guó)民兵》，人民出版社1983年版。第133～153頁;第256～257頁。

[9][14]中央檔案館編：《共和國(guó)雛形：華北人民政府》，西苑出版社2000年版，第180-186頁;第209頁。

[10]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來毛澤東軍事文稿》（上卷），軍事科學(xué)出版社2010年版，第144～145頁，注釋部分。

[11][36][45]周均倫編：《聶榮臻年譜》，人民出版社1999年版，第 527頁;第551頁;第555頁。

[12][13]軍事科學(xué)院歷史研究部：《中國(guó)人民解放軍全史》（第2卷），軍事科學(xué)出版社2004年版，第179頁;第180頁。

[15][16][17][18][19][20][21][22][23][28][43][44]《華北局關(guān)于定縣發(fā)生搶糧騷動(dòng)的通報(bào)》、《察哈爾省委關(guān)于經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)工作的檢查與今后措施的報(bào)告》;《華北局關(guān)于三秋工作的通報(bào)》;《河北省委當(dāng)前的基本任務(wù)》;《華北局對(duì)平原高樓搶糧事件的指示》、《平原省處理高樓倉(cāng)庫(kù)被搶事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》;《綏遠(yuǎn)托縣“民兵”叛亂事件的教訓(xùn)》;《賴若愚同志關(guān)于晉南工作的檢查報(bào)告》;《華北一九四九年秋征工作總結(jié)》;《平原復(fù)程、嘉祥等縣會(huì)門騷動(dòng)之處理及教訓(xùn)》;《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)村干民兵紀(jì)律檢查的通報(bào)》;《平原省湖西專區(qū)管制工作的情況和問題》;《中央關(guān)于停止農(nóng)民盲目流向城市的指示》;《迅速停止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流入城市的現(xiàn)象》，載《建設(shè)》第92期、第98期;第43期;第36期;第68期、第86期;第86期;第81期;第70期;第65期;第66期;第116期;第215期;第210期。

[25][30][32]《省軍區(qū)蕭思明代司令員關(guān)于全省民兵工作報(bào)告》;《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》;《省軍區(qū)蕭思明代司令員關(guān)于全省民兵工作報(bào)告》，載《山西政報(bào)》1952年第8期;1951年第3期;1952年第8期。

[26]關(guān)于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的全面展開過程，請(qǐng)參見楊奎松：《新中國(guó)“鎮(zhèn)壓反革命”運(yùn)動(dòng)研究》，載《史學(xué)月刊》2006年第1期。

[27]張經(jīng)武：《加強(qiáng)民兵工作》，載《時(shí)事手冊(cè)》1950年第3期。

[29]1950年12月，山西省委關(guān)于稷山縣反革命事件的報(bào)告中，也提出“此次事件，縣府、公安隊(duì)及民兵中均有匪特內(nèi)應(yīng)，可見內(nèi)部不純”，要求各地“對(duì)反革命活動(dòng)務(wù)須高度警惕，與一切輕敵麻痹思想作斗爭(zhēng)，并堅(jiān)決貫徹中央政府鎮(zhèn)壓反革命的方針”。參見《山西省委關(guān)于稷山反革命事件的指示》，載《建設(shè)》第98期。

[31]根據(jù)1951年12月美國(guó)國(guó)務(wù)院的評(píng)估，1951年中國(guó)軍費(fèi)份額在總預(yù)算中由1950年的40%增加到1951年的50%，同時(shí)通貨膨脹的壓力也在加大，1951年上半年，中國(guó)批發(fā)商品價(jià)格上漲了15%，衣服和紡織品的成本上漲了25%?！秶?guó)務(wù)院情報(bào)研究所關(guān)于朝鮮給中國(guó)帶來的國(guó)內(nèi)壓力的報(bào)告》，載沈志華、楊奎松主編：《美國(guó)對(duì)華情報(bào)解密檔案（1948-1976）》（第二卷），東方出版中心2009年，第21頁。

[33]《山西省人民武裝建設(shè)中的幾個(gè)問題》，載《八一雜志》第24期;《目前發(fā)展民兵工作中應(yīng)注意的幾個(gè)問題》，載《山西政報(bào)》1952年第10期。

[34][35]《中共中央關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》，載中共中央文獻(xiàn)研究室（編）：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》（第2冊(cè)）。

[37][39][40] 《中華人民共和國(guó)民兵組織暫行條例》，載《八一雜志》第24期。

[38][41]《中央關(guān)于建立各級(jí)人民武裝委員會(huì)的決定》;《中央、軍委關(guān)于建立民兵基干團(tuán)的指示》，載《八一雜志》第24期。

[42]傅秋濤：《關(guān)于民兵和民兵基層干部違法亂紀(jì)的情況報(bào)告》，《八一雜志》第30期。

[46][49][55][56] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《彭德懷年譜》，人民出版社1998年版，第530頁;第551頁;第601頁;第652頁。

[47][50]彭德懷傳記組：《彭德懷全傳》，中國(guó)大百科全書出版社2009年版，第1068頁;第1069頁。

[48]《中央關(guān)于民兵建設(shè)工作中的幾點(diǎn)指示》，載《八一雜志》第30期;中共中央文獻(xiàn)研究室編：《彭德懷年譜》，第548頁。

[51]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《彭德懷年譜》，第556頁;《中央批發(fā)全國(guó)人民武裝工作會(huì)議綜合報(bào)告給各級(jí)黨委和軍區(qū)的指示》，載《建設(shè)》第249期。

[52]分別是1953年全國(guó)軍事系統(tǒng)高干會(huì)上的報(bào)告，1956年3月關(guān)于戰(zhàn)略方針的報(bào)告，1957年1月軍委擴(kuò)大會(huì)議上的講話，參見彭德懷傳記組：《彭德懷全傳》，第1069頁。

[53]沈志華：《處在十字路口的選擇：1956～1957年的中國(guó)》，廣東人民出版社2013年版，序言。

[54]沈志華編：《中蘇關(guān)系史綱：1917～1991年中蘇關(guān)系若干問題再探討》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第109～276頁。

[57]《中共中央關(guān)于民兵問題的決定》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》（第11冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第406～408頁。