靳繼東 楊盈竹

摘要：當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)整體下滑的直接原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡扭曲，深層次癥結(jié)在于以投資拉動為主的振興戰(zhàn)略政策模式。因此，當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)所面臨的困難局面實(shí)際上構(gòu)成對振興戰(zhàn)略既有政策模式的重要挑戰(zhàn)。本文通過總結(jié)和梳理2003年推行振興戰(zhàn)略以來東北老工業(yè)基地發(fā)展的制度路徑，探求東北經(jīng)濟(jì)整體失速背后的經(jīng)濟(jì)邏輯和體制約束，提出了新一輪振興戰(zhàn)略需要偏重供給側(cè)改革的主要方向和制度路徑，即政策模式上從注重投資拉動向強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革轉(zhuǎn)變、從強(qiáng)調(diào)規(guī)模效應(yīng)向注重結(jié)構(gòu)效益轉(zhuǎn)變、從強(qiáng)調(diào)政府作用向發(fā)揮市場機(jī)制轉(zhuǎn)變等建議。

關(guān)鍵詞：東北經(jīng)濟(jì)；新一輪振興；供給側(cè)改革；

中圖分類號：F04551文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000176X（2016）05010307

一、引言

2015年12月30日，中共中央政治局審議通過《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這是繼2003年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》之后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下推動?xùn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興的又一重大決策，也是指導(dǎo)東北地區(qū)等老工業(yè)基地擺脫當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困局、謀求實(shí)現(xiàn)全面振興的重要綱領(lǐng)性文件。

毋庸諱言，《意見》出臺的重要現(xiàn)實(shí)背景是我國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，東北地區(qū)老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)驟然失速，進(jìn)而形成“新東北現(xiàn)象”的經(jīng)濟(jì)困局。從宏觀數(shù)據(jù)上看，2012年以來遼寧、吉林、黑龍江三省GDP增速嚴(yán)重下滑，連續(xù)低于全國平均水平，甚至全國排名處于倒數(shù)地位。主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅下滑甚至出現(xiàn)負(fù)增長：固定資產(chǎn)投資負(fù)增長、投資動力嚴(yán)重衰退，財政收支大幅負(fù)增長、地方財政風(fēng)險加劇，對外貿(mào)易大幅負(fù)增長、外需嚴(yán)重萎縮。此外，資源陷阱、工業(yè)一柱擎天的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及國有企業(yè)改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局趨同等多年累積的問題和矛盾日趨嚴(yán)重，并持續(xù)加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。針對近年來東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)的問題，國家在2014年出臺了共11 個方面、35 條政策的新一輪振興措施，但未能使東北三省經(jīng)濟(jì)下滑趨勢出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2015年前三季度遼寧GDP增速為27%，全國排名倒數(shù)第一；黑龍江GDP增速為55%，全國排名倒數(shù)第三；吉林GDP增速為63%，全國排名倒數(shù)第四。從宏觀數(shù)據(jù)上看，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著比較嚴(yán)峻的形勢。

如何解釋當(dāng)前東北地區(qū)所面臨的嚴(yán)峻形勢，進(jìn)而反思導(dǎo)致東北三省經(jīng)濟(jì)整體失速的根本癥結(jié)？對此，楊東亮和趙振全[1]從2003年振興戰(zhàn)略實(shí)施以來東北地區(qū)國有資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的分析中發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)失速與固定資產(chǎn)投資波動密切相關(guān)，認(rèn)為近期持續(xù)下挫的投資增速是東北經(jīng)濟(jì)“斷崖式”下跌的主要原因，并結(jié)合當(dāng)期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，建議東北地區(qū)擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資規(guī)模，保持必要的投資增速。張占斌[2]認(rèn)為，除了全國性的經(jīng)濟(jì)下行壓力等共性問題之外，導(dǎo)致“新東北現(xiàn)象”的關(guān)鍵在于東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)等的結(jié)構(gòu)性問題承受新常態(tài)背景下宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的沖擊而變得更加脆弱。葉振宇[3]認(rèn)為，傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)衰退和新增長點(diǎn)尚未形成規(guī)模是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速“斷崖式”下跌的直接因素，而體制改革受阻和結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)換困難是“新東北現(xiàn)象”的癥結(jié)所在。趙昌文[4]認(rèn)為，盡管可以從微觀和宏觀、體制與政策、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)、國際和國內(nèi)、歷史和現(xiàn)狀等多個維度予以分析，但“新東北現(xiàn)象”的根本癥結(jié)可以歸結(jié)為東北地區(qū)始終沒有解決好市場決定性作用的體制機(jī)制問題、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新舊增長動力接續(xù)轉(zhuǎn)換等問題。

顯然，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)比重偏大和體制機(jī)制改革困難等不是東北老工業(yè)基地振興過程中遇到的新問題，而是2003年振興戰(zhàn)略實(shí)施以來力圖解決的歷史性問題，當(dāng)前東北地區(qū)面臨的嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)局面只不過使得多年未解決的歷史性問題在全國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)背景下集中爆發(fā)和進(jìn)一步凸顯出來而已。那么，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整和國企改革等表面性原因背后，究竟存在哪些深層次的體制性癥結(jié)制約著東北老工業(yè)基地的全面振興？當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)局面是否意味著對2003年以來東北老工業(yè)基地振興政府主導(dǎo)型政策模式構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)？進(jìn)而，如何思考和確定新一輪振興的主攻方向和政策思路？這不僅是推進(jìn)東北地區(qū)新一輪振興急需面對和解決的重大現(xiàn)實(shí)問題，也是堅持中國特色社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原則、深入研究我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)面臨新情況和新問題的重要理論問題。為此，本文從引致當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)困局的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)原因入手，通過總結(jié)和梳理2003年振興戰(zhàn)略實(shí)施以來東北老工業(yè)基地發(fā)展的制度路徑，探求東北經(jīng)濟(jì)失速背后的經(jīng)濟(jì)邏輯和體制約束，發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)下以投資拉動為主的需求側(cè)改革是振興戰(zhàn)略實(shí)施十多年來的主線，因而當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)的整體下滑，實(shí)際上對東北振興政策模式提出了挑戰(zhàn)，并提出新一輪振興戰(zhàn)略需要偏重供給側(cè)改革的主要方向和制度路徑等要求。

二、結(jié)構(gòu)性因素：東北困局的經(jīng)濟(jì)原因

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)、“三期疊加”等宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重要變化的背景下，全國各區(qū)域板塊出現(xiàn)不同程度的經(jīng)濟(jì)增速放緩是正常的。但是，東北地區(qū)作為一個整體經(jīng)濟(jì)板塊出現(xiàn)增長驟然失速、持續(xù)下行并日趨嚴(yán)重的局面，值得我們進(jìn)一步思考和追問：究竟是什么造成了東北板塊的所謂“整體塌陷”或“斷崖式”下跌？單純從經(jīng)濟(jì)角度分析，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體失速一般可以解釋為東北老工業(yè)基地長期存在卻始終并未得到根本解決的結(jié)構(gòu)性問題，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)失衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型困難。盡管無論從理論上還是在現(xiàn)實(shí)中，都并不存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)比例，但通過對2003—2014年東北地區(qū)的投資、出口和消費(fèi)的宏觀數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)投資的GDP占比過高是推動過去十多年東北經(jīng)濟(jì)高速增長的重要原因。從固定資產(chǎn)投資規(guī)模來看，2003—2014年遼寧、吉林兩省固定資產(chǎn)投資占GDP的比重大幅高于全國平均水平，黑龍江的占比也與全國大體相當(dāng)。從固定資產(chǎn)投資增速來看，2003—2014年東北三省也長期保持高于全國的平均增速，2005年吉林更是以50%的水平領(lǐng)先全國二十多個百分點(diǎn)。從固定資產(chǎn)投資對GDP的貢獻(xiàn)率來看，2003—2014年東北三省年均固定資產(chǎn)投資的貢獻(xiàn)率高于全國水平，也高于最終消費(fèi)率和凈出口對GDP的貢獻(xiàn)率。

從上文可知，在推動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，固定資產(chǎn)投資是2003年以來推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的主要動力。這種增長勢頭到2012年出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，固定資產(chǎn)投資增速開始持續(xù)大幅下降。在固定資產(chǎn)投資GDP占比、對GDP貢獻(xiàn)率未發(fā)生根本性變化的條件下，固定資產(chǎn)投資增速大幅下滑導(dǎo)致了東北三省GDP驟然失速并持續(xù)下行。2015年2—11月東北三省固定資產(chǎn)投資增速仍在持續(xù)下跌，遼寧出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長甚至兩位數(shù)的負(fù)增長情況，遼寧增速甚至全國排名倒數(shù)第一，這也可以解釋東北三省GDP何以在2015年繼續(xù)下跌。黑龍江固定資產(chǎn)投資增速雖然有所下降，但消費(fèi)和凈出口對GDP的貢獻(xiàn)率上升，因而GDP增速要好于遼寧。吉林雖然消費(fèi)對GDP的貢獻(xiàn)率在下降、凈出口對GDP的貢獻(xiàn)率亦沒有明顯變化，但因固定資產(chǎn)投資增速回升，GDP增速也好于其他兩省。

在投資、消費(fèi)和出口三者結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本性改變的情況下，固定資產(chǎn)投資的增速下降可以解釋東北經(jīng)濟(jì)整體失速的直接原因。但是，通過對東北三省固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)的分析，可以發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資影響經(jīng)濟(jì)增長更為具體的經(jīng)濟(jì)機(jī)理，即固定資產(chǎn)投資對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)。作為全國典型的老工業(yè)基地，東北三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期存在“重型化”特征，即三次產(chǎn)業(yè)中第二產(chǎn)業(yè)占比過高、第二產(chǎn)業(yè)中工業(yè)尤其是重化工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比過高。從2003—2014年東北三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本性變化，這意味著國家2003年提出的通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)振興的政策目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，2003—2014年全國第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重保持在5000%以下并呈緩慢下降趨勢，平均為4569%，而東北三省第二產(chǎn)業(yè)增加值GDP占比明顯高于全國平均水平，均值分別為5178%、4855%和5093%。其中，黑龍江在2004年高達(dá)6642%，2010年出現(xiàn)“拐點(diǎn)”后開始低于全國平均水平，2014年為3687%；吉林2003年低于全國平均水平為4295%，以后持續(xù)上升，2014年為三省中最高的5279%；遼寧雖然近年來比重略為下降，但也始終高于全國水平。此外，東北三省第三產(chǎn)業(yè)GDP增加值的占比不僅低于第二產(chǎn)業(yè)GDP增加值占比，而且低于全國平均水平。從產(chǎn)業(yè)增速來看，除黑龍江外，2003—2014年遼寧、吉林兩省第二產(chǎn)業(yè)增加值增速均值顯著高于全國平均水平；第三產(chǎn)業(yè)增加值增速相當(dāng)或略高于全國平均水平。從產(chǎn)業(yè)的GDP貢獻(xiàn)率來看，2003—2014年東北三省產(chǎn)業(yè)GDP貢獻(xiàn)率出現(xiàn)差異，其中遼寧和吉林第二產(chǎn)業(yè)增加值的貢獻(xiàn)率均值分別為5440%和5500%，顯著高于4331%的全國平均水平，而黑龍江均值為2431%，低于全國平均水平。在第三產(chǎn)業(yè)增加值的GDP貢獻(xiàn)率方面，遼寧、吉林兩省分別為4208%、3980%，均低于全國平均5031%的水平，黑龍江為5096%與全國平均水平大體相當(dāng)。

從上述可知，盡管2011年以后東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)GDP增加值占比有所下降，第三產(chǎn)業(yè)GDP增加值占比有所上升，但總體上第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)GDP增加值占比仍高于全國水平（黑龍江2011年后低于全國水平），第三產(chǎn)業(yè)增加值的GDP占比整體上仍低于全國水平。在此情況下，2010年后東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值增速持續(xù)下降，導(dǎo)致了東北經(jīng)濟(jì)的持續(xù)走低。雖然2011年后遼寧和黑龍江第三產(chǎn)業(yè)增加值增速和產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率有所提升，但同樣因?yàn)榈诙a(chǎn)業(yè)GDP增加值占比過高而使產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率沒有明顯增高，因而并沒有顯著拉動兩省的GDP增速。這也可以解釋經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在固定資產(chǎn)投資增速下降和國家加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度的大背景下，東北地區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受到的影響和沖擊更加嚴(yán)重，從而導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)驟然失速的嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)局面。

三、體制問題：東北經(jīng)濟(jì)振興的制度機(jī)理

如果說對2003—2014年東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析，只是解釋和驗(yàn)證了東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)驟然失速并持續(xù)下行的經(jīng)濟(jì)原因，那么還需要從更深層次追問的問題則是：為什么2003年實(shí)施振興戰(zhàn)略以來國家一系列振興措施并未有效改變東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，反而在某種程度上加劇了原本存在的“投資拉動”和產(chǎn)業(yè)“重型化”問題？顯然，這就必須從東北振興戰(zhàn)略乃至我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制邏輯和制度機(jī)理中尋求解釋。在總體上，我國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有典型后發(fā)國家的政府主導(dǎo)型特征。在作為國家重大政治決策的東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略中，國家和地方政府的主導(dǎo)性地位和作用無疑更加突出和顯著。毫無疑問，這種政府主導(dǎo)型的體制安排影響和決定著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的制度路徑和政策抉擇。進(jìn)而，無論是尋求解釋結(jié)構(gòu)性調(diào)整困難的根本癥結(jié)還是探討新一輪振興中如何實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體路徑，都必須深入分析這種體制性因素影響東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策選擇、傳導(dǎo)機(jī)制和約束條件。

從2003年東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的實(shí)踐來看，盡管中央政府支持東北振興的政策范圍是全方位的，廣泛地涉及到解決歷史性欠賬、體制機(jī)制改革、結(jié)構(gòu)性調(diào)整、生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生等經(jīng)濟(jì)社會各個方面和領(lǐng)域，但毫無疑問的是，振興政策的主要方向是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和體制機(jī)制改革，在政策手段的選擇上采取了大規(guī)模資金注入的方式。以遼寧為例，國家發(fā)展與改革委員會2003年10月出臺的《關(guān)于下達(dá)2003年東北老工業(yè)基地改造國債項目計劃（第一批）的通知》中，東北三省共安排項目100項，總投資610億元。其中，僅遼寧一省就安排大型項目52項，占項目總數(shù)的5200%，總投資442億元，占東北三省總投資的7250%，主要集中在裝備制造業(yè)、原材料工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等方面。2004年國家實(shí)施國債資金（第二批）的197個項目，總投資479億元，其中，僅遼寧一省就安排大型項目91項，占項目總數(shù)的4619%。2005年，國家發(fā)展與改革委員會下達(dá)了東北等老工業(yè)基地調(diào)整改造和重點(diǎn)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項（第一批）國家預(yù)算內(nèi)專項資金（國債）投資計劃，在下達(dá)的63個項目中，東北地區(qū)有40項，總投資達(dá)4407億元，其中，遼寧占22項，占項目總數(shù)的3492%[5]。除大型項目投放直接涉及相應(yīng)的大規(guī)模資金注入以外，豁免國有企業(yè)歷史欠稅、在東北地區(qū)率先實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)、企業(yè)所得稅優(yōu)惠、重大技術(shù)裝備領(lǐng)域調(diào)整進(jìn)口稅收政策、推進(jìn)國有企業(yè)改革、分離企業(yè)辦社會職能、解決廠辦大集體問題、推進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、支持重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)棚戶區(qū)改造、完善社會保障和加強(qiáng)民生保障等政策，都涉及大量的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等資金投放。那么，為什么大規(guī)模和高強(qiáng)度的投資成為中央和東北地區(qū)各級政府實(shí)施振興戰(zhàn)略最重要的政策路徑？除了當(dāng)時東北老工業(yè)基地存在大量的基礎(chǔ)設(shè)施缺口、民生保障歷史欠賬以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造需要大量的資金外，從制度分析的視角出發(fā)可知，當(dāng)時中央政府振興政策的首要目標(biāo)是迅速扭轉(zhuǎn)東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至停滯的局面，實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)作為全國重要區(qū)域板塊的迅速崛起，由于當(dāng)時條件下出口和消費(fèi)對GDP貢獻(xiàn)率和拉動效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于投資，因而難以支撐迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長緩慢、實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的政策目標(biāo)。當(dāng)時，東北三省的經(jīng)濟(jì)外向度比較低、出口的體量規(guī)模不大，迅速加快出口從而有效拉動經(jīng)濟(jì)快速增長顯然并不現(xiàn)實(shí)。與此同時，盡管從長遠(yuǎn)上看有效啟動內(nèi)需也是推動經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑，但由于當(dāng)時東北地區(qū)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，難以與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行有效競爭和對接國內(nèi)其他地區(qū)的市場需求，而居民消費(fèi)一般以生活性服務(wù)業(yè)需求為主，且提高居民收入涉及從全國角度調(diào)整國民收入分配格局，因此，內(nèi)需拉動顯然也需要相當(dāng)長的漸進(jìn)過程。在此背景下，投資就成為當(dāng)時滿足國家迅速扭轉(zhuǎn)東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的幾乎唯一可選的政策手段。

通過進(jìn)一步分析可以看出，以投資為主要政策手段的振興戰(zhàn)略具有典型的政府主導(dǎo)型特征。表1和表2顯示，2003—2014年東北三省固定資產(chǎn)投資的資金來源主要是國家預(yù)算內(nèi)資金、政府和企業(yè)的國內(nèi)借款和自籌資金，利用外資比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期全國平均水平，而且在持續(xù)下降。

從資金結(jié)構(gòu)變化情況看，國內(nèi)貸款的比重在下降，而自籌資金的比重明顯上升，黑龍江甚至達(dá)到8760%。從固定資產(chǎn)投資的項目結(jié)構(gòu)及其變化情況看，中央項目與地方項目占比存在顯著差別，中央政府占比較小且持續(xù)下降，而地方項目占比顯著較大并持續(xù)走高。從2012年開始，東北三省地方項目所占比重均超過90%，遼寧更是高達(dá)9697%。這表明，在實(shí)施振興戰(zhàn)略過程中，地方政府的振興需求更加強(qiáng)烈，但在初期對國家資金投入和項目投放的依賴程度更高。到中后期，地方政府的籌措資金方式從受到較多法定限制的國內(nèi)貸款轉(zhuǎn)向更加容易和靈活的自籌資金，投資沖動更加明顯，自主設(shè)立建設(shè)項目拉動經(jīng)濟(jì)增長的趨勢更為顯著。

在政府主導(dǎo)下的高強(qiáng)度資金投放和項目拉動中，大規(guī)模的項目投資主要流向何處？表3顯示，2003—2014年東北三省固定資產(chǎn)投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，吉林、黑龍江兩個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資比重明顯高于全國同期均值5—6個百分點(diǎn)，但總體上第二產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資的比重較高，遼寧、吉林兩省大大超過全國同期平均比重10個百分點(diǎn)甚至更多。與此同時，交通運(yùn)輸、倉儲、信息傳輸計算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重卻低于全國平均水平，更加遠(yuǎn)低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。這既可以解釋振興戰(zhàn)略推進(jìn)以來何以第二產(chǎn)業(yè)對東北三省GDP貢獻(xiàn)率更高，也說明了在全國經(jīng)濟(jì)增速放緩、國家結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大、煤氣油等經(jīng)濟(jì)景氣先行指標(biāo)率先回落的背景下，未形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的東北經(jīng)濟(jì)迅速下滑的必然趨勢。那么，更加關(guān)鍵的一個問題是：為什么大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資流向第二產(chǎn)業(yè)？從產(chǎn)業(yè)制約因素來看，以農(nóng)林牧漁為主的第一產(chǎn)業(yè)對GDP貢獻(xiàn)率歷來比較低，很難支撐迅速拉動經(jīng)濟(jì)增長的重任，而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)需要與以第二產(chǎn)業(yè)為主的實(shí)體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加之振興之初東北地區(qū)以第二產(chǎn)業(yè)為主而其產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率又比較高的路徑依賴因素，以采礦業(yè)、制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)自然就成為政府投資的首選方向。從政府制約因素來看，面對經(jīng)濟(jì)持續(xù)緩慢甚至停滯的局面，國家的首要政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速增長回升，加之當(dāng)時東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀約束，大規(guī)模固定資產(chǎn)投資必然選擇資本密集型、能夠迅速拉升經(jīng)濟(jì)增長的第二產(chǎn)業(yè)。

表4顯示，2006—2014年東北三省固定資產(chǎn)投資的企業(yè)結(jié)構(gòu)中，國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資占相當(dāng)大的比重，其中，尤其是在振興戰(zhàn)略初期，國有企業(yè)和集體企業(yè)的投資比重均高于私營企業(yè)和個體企業(yè)。就國有企業(yè)投資而言，2006年吉林、黑龍江兩省分別達(dá)到3033%和4096%，遠(yuǎn)高于當(dāng)年私營企業(yè)投資的比重。到2014年，黑龍江國有企業(yè)投資仍占全社會固定資產(chǎn)投資3046%。從企業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況來看，隨著振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，國有企業(yè)占固定資產(chǎn)投資比重持續(xù)下降，而私營企業(yè)的占比持續(xù)上升，到2014年，遼寧、吉林兩省私營企業(yè)占比均超過國有企業(yè)比重。固定資產(chǎn)投資主要流向國有企業(yè)，投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以采礦業(yè)、制造業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)占比較高，而這些行業(yè)又大多是以國有企業(yè)為主，從中也可以看出國家希望通過實(shí)施振興戰(zhàn)略將東北地區(qū)建設(shè)成為重要的新型工業(yè)化和高端裝備制造業(yè)基地的戰(zhàn)略意圖。而東北三省私營企業(yè)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重在持續(xù)上升，則表明東北振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)的過程中私營經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展增加了東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

應(yīng)該承認(rèn)，2003年以來國家實(shí)施的政府主導(dǎo)型東北振興戰(zhàn)略的實(shí)踐績效是非常顯著的。2003年、2009年和2014年，國務(wù)院先后三次出臺實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)性意見，為東北地區(qū)擺脫20世紀(jì)90年代初的“東北問題”的困難局面、重新走向經(jīng)濟(jì)振興之路奠定了重要基礎(chǔ)。通過實(shí)施振興戰(zhàn)略，東北老工業(yè)基地不僅成功卸掉了沉重的歷史包袱，長期困擾東北地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾也得到明顯緩解，而且綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升，連續(xù)保持高于全國水平的領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)增速，振興發(fā)展的活力和后勁進(jìn)一步增強(qiáng)。但從另一角度來看，以大規(guī)模投資為手段，通過為第二產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)注入資金的方式拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式，也造成了很多負(fù)面或潛在的其他影響，諸如投資結(jié)構(gòu)對民生保障和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投入的“擠出”效應(yīng)，以及在政府與市場的關(guān)系、國有企業(yè)改革、民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境等領(lǐng)域的體制性、機(jī)制性改革緩慢。樊綱等[6]在對全國各區(qū)域市場化指數(shù)的研究中發(fā)現(xiàn)，振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，東北地區(qū)市場分配經(jīng)濟(jì)資源比重、減少企業(yè)對外稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、縮小政府規(guī)模、國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展等市場化指數(shù)實(shí)際呈下降趨勢，這表明，以投資拉動為主線的振興戰(zhàn)略政策模式才是導(dǎo)致新常態(tài)背景下東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲的深層次原因，而當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)所面臨的困難局面實(shí)際上構(gòu)成了對振興戰(zhàn)略既有政策模式的挑戰(zhàn)。

四、治理挑戰(zhàn)：供給側(cè)改革與政策模式轉(zhuǎn)變

通過對東北地區(qū)振興戰(zhàn)略實(shí)施以來的實(shí)踐走向和制度路徑的分析，可以發(fā)現(xiàn)2003年以來政府主導(dǎo)下的振興政策模式具有更加注重需求側(cè)的顯著特征，即通過以投資為主導(dǎo)拉動和擴(kuò)大需求從而推動?xùn)|北三省的經(jīng)濟(jì)快速增長。在某種程度上，當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)的整體下滑和近期支持政策的弱效應(yīng)均與這種政策模式存在較大的聯(lián)系。因此，在新一輪振興過程中，應(yīng)該更加注重供給側(cè)改革，即在政策模式上從注重投資拉動向強(qiáng)調(diào)制度改革轉(zhuǎn)變、從強(qiáng)調(diào)規(guī)模效應(yīng)向注重結(jié)構(gòu)效益轉(zhuǎn)變、從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)刺激向政府改革轉(zhuǎn)變。

第一，在堅持政府主導(dǎo)型振興模式的制度路徑的同時，更加注重振興政策模式的調(diào)整和優(yōu)化。東北三省作為全國老工業(yè)基地的典型區(qū)域，在國家整體發(fā)展格局中具有重要的戰(zhàn)略性地位。老工業(yè)基地全面振興需要保障正確的戰(zhàn)略方向、投放巨大的經(jīng)濟(jì)資源和產(chǎn)生大量的社會成本，這都要求必須繼續(xù)保持政府的主導(dǎo)性地位，這既符合振興戰(zhàn)略的路徑依賴要求，也為2003年以來全面振興的實(shí)踐績效所證明。但是，當(dāng)前東北老工業(yè)基地所面臨的歷史條件、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和主要矛盾與2003年實(shí)施振興戰(zhàn)略之初相比已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，因此，在新一輪的振興過程中，必須更加注重政策模式的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。各級政府尤其是地方政府要切實(shí)改變通過大規(guī)模投資刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀念和政策思路，將政策實(shí)施的重心轉(zhuǎn)變到要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整和供給效率尤其是制度供給上來，通過制度供給進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，加強(qiáng)市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大國有企業(yè)改革力度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府對市場的不當(dāng)干預(yù)尤其是對競爭性領(lǐng)域的介入和干預(yù)。在市場化水平相對比較落后的東北三省中，這一點(diǎn)尤其重要。

第二，在保持必要投資規(guī)模的同時，更加注重優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。從短期看，扭轉(zhuǎn)和遏制東北經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)一步下滑的趨勢，必須立足當(dāng)前東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，尤其是投資GDP貢獻(xiàn)率較高而固定投資增速不斷下降的基本現(xiàn)實(shí)，有必要保持一定的投資規(guī)模，遏制固定資產(chǎn)投資增速下滑的勢頭。但與此同時，必須更加注重和不斷改善投資結(jié)構(gòu)。一是加強(qiáng)包括電力、電信、自來水、衛(wèi)生設(shè)施與排污、固體廢棄物的收集與處理、管道煤氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，落實(shí)公路、大壩、灌溉及排水用的渠道工程等重點(diǎn)公共工程項目，有效擴(kuò)大城市和城市間鐵路、城市交通、港口和水陸、機(jī)場等交通基本設(shè)施建設(shè)的覆蓋網(wǎng)絡(luò)和快捷性，從而有助于實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大投資、提供就業(yè)和刺激消費(fèi)等多重目標(biāo)。二是提高高端裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的投資比重，加快新型工業(yè)化道路建設(shè)步伐，通過高新技術(shù)和先進(jìn)實(shí)用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷向產(chǎn)業(yè)價值鏈高端攀升，在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中推進(jìn)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向中高端轉(zhuǎn)變。三是破除民營企業(yè)、外資企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)在投融資領(lǐng)域的政策障礙，賦予不同類型企業(yè)投融資的“同等國民待遇”，實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)在稅收、法律等諸多方面政策上的公平，為各類企業(yè)和多種所有制主體營造一個公平競爭、共同發(fā)展的投融資環(huán)境。

第三，切實(shí)加強(qiáng)民生保障和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，更加注重消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)效應(yīng)。保障和改善民生是實(shí)現(xiàn)全面振興的根本點(diǎn)，應(yīng)加快彌補(bǔ)東北地區(qū)的民生建設(shè)短板，切實(shí)提高教育、醫(yī)療和就業(yè)等民生保障水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長遠(yuǎn)支撐。加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，完善支持科技創(chuàng)新的政策體系，建立和完善創(chuàng)新體系建設(shè)、財稅金融支持、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建立人才激勵機(jī)制方面的創(chuàng)新支持政策，切實(shí)保障科技創(chuàng)新能力的提升。加快建立和完善財政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制，確保財政科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅，將財政科技支出占地方財政支出比重作為地方政府考核的重要指標(biāo)之一。面向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)簡化登記手續(xù)，加快建立“權(quán)責(zé)清單化、單一窗口化、交互網(wǎng)絡(luò)化”服務(wù)體系。支持眾創(chuàng)空間合縱連橫，建立眾創(chuàng)空間聯(lián)盟，加強(qiáng)要素流動、資源共享與跨地服務(wù)、擴(kuò)大資源搜索面和覆蓋面。優(yōu)化創(chuàng)建主體，避免眾創(chuàng)空間空心化、概念化發(fā)展，重點(diǎn)支持大學(xué)畢業(yè)生、大企業(yè)高管及連續(xù)創(chuàng)業(yè)者、科技人員創(chuàng)業(yè)者、留學(xué)歸國創(chuàng)業(yè)者為主體的創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)。

第四，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)權(quán)力清單制度、審批制度的完善和國有企業(yè)轉(zhuǎn)型等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革。進(jìn)一步把政府經(jīng)濟(jì)管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向維護(hù)有效率的市場，減少干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動。合理界定政府職責(zé)范圍，繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，提高經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管水平，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共服務(wù)環(huán)境，全面下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會管理權(quán)限，各級政府都必須制定下放權(quán)力的目錄和時間表，按照計劃實(shí)施放權(quán)工作。進(jìn)一步減少政府對資源的直接配置，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極開展投資領(lǐng)域簡政放權(quán)改革試驗(yàn)，盡量減少前置審批事項，除涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。力爭在實(shí)施權(quán)力清單制度、優(yōu)化政策環(huán)境、國有企業(yè)改革、干部考核機(jī)制等關(guān)鍵領(lǐng)域取得重大進(jìn)展。

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[7]王小魯，余靜文，樊綱中國分省企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)2013年報告[R]北京：中信出版社，2013

（責(zé)任編輯：徐雅雯）