俞光倫

摘要：指出了師宗縣通過(guò)集體林權(quán)制度改革，有效解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了林區(qū)和諧。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析研判成效，針對(duì)一些亟待解決的突出問(wèn)題，提出了10項(xiàng)對(duì)策措施，旨在為深化林業(yè)改革提供參考。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度；配套改革；對(duì)策措施

中圖分類(lèi)號(hào)：S7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2016）05-0192-03

1 師宗縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)及森林資源概況

1.1 地理位置

師宗縣位于云南省東部，東接羅平縣，西連瀘西縣，南毗邱北縣，北鄰陸良縣，東南與廣西自治區(qū)的西林縣交界。國(guó)土總面積2783 km²。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況

師宗縣轄10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、1個(gè)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)、1個(gè)森工管護(hù)局、110個(gè)村委會(huì)（社區(qū)）、794個(gè)村（居）民小組。全縣國(guó)土面積417.45萬(wàn)畝?？?cè)丝?2.6萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口35.5萬(wàn)人，占83.4%；非農(nóng)業(yè)人口7.0萬(wàn)人，占16.6%。2014年，全縣國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值98.5億元。

1.3 森林資源概況

師宗是云南的重點(diǎn)林區(qū)和省速生豐產(chǎn)林基地縣，森林資源豐富，發(fā)展林業(yè)的條件優(yōu)越。全縣林業(yè)用地面積251.78萬(wàn)畝，占全縣總面積的60.31%，其中集體林171.27萬(wàn)畝、國(guó)有林80.51萬(wàn)畝。林業(yè)用地中喬木林149.42萬(wàn)畝、灌木林地53.79萬(wàn)畝、未成林造林地11.03萬(wàn)畝、其他林地37.54萬(wàn)畝；全縣森林覆蓋率53.8%，森林總蓄積量533.76萬(wàn)m³。2014年，全縣實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值53347萬(wàn)元。

2 師宗縣林改工作現(xiàn)狀

2.1 主體改革完成情況

按照中央、省、市關(guān)于深化集體林權(quán)制度的總體部署和具體要求，師宗縣林改工作于2007年8月進(jìn)行試點(diǎn)，2008年4月全面啟動(dòng)，按照“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，村組實(shí)施，部門(mén)服務(wù)”的工作機(jī)制，順利完成了建立機(jī)構(gòu)、宣傳動(dòng)員、制定方案、林權(quán)勘測(cè)、內(nèi)業(yè)資料整理、輸機(jī)制證和檔案資料收集整理等各階段的工作，主體改革取得了階段性成效。2009年中旬通過(guò)省市檢查驗(yàn)收。涉及8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、109個(gè)村委會(huì)、817個(gè)村民小組，共6.2萬(wàn)戶、33萬(wàn)人。目前已順利完成了集體林確權(quán)面積154.69萬(wàn)畝，確權(quán)66183宗地，確權(quán)率96%；集體林均山到戶面積 137.6萬(wàn)畝，均山到戶率85.7% ，集體商品林均山到戶面積82.5萬(wàn)畝，均山到戶率80.6 %，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的公益林簽訂了責(zé)任書(shū)并落實(shí)管護(hù)責(zé)任到戶面積55.33萬(wàn)畝；排查糾紛500 起，涉及面積6.61萬(wàn)畝，調(diào)處 481起，調(diào)處面積6.33萬(wàn)畝，起數(shù)調(diào)處率96.2%，面積調(diào)處率95.8%；發(fā)放林權(quán)證29335本，簽訂均利協(xié)議20073份，發(fā)證面積143.82萬(wàn)畝，發(fā)證宗地61777宗，發(fā)證率93%。

2.2 配套改革推進(jìn)情況

堅(jiān)持以規(guī)范林權(quán)管理為核心，積極搭建林權(quán)交易平臺(tái)，組建了林權(quán)交易中心和林權(quán)管理服務(wù)中心，設(shè)立了林權(quán)管理、行政許可辦證、林業(yè)規(guī)劃調(diào)查和資產(chǎn)評(píng)估、林業(yè)抵貸款業(yè)務(wù)、林業(yè)咨詢等“五大”服務(wù)窗口，建設(shè)了占地600畝的木材交易市場(chǎng)及木材加工基地，先后辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)11宗5.7萬(wàn)畝，引進(jìn)并培育龍頭企業(yè)3戶。與人行師宗縣支行聯(lián)合下發(fā)了《師宗縣林權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》，全面啟動(dòng)林權(quán)抵押貸款及林業(yè)小額貼息貸款業(yè)務(wù)，共辦理林權(quán)抵押貸款3筆140萬(wàn)元、林業(yè)小額貸款貼息194.6萬(wàn)元，惠及林農(nóng)101戶、龍頭企業(yè)2戶。出臺(tái)了《師宗縣發(fā)展林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作社工作方案》，組建林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作社12個(gè)，入社農(nóng)戶1000余戶4500余人。深入推進(jìn)林業(yè)綜合執(zhí)法改革，組建了林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行林業(yè)執(zhí)法統(tǒng)一歸口管理，從根本上解決了林業(yè)部門(mén)分塊執(zhí)法、職能交叉、力量分散、管理和服務(wù)不到位的問(wèn)題。扎實(shí)推進(jìn)林木采伐管理，推行林木采伐管理公示制，依據(jù)《集體林森林經(jīng)營(yíng)方案》，嚴(yán)格執(zhí)行限額采伐。深入開(kāi)展涉林收費(fèi)項(xiàng)目清理，對(duì)國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取辦法等逐一向社會(huì)進(jìn)行公布，嚴(yán)禁亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。積極探索建立政策性森林保險(xiǎn)制度，對(duì)215.8萬(wàn)畝林地開(kāi)展了森林火災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

2.3 改革主要成效

2.3.1 激活了產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在深化集體林權(quán)制度改革中，縣委、政府緊緊圍繞“農(nóng)民群眾得實(shí)惠、生態(tài)效益得增長(zhǎng)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)得發(fā)展”的目標(biāo)，形成了“黨政重視、群眾參與、各界投資”的多元化林業(yè)發(fā)展格局。建成了占地600畝的師宗縣大同木材深加工基地及木材交易市場(chǎng)，每年可加工植物油料5萬(wàn)t、交易木材10萬(wàn)m³、生產(chǎn)細(xì)木工板5萬(wàn)m³、纖維板10萬(wàn)m³。目前，進(jìn)駐交易市場(chǎng)的加工銷(xiāo)售企業(yè)已達(dá)31家，特別是華海木業(yè)等木材深加工企業(yè)產(chǎn)品已銷(xiāo)往全國(guó)各地。木材深加工基地和木材交易市場(chǎng)的建設(shè)，有力地促進(jìn)了全縣林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。林產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展推動(dòng)了全縣林木種苗基地的快速發(fā)展，全縣現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性苗圃81個(gè)，面積4000余畝，僅林改以來(lái)就新增經(jīng)營(yíng)苗圃46個(gè)，每年生產(chǎn)以紅花木蓮、滇樸、香樟、楓香為主的各類(lèi)綠化苗木500萬(wàn)株，生產(chǎn)造林苗木2000萬(wàn)株。

2.3.2 保護(hù)了地方生態(tài)

通過(guò)林改，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其山，耕山有其利”的改革目標(biāo)，讓更多的群眾了解了林業(yè)，認(rèn)識(shí)到林業(yè)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，林農(nóng)的信心不斷增強(qiáng)，造林、護(hù)林的積極性空前高漲。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際，以發(fā)展林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作組織為抓手，以優(yōu)勢(shì)林產(chǎn)業(yè)和特色林產(chǎn)品為依托，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，建立“在林地上分，在管護(hù)上合；在種植上分，在經(jīng)營(yíng)上合；在管理上分，在服務(wù)上合”及“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一造林、統(tǒng)一管護(hù)、統(tǒng)一采伐、共同發(fā)展”的林業(yè)經(jīng)營(yíng)新機(jī)制，不斷強(qiáng)化林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，在全縣初步形成了林農(nóng)自我實(shí)施、自我約束、自我監(jiān)督的保護(hù)與管理機(jī)制，亂砍濫伐案件發(fā)案率大幅下降，林業(yè)保持了良性健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

2.3.3 拓寬了增收渠道

通過(guò)集體林權(quán)制度改革和人工商品林采伐工作的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰、利益到人，林農(nóng)愿意投入，敢于投入、舍得投入、林農(nóng)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)收益明顯提高。通過(guò)落實(shí)集體山林承包、租賃和轉(zhuǎn)讓?zhuān)寮w可以從現(xiàn)有林承包經(jīng)營(yíng)分成和林木轉(zhuǎn)讓款中獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收入，主要用于維持基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有一部分用于農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等方面的投入。

2.3.4 完善了服務(wù)體制

通過(guò)改革，組建了林權(quán)交易中心和林權(quán)管理服務(wù)中心，林權(quán)流轉(zhuǎn)工作逐步規(guī)范，服務(wù)環(huán)境明顯優(yōu)化，管理服務(wù)體系逐步完善。

2.4 配套改革面臨的主要困難問(wèn)題

2.4.1 林權(quán)矛盾糾紛亟待調(diào)處

（1）多年沉積下來(lái)的國(guó)有林與集體林之間的“老、大、難”問(wèn)題，矛盾深，處理難；

（2）由于林改時(shí)，個(gè)別技術(shù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，林地區(qū)劃時(shí)不夠認(rèn)真、工作粗糙，造成四至不清、界線不明，致使村民、村與村之間爭(zhēng)林爭(zhēng)地情況時(shí)有發(fā)生。

2.4.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)亟待規(guī)范

一是村干部法律意識(shí)淡薄，林地流轉(zhuǎn)時(shí)不按規(guī)程操作，以至于造成部分林地承包期限過(guò)長(zhǎng)、面積過(guò)大等問(wèn)題，導(dǎo)致集體森林資產(chǎn)的流失，群眾意見(jiàn)較大，甚至出現(xiàn)群體性上訪。二是村干部急于將林地、林木變現(xiàn)，輕承包、重轉(zhuǎn)讓?zhuān)斐闪值?、林木?quán)屬大部分被外來(lái)的投資者或投機(jī)者獲得，而林農(nóng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，林農(nóng)基本上難以獲得林地、林木，難于解決好公平與效率問(wèn)題。

2.4.3 投融資體制改革亟待深化

由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，林權(quán)抵押貸款又手續(xù)繁瑣、加之貸款利息又高，林農(nóng)貸款、融資較難，森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)只涉及森林火災(zāi)，林權(quán)抵押貸款放貸仍存有較大風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)存在擔(dān)心與顧慮，許多商業(yè)銀行不放貸，阻礙了林改的深入和林業(yè)的發(fā)展。

2.4.4 合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)亟待加強(qiáng)

單位和群眾對(duì)林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作社的建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，且林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作社組建力度不大，已組建的覆蓋農(nóng)戶數(shù)不多，在林業(yè)發(fā)展中的作用不明顯。

2.4.5 生態(tài)公益林管護(hù)難度加大

由于生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，且生態(tài)公益林嚴(yán)禁采伐，致使林農(nóng)不愿意將自己承包的山林劃為生態(tài)公益林，對(duì)已劃為生態(tài)公益林的集體山林確權(quán)到戶的管護(hù)積極性不高，甚至出現(xiàn)濫伐、盜伐及破壞生態(tài)公益林現(xiàn)象。

2.4.6 森林采伐政策不配套

采伐權(quán)是農(nóng)民對(duì)山林的經(jīng)營(yíng)權(quán)乃至處置權(quán)和收益權(quán)的重要體現(xiàn)。目前，年采伐量指標(biāo)嚴(yán)重不足，林農(nóng)申請(qǐng)采伐難度大，群眾因采伐上訪事件時(shí)有發(fā)生。

3 配套改革對(duì)策與建議

3.1 妥善處理改革遺留問(wèn)題

認(rèn)真對(duì)集體林權(quán)制度改革工作進(jìn)行檢查，查缺補(bǔ)漏，鞏固林改成果，提高林改效益。按照檔案管理的相關(guān)要求，對(duì)改革中的各類(lèi)材料，嚴(yán)格審查核對(duì)、整理分類(lèi)，作為歷史資料分三級(jí)檔案專(zhuān)柜保存，依法管理。對(duì)歷史遺留下來(lái)森林資源流轉(zhuǎn)的隱患與問(wèn)題，要認(rèn)真對(duì)待，并積極尋求解決辦法。切實(shí)摸清集體林權(quán)制度改革前的林木林地流轉(zhuǎn)情況，并對(duì)每宗森林資源的流轉(zhuǎn)進(jìn)行認(rèn)真分類(lèi)與排查，凡是合法的、群眾滿意的應(yīng)予以確認(rèn)；凡是群眾不滿意、意見(jiàn)較大的非規(guī)范流轉(zhuǎn)，要認(rèn)真分析原因，依法依規(guī)進(jìn)行處理。

3.2 強(qiáng)化資源流轉(zhuǎn)體系建設(shè)

（1）在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)上，建設(shè)區(qū)域性林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為林農(nóng)提供林權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、變更、供求信息等服務(wù)。

（2）嚴(yán)肅查處部分干部職工利用職務(wù)之便，伙同投機(jī)商倒手買(mǎi)賣(mài)、低價(jià)套購(gòu)群眾山林的活動(dòng)，維護(hù)林區(qū)正常的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和林農(nóng)群眾的合法權(quán)益。

（3）借鑒國(guó)土資源部門(mén)土地儲(chǔ)備制度，由林業(yè)部門(mén)牽頭，吸收社會(huì)資金入股，盡快成立林木林地收儲(chǔ)中心，對(duì)一些暫時(shí)流轉(zhuǎn)不了的和已到期但無(wú)法償還借款的林木林地抵押物進(jìn)行收購(gòu)，試行森林資源儲(chǔ)備。

3.3 積極探索林權(quán)扶持機(jī)制

積極探索林權(quán)抵押貸款的新模式，爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)林（果）發(fā)證試點(diǎn)縣工作，大力推進(jìn)林權(quán)抵押小額貸款力度，降低林農(nóng)小額貸款的準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)行林權(quán)證直接抵押，完善森林資源評(píng)估、登記手續(xù)，解決林農(nóng)弱勢(shì)群體評(píng)估費(fèi)用高、貸款難的問(wèn)題。積極爭(zhēng)取各種貸款貼息資金，降低林農(nóng)貸款成本。

3.4 完善林木采伐管改革

對(duì)師宗縣創(chuàng)新林木采伐管理制度的做法和經(jīng)驗(yàn)要進(jìn)行總結(jié)推廣，以點(diǎn)帶面，整體推進(jìn)；對(duì)林木采伐指標(biāo)制度要進(jìn)行修訂完善，簡(jiǎn)化審批程序，以便于操作；對(duì)還在研制的電子軟件要抓緊進(jìn)行突破，并及時(shí)組織安裝實(shí)施。

3.5 大力推進(jìn)林業(yè)合作組織建設(shè)

大力支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)無(wú)公害基地、無(wú)公害產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品認(rèn)證，積極引導(dǎo)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織申請(qǐng)注冊(cè)農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)和地理標(biāo)志，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，切實(shí)增加收入。同時(shí)，選擇經(jīng)濟(jì)條件好、合作意識(shí)強(qiáng)、林農(nóng)素質(zhì)高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，引導(dǎo)組建林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，充分發(fā)揮其示范效應(yīng)。

3.6 不斷完善生態(tài)補(bǔ)償和管護(hù)機(jī)制

在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的前提下，依托森林云南建設(shè)，利用林地資源開(kāi)展種植珍貴樹(shù)木、中藥材、食用菌、家禽養(yǎng)殖、“森林人家”森林生態(tài)旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；充分挖掘生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)效益，提高生態(tài)公益林自我補(bǔ)償能力，激發(fā)林農(nóng)自覺(jué)保護(hù)生態(tài)林、經(jīng)營(yíng)生態(tài)林的積極性。

3.7 完善林權(quán)配套改革政策措施

探索建立專(zhuān)業(yè)林權(quán)評(píng)估準(zhǔn)入機(jī)制，為權(quán)利人提供評(píng)估服務(wù)。完善林木采伐指標(biāo)分配辦法，科學(xué)合理地分配采伐指標(biāo)，賦予經(jīng)營(yíng)者更充分的林木處置權(quán)。進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，優(yōu)化森林資源配置，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)變現(xiàn)，維護(hù)森林經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

3.8 強(qiáng)化森林資源保護(hù)和管理

廣泛開(kāi)展林業(yè)法制教育和生態(tài)道德教育，切實(shí)提高廣大干部群眾對(duì)加強(qiáng)森林資源保護(hù)、維護(hù)生態(tài)安全的自覺(jué)性。通過(guò)實(shí)施封山育林、綠色小康村建設(shè)、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等，加快生態(tài)建設(shè)步伐。繼續(xù)堅(jiān)持采伐限額管理，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂開(kāi)濫挖等破壞森林資源的違法行為，切實(shí)維護(hù)森林資源安全。

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