袁濤 張忠朝 趙壇

摘要：基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和制度一體化目標，回顧反思了我國基本養(yǎng)老保險的制度設(shè)計思路和實踐途徑。在制度設(shè)計思路上，以“人群分設(shè)”的傳統(tǒng)路徑依賴，存在制度體系的碎片化、參與機會不均等、財政分配不公平的三大弊端。新時期的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐路徑，是從二保“雙延”轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體。結(jié)合國外經(jīng)驗，文章中提出新時期應(yīng)以全體公民為對象，促成參保機會均等，保證起點公平；采用彈性籌資機制，秉持社會正義；統(tǒng)一計發(fā)辦法，促進結(jié)果公平。可以采取三步走實施策略：第一步，統(tǒng)一建立城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“居?！保?，使之與“城?！币黄饘崿F(xiàn)“統(tǒng)一國民資格”。第二步，通過建立“居?！迸c“城?！币惑w化的待遇計發(fā)辦法，完成“統(tǒng)一待遇比例”問題。第三步，提高統(tǒng)籌層次，實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，徹底破除跨區(qū)域經(jīng)濟懸殊的統(tǒng)籌地區(qū)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難題，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度一體化。

關(guān)鍵詞：社會保障；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；一體化；路徑

一、 問題的提出

以擴面覆蓋的制度歷史路徑，重新審視我國社會保障60多余年來改革發(fā)展路線，尤其是改革開放以后的社會養(yǎng)老保險改革，可以發(fā)現(xiàn)其制度設(shè)計的典型特點：我們總是習慣將保障對象按單位類別、群體特征或社會身份類別進行劃分，針對其社會分層的特點進行制度分門別類設(shè)計，譬如分別建立城鎮(zhèn)職工、公務(wù)員或機關(guān)事業(yè)單位職工、軍人、城鎮(zhèn)個體工商戶及靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、計生兩戶等若干群體的制度安排。這里，借用抽象概念，可將這種按照保障對象的單位類別、群體特征或身份類別等社會屬性作為劃分依據(jù)、分門別類建制的制度設(shè)計路徑稱之為“人群分設(shè)”的思路。

建國以來，無論是計劃經(jīng)濟時代的“勞動保險”，還是改革開放后初期的“社會保險”改革，基本上都一直是按“人群分設(shè)”思路所主導。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度擴面進程，先后經(jīng)歷了從合同制工人到非合同制工人，從國有企業(yè)到私營企業(yè)，從就業(yè)職工到普通居民的漸進過程。這種傳統(tǒng)路徑的優(yōu)點是，容易根據(jù)參保人的社會分層進行相應(yīng)的制度設(shè)計，有利于識別目標群體的共性特征，相對集中地解決某一突出社會群體迫切的社會保障需求。在組織實施過程中，有利于參保擴面的組織發(fā)動，有利于區(qū)分輕重緩急、便于漸進推行和利于操作管理等優(yōu)勢，也迎合了典型的中國特色式的“摸著石頭過河”的路徑依賴（鄭功成，2008）。但是，長期以來，這種設(shè)計思維和行動路線也為新時代社會保障制度遺留了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難題。建立更加公平可持續(xù)的社會保障體系成為黨的十八大三中全會改革的重要內(nèi)容。

二、 當前我國基本養(yǎng)老保險制度的主要問題

1. 制度體系碎片化。社會保險遵循大數(shù)法則的內(nèi)在要求，天然地追求制度公平和統(tǒng)一。在盡可能大的范圍內(nèi)公平的籌資機制、統(tǒng)一的基金管理以及待遇保障水平，才能更好地發(fā)揮制度的綜合保障效益，包括經(jīng)濟效率和社會效益。但傳統(tǒng)的按“人群分設(shè)”的制度安排，往往因社會分層劃分過細、統(tǒng)籌層次設(shè)計過低局限，疊加地廣人多的特殊國情，城鄉(xiāng)差別大、區(qū)域差別大，難以避免地形成了多樣化的政策差異，導致制度體系多度碎片化，造成關(guān)系轉(zhuǎn)移難、資金調(diào)劑難和待遇攀比多等多重社會矛盾（鄭秉文，2009）。評估我國社保制度改革，“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老改革的經(jīng)驗教訓之一就是集中不足而分散過度，呈現(xiàn)制度碎片化、管理分散化狀況，給制度統(tǒng)一、基金統(tǒng)籌、關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來了阻力”（胡曉義，2009）。如今，我國社保制度碎片化困境及其矛盾日益凸顯，加快促進社保制度的總體性和統(tǒng)一性，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差別、制度差別成為當前我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重要任務(wù)。

2. 參與機會不均等。從起點公平來看，機會不均等往往由制度的缺失、起步時間的不一致、或者非經(jīng)濟因素條件限制等原因造成。長期以來，農(nóng)民的制度安排缺失，受益群體內(nèi)部由于碎片化的制度分割，限制和約束了參保對象，參保人往往因身份等非經(jīng)濟或職業(yè)原因被限阻隔，導致各群體之間享有養(yǎng)老社會保障權(quán)利不公、機會不均等，微觀上，主要體現(xiàn)在突出地強調(diào)社會身份，忽略不同群體間經(jīng)濟收入差別等經(jīng)濟實質(zhì)，無論是籌資還是待遇，均存在事實上的不平等現(xiàn)象。譬如“新農(nóng)保”實施前，廣大農(nóng)民的社保權(quán)益缺失；“新農(nóng)?！睂嵤┖?，未納入制度覆蓋的城老年居民，因為制度分割也無法享有農(nóng)村富人都能享有的普惠均等的國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同樣由于制度分阻或戶籍等身份限制，即使農(nóng)民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城鎮(zhèn)居民一樣的基本醫(yī)保參與機會以獲取相應(yīng)大保障待遇。同時，收入較低的城鎮(zhèn)居民，也會為“新農(nóng)合”的低標準繳費及相應(yīng)的保障待遇而羨慕不已。此外，游走在各項制度之間的一些邊緣群體，其社會保險權(quán)益往往會被忽略。譬如農(nóng)民工等流動群體?？傊坏┲贫确指粼斐绅B(yǎng)老保險參與機會的起點不公，由此產(chǎn)生的一系列后期“連鎖效應(yīng)”將產(chǎn)生深遠的歷史影響，后果也是難以估量的。

3. 再次分配的不公平。當前，越來越多的研究已經(jīng)注意到，社會群體之間的初次分配利益失衡已經(jīng)成為一個阻礙社會公平、影響社會保障體系完善的根源，社會保障領(lǐng)域的再次分配的公平性問題更該警惕。近年來，國家通過財政投入，不斷新增調(diào)整退休人員養(yǎng)老金，連續(xù)進行了養(yǎng)老金十年連調(diào)。退休人員基本養(yǎng)老金中的財政分配效應(yīng)越來越成為退休養(yǎng)老金收入中的重要部分（調(diào)增增量養(yǎng)老金收入已占退休時核定的平均養(yǎng)老金收入的40%）。但由于群體性的制度分割和參與機會的不均等甚至缺失，同一制度內(nèi)不同群體的利益分配尚難以平衡，未納入覆蓋群體的公平權(quán)益更無從分享。從公平的視野來看，當前制度中退休待遇攀比矛盾，歸根結(jié)底就是由養(yǎng)老制度碎片化分割體系造成的，起點不公必然導致結(jié)果不公，且日后難以調(diào)和。再公平的調(diào)整機制也不如養(yǎng)老金計發(fā)辦法自然計算的養(yǎng)老金更能體現(xiàn)制度公平。另一方面，制度的碎片化導致管理體制分割，進而影響制度整體協(xié)調(diào)發(fā)展，可能會加劇群體間社保權(quán)益分配的不公平。例如當前我國針對廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險項目，具有明顯的社會救助特征，財政補貼是繳費來源的主要重要組成部分，但是，由于各項制度管理體制分割，往往致使各項制度間的整體統(tǒng)籌規(guī)劃和長遠思考缺位，從而使各項制度間的財政機制各自為陣。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度合并實施前，五花八門的各地"新農(nóng)保"財政補貼機制即是明證，未能使本該是公平、正義化身的社保制度更好地收入再分配的積極作用，甚至有可能成為固化社會分層、擴大社會差距，導致財富逆向再分配的溫床。

總之，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會格局造就區(qū)域經(jīng)濟差距、城鄉(xiāng)差距，歷史地造就了城鄉(xiāng)社會保障制度的二元分割問題，而按“人群分設(shè)”的制度設(shè)計思路，又無形中加劇了城鄉(xiāng)社保制度的碎片化和參與機會的不均等，“釀成了社會保障資源長期以來嚴重的分配不公，造成了城鄉(xiāng)嚴重的社會隔閡和身份歧視，阻礙了社會保障一體化和城市化進程，不利于和諧社會的建立與發(fā)展”（鄧大松，2009）。進入新世紀以來，新時期的社會保障制度設(shè)計，亟待加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

三、 新時期的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實施路徑

黨的十六大以來，按照科學發(fā)展觀理論和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”發(fā)展的目標要求，社會保障領(lǐng)域全面加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程。一開始，各地自行探索推進的新農(nóng)保如雨后春筍、勢如破竹，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2009年，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》下發(fā)前，全國各地自行開展試點的新農(nóng)保制度達到數(shù)百種之多。與此同時，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也在千方百計“擴容”，企圖盡可能擴大制度保障覆蓋范圍。

1. 從二?！半p延”到城鄉(xiāng)一體。所謂城鄉(xiāng)二保“雙延”道路，是根據(jù)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)制度分設(shè)各自擴面推進的思路，即職工養(yǎng)老保險在“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式下，千方百計擴大覆蓋范圍，以期延伸覆蓋各類城鎮(zhèn)職工、居民和各類非從業(yè)人員。具體來看，所采取的擴面措施主要有：一是降低城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等個體身份參?！伴T檻兒”；二是對原國有、集體企業(yè)“漏報”人員采取一次性參保補繳或延期繳納措施；三是出臺農(nóng)民工參保繳費辦法，采取降低農(nóng)民工費率的優(yōu)惠措施或采取“降低繳費和保障水平的”“雙降”方式；四是將城鎮(zhèn)從業(yè)人員中從事部分特殊行業(yè)或低收入群體，參照靈活就業(yè)人員或農(nóng)民工辦法進行參保等；五是探索啟動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，力圖將盡可能大地“城?！备采w范圍。六是將具有相應(yīng)經(jīng)濟能力的農(nóng)村各類人員納入“城?！备采w范圍。

與“雙延”思路所不同，另一種道路是，一些地方積極貫徹黨的科學發(fā)展觀，以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化為目標，大力推進養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，直接開展了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度一體化建設(shè)。如重慶市2006年就開展了居民養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。其覆蓋范圍包括年滿16周歲以上農(nóng)村居民（不含在校學生）、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員以及年滿60周歲以上的城鎮(zhèn)沒有享受基本養(yǎng)老保險待遇的人員?；I資機制為不滿60周歲的青年和中年年繳費有100元、200元、400元、600元、900元5個檔次，地方財政給予每人每年30元補貼，均進入個人賬戶。待遇計發(fā)辦法城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準，年滿60周歲繳費滿15年以上月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為80元/月。

2. 兩種途徑的評價。從實踐效果看，“雙延”思路很快遭遇多種困難。由于“城?！眳⑴c門檻過高，其制度包容力有限，難以可及全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員尤其是低收入者。各地采取的降低城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等個體身份參保“門檻兒”的做法，逐步突破了“在崗人員社會平均工資”的60%的底線。但目前，仍有不少地方在繼續(xù)降低職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限，諸多省份將保底線調(diào)整到了“在崗人員社會平均工資”的40%。實際上，“城?！痹趰徛毠ぴ戮べY“60-300%”的保底、封頂線，不僅擔負著籌集統(tǒng)籌基金的重任，同時也嚴格控制著“入口”的5倍差距，并通過基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)算式調(diào)節(jié)成“出口”2.5倍差距，從而發(fā)揮著統(tǒng)籌基金“公平與效率”兼顧的重要調(diào)節(jié)作用，并與個人賬戶養(yǎng)老金共同組合“參保職工退休時的養(yǎng)老金替代率”。單方面降低繳費下限，短期對擴大覆蓋面急有幫助，但長期會加重統(tǒng)籌基金的財政壓力，造成待遇支付風險。而針對原國有、集體企業(yè)“漏報”人員的補繳或延期繳納措施，只能解決部分“老人”或“中人”的問題，也難以擴大到其他大眾困難群體。有些地區(qū)建立了農(nóng)民工專項養(yǎng)老保險參保繳費辦法，要么是增加財政投入，要么無異于另行建制，加重制度“碎片化”?？傊?，由于職工養(yǎng)老保險系專門針對就業(yè)群體而設(shè)計，除了有可以雇主分擔繳費外，其工資收入水平本比其他普通居民人均收入之高出甚多，企圖職工養(yǎng)老保險制度兼容城鎮(zhèn)全體居民的思路終歸難以為繼，眾多城鎮(zhèn)低收入勞動者的養(yǎng)老保險問題均需另行解決。就制度比較而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“居?！钡穆窂礁小暗退健V覆蓋”的制度優(yōu)勢。其制度模式將“新農(nóng)保”中普惠的財政補貼待遇在城鄉(xiāng)兩者之間同步推進，使“統(tǒng)一國民資格”即覆蓋范圍問題上，往前邁出了重要的一大步。

3. 國外經(jīng)驗。從國際視角來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也曾為發(fā)達國家普遍經(jīng)歷。從國外養(yǎng)老保險制度設(shè)計思路可以歸為兩種基本路徑：一種是分群體漸進思路，即先建立某一局部群體的制度，漸行擴大覆蓋范圍，或者以多個碎片化“補丁”逐步完成制度統(tǒng)一（類似于“人群分設(shè)”）；而另一種一開始就是以全體公民為對象，建立統(tǒng)一制度的思路。二戰(zhàn)之前，全世界絕大多數(shù)國家社保之路，都是受德國俾斯麥政府所構(gòu)建的以行業(yè)為區(qū)分的模塊化社會保險制度模式的影響下，為漸進普及全民覆蓋道路。二戰(zhàn)后，1941年英國威廉·貝弗里奇報告及1944年美國費城代表大會就社會保障制度的普遍性（universality）和統(tǒng)一性（unity）原則達成共識，成為世界主流目標。所謂普遍性原則，主張社會保障應(yīng)該滿足全體居民不同的需求，包括所有公民，無論就業(yè)人口和非就業(yè)人口，都應(yīng)予以覆蓋。所謂統(tǒng)一性原則，主張社會保險的繳費標準、待遇支付和行政管理必須統(tǒng)一。盡管確立這些原則的西方主流國家在經(jīng)歷了其后數(shù)十年的歷史實踐之后才只是部分地實施了這兩個原則，但這兩個原則的確立，對全世界各國社會保障制度設(shè)計思路產(chǎn)生了重大影響，對推及全民養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度統(tǒng)一、全民覆蓋以及建立公平統(tǒng)一的公共社會保障管理體系起到了重要的推動作用。目前，多數(shù)發(fā)達國家的制度設(shè)計思路均直接以全體公民為對象，以經(jīng)濟收入或經(jīng)濟能力設(shè)定參保繳費門檻兒（或納稅依據(jù)），均摒棄了戶籍、身份、行業(yè)或群體等非經(jīng)濟因素限制。覆蓋全民、公平普惠、制度統(tǒng)一和體制統(tǒng)一，成為當今世界主流國家所追求的制度模式。

四、 統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度一體化的思考

對我國來說，無論是基于社會保險制度自身建設(shè)的內(nèi)在要求，還是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論抑或我國“共同富?！钡慕K極目標，處于相互分割、碎片化狀態(tài)的社保制度已不能滿足當前全民社保的普惠需求，最終也必然要走向全民覆蓋和制度統(tǒng)一。當前，我國正處于全面貫徹落實科學發(fā)展觀，加快推進全面建設(shè)小康社會奮斗目標的關(guān)鍵時期。建立更加公平、更可持續(xù)的覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的社會保障體成為普遍共識。通過我國過往經(jīng)驗和實際路徑的反思，借鑒普世價值的經(jīng)典原則和典型國家的經(jīng)驗，凝聚我國社保制度改革達成的廣泛共識、原則和理念，對梳理今后社保制度設(shè)計思路或方向至關(guān)重要（劉桂蓮，2014）。

新時期，構(gòu)建更加公平、更可持續(xù)的社會養(yǎng)老保險制度，應(yīng)以全民社保、制度公平為基本理念，至少遵循以下幾點基本思路：制度覆蓋應(yīng)以全體公民為對象，促成人人參保機會均等，保證起點公平（趙春玲、劉朋偉，2014）?；I資方面，應(yīng)根據(jù)各方經(jīng)濟狀況和責任分擔原則，劃分多種彈性籌資水平，職業(yè)人群可按工資收入承擔義務(wù)，普通居民可以可引入家計調(diào)查，根據(jù)家庭收入計費，承擔基本繳費義務(wù)，對特殊困難人員施以類似“負所得稅”方案的財政補貼或家庭津貼，以適應(yīng)區(qū)域差距和群體差距的多種層次需要，秉持社會正義。待遇方面，應(yīng)根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率兼顧原則，由繳費確定待遇并統(tǒng)一待遇比例，共濟共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

具體路徑，可以采取三步走實施策略：第一步，統(tǒng)一建立城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“居?！保怪c“城?！币黄饘崿F(xiàn)“統(tǒng)一國民資格”。第二步，通過建立“居保”與“城?！币惑w化的待遇計發(fā)辦法，完成“統(tǒng)一待遇比例”問題。第三步，提高統(tǒng)籌層次，實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，徹底破除跨區(qū)域經(jīng)濟懸殊的統(tǒng)籌地區(qū)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難題，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化。

參考文獻：

[1] 鄭功成.中國社會保障30年[M].北京：人民出版社，2008.

[2] 鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動”探源[J].甘肅省社會科學，2009，（3）：50-58.

[3] 胡曉義.走向和諧：中國社會保障發(fā)展60年[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2009.

[4] 鄧大松，劉昌平.改革開放30年中國社會保障制度改革回顧、評估與展望[M].北京：中國社會科學出版社，2009.

[5] 劉桂蓮.我國養(yǎng)老保險綜合水平地區(qū)差異研究[J].現(xiàn)代管理科學，2014，（11）：84-86.

[6] 趙春玲，劉朋偉.基于公平視角的我國養(yǎng)老保險制度問題及成因分析[J].現(xiàn)代管理科學，2014，（5）：79- 81.

[7] 王曉燕.新醫(yī)改探究：基于醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)鏈的重塑[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2015，（9）.

[8] 高和榮.風險社會下中國農(nóng)村合作醫(yī)療制度的重建[D].長春：吉林大學學位論文，2004.

[9] 張志林.政府社會保障支出理論研究[D].長春：吉林大學學位論文，2009.

[10] 劉軍偉.我國基本養(yǎng)老保險制度公平性研究[D].武漢：華中科技大學學位論文，2012.

[11] 于凌云.養(yǎng)老保險、教育投資與經(jīng)濟增長：一個理論框架及實證研究[D].成都：西南交通大學學位論文，2011.

[12] 吳永求.中國養(yǎng)老保險擴面問題及對策研究[D].重慶：重慶大學學位論文，2012.

[13] 閆琳琳.基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升的收入再分配研究[D].沈陽：遼寧大學學位論文，2012.

基金項目：國家社會科學基金一般項目（項目號：13BGL114）；國家社會科學基金一般項目（項目號：13BGL116）。

作者簡介：袁濤（1982-），男，漢族，湖北省隨州市人，中國人民大學勞動人事學院管理學博士生，貴州財經(jīng)大學公共管理學院副教授，研究方向為社會保障與公共政策；張忠朝（1985-），男，回族，貴州省盤縣人，中國人民大學勞動人事學院管理學博士生，研究方向為醫(yī)療保障、貧困與社會救助；趙壇（1988-），女，漢族，山西省運城市人，貴州財經(jīng)大學公共管理學院碩士生，研究方向為社會保障。

收稿日期：2016-03-10。