摘要：國際金融危機以來，美歐等西方發(fā)達國家推動了一系列金融監(jiān)管領域的改革，宏觀審慎監(jiān)管框架的構(gòu)建與實施是本輪國際金融監(jiān)管改革的重要組成部分。組織機構(gòu)安排與協(xié)調(diào)機制是構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架的基本要素，也是一個備受爭議的問題。文章在借鑒國外相關研究成果和經(jīng)驗的基礎上，探索適合我國的宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)安排和協(xié)調(diào)機制。文章認為現(xiàn)階段我國宏觀審慎監(jiān)管的制度安排應在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的前提下，突出銀監(jiān)會在宏觀審慎監(jiān)管框架中的地位和作用，通過建立和完善多層次的宏觀審慎監(jiān)管政策協(xié)調(diào)機制，著力于提高監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率，保障宏觀審慎監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

關鍵詞：宏觀審慎監(jiān)管；組織機構(gòu)安排；協(xié)調(diào)機制

一、 引言

國際金融危機爆發(fā)以來，學術界和各國監(jiān)管當局已經(jīng)認識到構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架的必要性，積極進行理論和實踐的探索。在理論上，學者們更多地關注系統(tǒng)性風險的監(jiān)測和識別以及宏觀審慎政策工具箱的開發(fā)，對宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)安排與政策協(xié)調(diào)機制的研究還不夠深入，尚未達成共識。在實踐中，各國政府對選擇哪個監(jiān)管機構(gòu)擔任宏觀審慎監(jiān)管的主體尚無定論。例如，美國成立“金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）”，英國在英格蘭銀行下設“金融政策委員會（FPC）”，歐盟成立“歐洲系統(tǒng)性風險委員會（ESRB）”，日本成立“金融系統(tǒng)管理委員會（FSMC）”等。究其原因，一方面是由于宏觀審慎監(jiān)管理論正處于不斷發(fā)展和完善階段，理論體系還不成熟；另一方面，影響宏觀審慎監(jiān)管理論與實踐結(jié)合的因素是多方面的，而評估不同宏觀審慎監(jiān)管模式有效性和合理性的標準還未得到實踐的檢驗。

受2008年國際金融危機的影響，我國監(jiān)管當局加強了對宏觀審慎監(jiān)管的理論研究和政策實踐。人民銀行首先在理論層面上對系統(tǒng)性金融風險管理進行了分析，并在《2010年中國金融穩(wěn)定報告》中系統(tǒng)性地闡述了宏觀審慎管理的目標、框架等內(nèi)容。2009年，銀監(jiān)會正式將“實施宏觀審慎監(jiān)管”作為重要的工作內(nèi)容之一，開發(fā)了一系列宏觀審慎監(jiān)管工具，標志著我國開始建設宏觀審慎監(jiān)管工具箱。相比監(jiān)管工具在實踐中的運用，我國對宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)安排與協(xié)調(diào)機制的探索相對滯后。直到2013年，國務院批復建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，推動了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)向制度化和規(guī)范化方向發(fā)展，強化了宏觀審慎監(jiān)管。目前，我國的宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機制初步建立，存在較大的完善空間，本文旨在探討我國宏觀審慎監(jiān)管框架的組織機構(gòu)安排，并就政策協(xié)調(diào)機制的優(yōu)化設計提出政策建議。

二、 中國宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)安排的基本思路

宏觀審慎監(jiān)管的組織機構(gòu)是實施宏觀審慎監(jiān)管的載體，具體負責宏觀審慎分析、系統(tǒng)性風險的識別以及宏觀審慎監(jiān)管政策工具的運用，組織機構(gòu)安排的合理性直接關系到我國整個宏觀審慎監(jiān)管框架的有效性，進而影響金融體系的穩(wěn)定。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，本文結(jié)合我國實際，提出了我國宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)安排的基本思路。

1. 不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不消弱有關監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)行職責分工。首先需要明確的是，我國的現(xiàn)行金融監(jiān)管制度運行情況基本良好，“一行三會”各司其職，合理地配置了有限的監(jiān)管資源，提高了對傳統(tǒng)金融業(yè)的監(jiān)管效率，為我國的金融穩(wěn)定作出了重要的貢獻?？傮w上看，現(xiàn)行金融監(jiān)管體制與我國處于初級發(fā)展階段的金融體系基本相適應（張曉樸等，2012）。其次，合理的金融監(jiān)管體制為監(jiān)管活動提供了良好的組織架構(gòu)與制度環(huán)境，但不能確保有效地監(jiān)管，改變監(jiān)管體制也不意味著有效監(jiān)管的自動實現(xiàn)，簡單地將監(jiān)管機構(gòu)合并或拆分不能從根本上解決問題（張曉樸等，2012）。制度變遷往往具有路徑依賴的特征，我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制是長期歷史發(fā)展、行政體制改革和金融業(yè)發(fā)展共同作用的結(jié)果。在現(xiàn)行體制沒有出現(xiàn)明顯失敗的情況下，劇烈的監(jiān)管體制改革可能帶來顯性或隱性的高昂代價和成本。在權衡金融穩(wěn)定與金融效率時，中國政府通常會將金融穩(wěn)定放在更重要的位置，這也成為我國推進金融監(jiān)管體制改革的出發(fā)點。2013年以來我國監(jiān)管當局始終將守住系統(tǒng)性和區(qū)域性風險底線作為首要任務。再次，從技術層面上看，對現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)整可能存在修改現(xiàn)行法律、安排監(jiān)管人員、升級基礎設施等障礙。最后，對監(jiān)管職能和權力的集中還容易帶來尋租問題，可能改變長期以來形成的監(jiān)管權力制衡關系。因此，我國目前還不具備全面推進金融監(jiān)管體制改革的條件。宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)的安排應在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的前提下，綜合地考量我國行政體制的特殊性和金融業(yè)發(fā)展的實際，不能照搬特定國家的經(jīng)驗。

2. 跨部門的政策協(xié)調(diào)是現(xiàn)階段我國宏觀審慎監(jiān)管制度安排的主要特征。一方面，金融監(jiān)管體制改革具有政治經(jīng)濟學問題的主要特征，往往帶有濃厚的政治色彩（張曉樸等，2012），政治因素對監(jiān)管模式的選擇有重要的影響。從體制改革的難易程度考慮，我國宏觀審慎監(jiān)管的頂層設計應沿著“增量改革”的思路，依托現(xiàn)行法律制度框架和金融監(jiān)管體制，充分發(fā)揮現(xiàn)行體制的優(yōu)勢，通過建立新的政策協(xié)調(diào)機制或設立新的組織機構(gòu)，行使宏觀審慎監(jiān)管職能。另一方面，在操作層面，系統(tǒng)性風險的監(jiān)測、識別和防范涉及到多個部門的職責，無論在哪個國家，由一個監(jiān)管機構(gòu)獨立負責制定和執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管政策都是不現(xiàn)實的（王兆星，2013），這就要求我國的宏觀審慎監(jiān)管制度安排應以建立和完善跨部門的政策協(xié)調(diào)機制為核心內(nèi)容，在充分調(diào)動現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)積極性的基礎上，由多個部門共同承擔宏觀審慎監(jiān)管的職責。

3. 人民銀行和銀監(jiān)會是我國宏觀審慎監(jiān)管制度安排的重要組成機構(gòu)。維護中國金融體系的穩(wěn)定既需要銀監(jiān)會對單個金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管，也需要人民銀行采用傳統(tǒng)貨幣政策工具、動態(tài)調(diào)整差別準備金等宏觀審慎政策，實施逆周期宏觀調(diào)控（夏斌，2010）。一方面，人民銀行和銀監(jiān)會在開展金融穩(wěn)定評估和系統(tǒng)性風險監(jiān)測方面具有較高的權威性和較全面的數(shù)據(jù)積累，可以充分發(fā)揮各自在不同層面和維度上的信息優(yōu)勢，將各自掌握的宏觀、中觀、微觀層面的信息進行對接和匯總，有助于提高監(jiān)測和識別系統(tǒng)性風險的準確性和可靠性。另一方面，相比其他金融行業(yè)，自身的脆弱性和風險傳染效應使得銀行體系更容易累積系統(tǒng)性風險，而我國貨幣政策對銀行風險承擔的顯著影響已經(jīng)得到了實證研究的支持，如何協(xié)調(diào)好貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管政策成為監(jiān)管當局面臨的重要問題，這一問題的最終解決離不開人民銀行和銀監(jiān)會的共同努力。

4. 人民銀行參與宏觀審慎監(jiān)管的方式需要進一步明確。在理論上，宏觀審慎監(jiān)管政策與貨幣政策具有不同的政策目標和工具，兩者的區(qū)別非常清晰（王兆星，2013）。宏觀審慎監(jiān)管政策既不是貨幣政策的組成部分，也不會替代貨幣政策。

從我國金融監(jiān)管體制改革的歷史看，曾經(jīng)經(jīng)歷過監(jiān)管職能分離的過程。2003年，國務院進行機構(gòu)改革，將銀行業(yè)監(jiān)管的職能從人民銀行分離出來，通過重組成立銀監(jiān)會。中央銀行的貨幣政策與銀行業(yè)監(jiān)管兩項職能存在沖突是成立銀監(jiān)會的重要原因。在成立銀監(jiān)會之前，人民銀行在內(nèi)部進行過主動的部門調(diào)整，但除了增加監(jiān)管環(huán)節(jié)和人員配置外，沒有有效地解決當時銀行業(yè)監(jiān)管存在的問題，而銀監(jiān)會正是在吸取人民銀行機構(gòu)改革教訓的基礎上成立的。監(jiān)管職能分離后，人民銀行的獨立性得到了實質(zhì)性增強（艾洪德等，2003）。需要指出的是，盡管人民銀行享有一般貨幣政策事項的決策權，但是年度貨幣供應量、利率政策、匯率政策均由國務院決策?？梢哉f，人民銀行的目標制定權和工具執(zhí)行權尚不完備，是否具備獨立實施宏觀審慎監(jiān)管的能力有待檢驗。

人民銀行的核心職能是制定和實施貨幣政策，并通過政策協(xié)調(diào)的方式參與宏觀審慎監(jiān)管。中央銀行應在協(xié)調(diào)機制下發(fā)揮重要作用，成為當前國際金融業(yè)的普遍共識。但中央銀行的作用方式，仍在探討之中?？梢源_定的是，人民銀行承擔的職責包括但不限于：參與系統(tǒng)性風險的監(jiān)測和識別；參與宏觀審慎監(jiān)管政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)；在危機管理中，經(jīng)國務院授權，發(fā)揮最后貸款人的功能，為金融體系提供流動性以及對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提供救助等。

5. 突出銀監(jiān)會在宏觀審慎監(jiān)管框架中的作用和地位。我國宏觀審慎監(jiān)管制度安排的多機構(gòu)特征帶來了部門利益沖突問題，這一點可以從我國支持央行實施宏觀審慎監(jiān)管的學者均來自人民銀行系統(tǒng)看出來。基于對我國實際的客觀分析，本文認為支持銀監(jiān)會在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮更重要作用的理由至少有以下四點：第一，銀行業(yè)金融機構(gòu)在我國金融體系中占據(jù)主導地位，是系統(tǒng)性風險的主要承擔者。近年來，直接融資的快速發(fā)展深刻地影響了我國金融體系的格局，但是以商業(yè)銀行為主導、間接融資為主要融資方式的金融結(jié)構(gòu)未發(fā)生實質(zhì)性改變。第二，銀行業(yè)金融機構(gòu)是我國開發(fā)交叉性金融產(chǎn)品的主體，加速了系統(tǒng)性風險的累積。近年來，在融資和投資雙重需求的推動下，以理財產(chǎn)品為代表的交叉性金融產(chǎn)品快速發(fā)展。交叉性金融產(chǎn)品是以商業(yè)銀行為主的銀行業(yè)金融機構(gòu)，通過銀信合作、銀證合作、銀基合作、信政合作等形式，開發(fā)的交叉性、跨市場、跨行業(yè)金融產(chǎn)品。第三，銀行業(yè)金融機構(gòu)是我國開展金融綜合經(jīng)營的重要力量，部分機構(gòu)具有系統(tǒng)重要性。在我國，銀行業(yè)金融機構(gòu)資本實力強，綜合經(jīng)營意愿強烈。2005年至今，五家大型國有商業(yè)銀行已經(jīng)擁有相對齊全的金融牌照，全國性股份制商業(yè)銀行加快了跨業(yè)投資的步伐，部分城市商業(yè)銀行也開始探索綜合經(jīng)營模式。第四，銀監(jiān)會積極開展宏觀審慎監(jiān)管實踐，防范系統(tǒng)性風險的監(jiān)管能力顯著提高。經(jīng)過多年的實踐，銀監(jiān)會已經(jīng)具備較高的宏觀審慎監(jiān)管理論水平，并在相關技術層面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，培養(yǎng)了一批專業(yè)的監(jiān)管人才，能夠為我國實施宏觀審慎監(jiān)管提供技術支持和指導。

三、 中國宏觀審慎監(jiān)管政策協(xié)調(diào)機制的設計

無論我國采用哪種組織機構(gòu)安排，信息共享和政策協(xié)調(diào)是關鍵（王兆星，2013）。建立和完善針對宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制，加快協(xié)調(diào)機制的落實，提高監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率，形成政策合力都是構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架的重點和難點。

自2000年以來，我國監(jiān)管當局對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制進行了多次有益地探索，但由于明確的責任制和具體的實施細則缺失，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制并沒有達到預期效果。國際金融危機以來，構(gòu)建微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的金融監(jiān)管體系成為我國監(jiān)管當局的目標，涵蓋宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)在內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制得到了我國政府的高度重視。2013年8月，國務院同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議（簡稱聯(lián)席會議）制度。聯(lián)席會議將“維護金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的協(xié)調(diào)”作為主要任務之一，具有宏觀審慎監(jiān)管政策協(xié)調(diào)的功能，與宏觀審慎監(jiān)管改革的方向相一致。聯(lián)席會議制度的建立標志著我國宏觀審慎監(jiān)管的政策協(xié)調(diào)機制取得了實質(zhì)性進展。目前，我國宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)的長效工作機制還需要不斷細化，協(xié)調(diào)的具體措施和細節(jié)有待進一步完善。本文提出如下思路：

（1）現(xiàn)階段，我國實施宏觀審慎監(jiān)管應尊重現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的自主權，授權銀監(jiān)會等微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)防范其職責范圍內(nèi)的系統(tǒng)性風險，負責宏觀審慎監(jiān)管政策的制定和工具的運用。同時以聯(lián)席會議為載體，建立專門的、多層次的宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。根據(jù)特定的宏觀審慎監(jiān)管職能，有針對性地設計一系列專項協(xié)調(diào)機制，確定各項職能的牽頭監(jiān)管機構(gòu)，由其負責協(xié)調(diào)其他參與機構(gòu)，并就該項職能簽訂監(jiān)管協(xié)調(diào)備忘錄。此外，需要對宏觀審慎監(jiān)管權力建立約束機制：一是提高宏觀審慎監(jiān)管過程的透明度，由國務院監(jiān)督；二是建立和完善宏觀審慎監(jiān)管的責任制。責任制不應簡單地與結(jié)果相聯(lián)系，更需要關注監(jiān)管過程，包括：①政策制定者整體策略的事前溝通；②關于特定政策的制定進行溝通；③對采取的行動進行事后有效性評估。

（2）短期內(nèi)，監(jiān)管協(xié)調(diào)的重點應是加強金融信息共享和推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計。信息共享機制是進行宏觀審慎分析和系統(tǒng)性風險識別的基礎性制度。因此，聯(lián)席會議組成單位應共同簽署信息共享協(xié)議，明確各單位負責提供的信息內(nèi)容、形式、頻率以及實現(xiàn)信息共享的流程。在流程上，各監(jiān)管機構(gòu)分別負責向其監(jiān)管對象收集信息和數(shù)據(jù)，并由各單位聯(lián)席會議聯(lián)絡員負責本單位所共享信息的定期收集和整理工作，最后聯(lián)席會議辦公室負責對各監(jiān)管機構(gòu)提供的信息進行統(tǒng)一匯總和編制，可建立中國金融監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，為聯(lián)席會議的各組成單位服務。在內(nèi)容上，共享的信息應該至少包括經(jīng)濟金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)和金融監(jiān)管信息。此外，需要建立面向特定金融機構(gòu)（如系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)）的額外信息收集機制。

（3）在未來條件成熟時，考慮賦予聯(lián)席會議政策建議權。聯(lián)席會議一方面應關注國內(nèi)外金融改革中存在的問題，就可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的因素，向國務院提出相關的政策建議；另一方面，可以對組成單位之間的爭議形成書面的建議，但建議不具有強制效力。為提高監(jiān)管機構(gòu)對建議的采納，監(jiān)管機構(gòu)可以參與建議的形成。需要強調(diào)的是，當協(xié)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管政策與貨幣政策等宏觀經(jīng)濟政策時，應遵循獨立性原則，即允許聯(lián)系會議對貨幣政策等宏觀經(jīng)濟政策的影響進行評估并表達觀點，但必須尊重人民銀行的獨立性，由人民銀行保留最終決策權。

如果政策建議權能夠順利實施并有效地發(fā)揮作用，可考慮進一步鼓勵監(jiān)管機構(gòu)在制定和出臺可能涉及其他監(jiān)管機構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管政策時，通過“會簽”的方式向聯(lián)席會議的組成單位征詢意見，并由聯(lián)席會議對該項政策對金融穩(wěn)定可能造成的負面影響進行評估。對監(jiān)管活動中出現(xiàn)的不同意見，通過協(xié)調(diào)解決，由國務院負責最終決策。此外，為充分調(diào)動各監(jiān)管機構(gòu)的積極性，保障宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用。建議以多部門聯(lián)合發(fā)布政策文件的數(shù)量和質(zhì)量作為宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)的成果，納入相關部門官員的政績考核內(nèi)容。通過改革政績考核評價制度，促進監(jiān)管機構(gòu)形成“合作提升政績”的觀念。

（4）是否建立一個得到法律授權的、負責宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)的獨立實體，例如更高層次的金融穩(wěn)定委員會（李文泓，2010），需要根據(jù)我國金融監(jiān)管改革的推進情況、金融體系的系統(tǒng)性風險特征以及現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的實施效果而定。

四、 結(jié)論

關于宏觀審慎監(jiān)管的制度安排，政策界與實務界的探討可能比學術界的理論分析與經(jīng)驗總結(jié)更有針對性和時效性。這一問題在一定程度上不能完全依靠金融理論來解釋和分析，而是需要在監(jiān)管實踐中不斷地探索、總結(jié)和反思，從而選擇現(xiàn)階段最符合中國國情的模式。學術界對這一問題展開研究時，既不能盲目地照搬西方發(fā)達國家的模式，也不能單純依靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)總結(jié)規(guī)律，應該堅持全面性原則，從一國的經(jīng)濟金融發(fā)展水平、歷史、政治、文化等多個方面，綜合評估一種宏觀審慎監(jiān)管框架的合理性、有效性和適用性。本文對中國宏觀審慎監(jiān)管組織機構(gòu)安排與協(xié)調(diào)機制進行了初步地探索，提出在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的前提下，我國宏觀審慎監(jiān)管職能應由多個機構(gòu)共同行使，銀監(jiān)會應在整個宏觀審慎監(jiān)管框架中具有突出的地位并發(fā)揮更大的作用。同時，多層次的政策協(xié)調(diào)機制是保障我國宏觀審慎監(jiān)管順利實施的基礎性制度安排。本文旨在提供一種制度設計思路，其可行性有待實踐檢驗。作為新生事物，我國宏觀審慎監(jiān)管框架的構(gòu)建與實施還有很長的路要走，需要進行長期的探索與實踐。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國金融監(jiān)管制度優(yōu)化設計研究”（項目號：09&ZD037）。

作者簡介：李源（1988-），男，漢族，天津市人，南開大學金融學院金融學博士生，研究方向為金融風險管理、商業(yè)銀行管理。

收稿日期：2016-03-12。