趙俊杰

4月21日，市十四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）。這部法規(guī)的出臺(tái)既是貫徹落實(shí)中央、市委有關(guān)文件要求，對(duì)接上位法修改的重要舉措，也是規(guī)范和推進(jìn)本市基層人大工作的現(xiàn)實(shí)需要。

黨的十八大以來，中央對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作高度重視。2015年下半年，中央下發(fā)“關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見”，全國人大常委會(huì)據(jù)此對(duì)地方組織法、選舉法和代表法等三部重要法律一并作了修正，市委也轉(zhuǎn)發(fā)了加強(qiáng)人大工作的有關(guān)文件。這些文件和法律對(duì)于加強(qiáng)基層人大工作提出了一系列新要求。另一方面，隨著上海社會(huì)治理體系的不斷創(chuàng)新和管理重心的逐漸下移，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)承擔(dān)的任務(wù)越來越重。在這樣的新形勢(shì)下，如何充分發(fā)揮區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大的作用，就顯得尤為重要?？v觀此領(lǐng)域的地方立法，目前上海市僅有一部1995年制定的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的若干規(guī)定，對(duì)于區(qū)縣人大工作的立法尚處于空白。因此，亟需重新制訂一部涵蓋本市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的地方性法規(guī)。

強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)這根“主心骨”

區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著憲法和法律賦予的重要職責(zé)，任務(wù)繁重，但有的地方還存在“牌子大、人員少、兼職多”的現(xiàn)象，與所承擔(dān)的工作任務(wù)不相匹配。在新形勢(shì)下加強(qiáng)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人員的配備無疑是關(guān)鍵所在。

一是提高了區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員名額上限并提出專職比例要求。根據(jù)地方組織法要求，《若干規(guī)定》明確，區(qū)縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員為十五至三十五人，人口超過一百萬的，常務(wù)委員會(huì)組成人員不超過四十五人。其中，常務(wù)委員會(huì)專職委員比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到百分之五十以上。

二是健全了區(qū)縣人大及其常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。為加強(qiáng)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作力量，推動(dòng)人大工作專業(yè)化、經(jīng)?；鶕?jù)地方組織法和中央、市委有關(guān)文件要求，結(jié)合各區(qū)縣的實(shí)際情況，《若干規(guī)定》明確，在區(qū)縣人大設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法等專門委員會(huì)，在區(qū)縣人大常委會(huì)設(shè)立辦公室等辦事機(jī)構(gòu)和預(yù)算、人事代表等工作機(jī)構(gòu)，還規(guī)定各區(qū)縣人大可以根據(jù)工作需要設(shè)立其他專門委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)，給予區(qū)縣一定的空間和彈性。同時(shí)，對(duì)工作力量的配備和工作職責(zé)等也作了比較清晰的表述。

三是賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的明確職責(zé)。閉會(huì)期間的活動(dòng)安排得怎么樣，直接關(guān)系基層人大工作的效果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大僅在會(huì)議期間設(shè)有主席團(tuán)，在閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)。盡管各地都有一些探索和實(shí)踐，但是缺乏法制層面的依據(jù)和規(guī)范。新修訂的地方組織法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間一定的職權(quán)，《若干規(guī)定》結(jié)合本市實(shí)際，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的組成和職責(zé)作了細(xì)化。比如，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)的人數(shù)及上限：一般為九至十一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額超過七十名的，主席團(tuán)人數(shù)不超過十三人。又如，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)在閉會(huì)期間每三個(gè)月至少召開一次主席團(tuán)會(huì)議，以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履行職權(quán)。同時(shí)，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的十三項(xiàng)職權(quán)，厘清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責(zé)，并較好地回應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的工作由誰組織、如何開展的問題。

四是增加了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)定?！度舾梢?guī)定》首次明確提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立辦公室（代表聯(lián)絡(luò)室），辦公室（代表聯(lián)絡(luò)室）主任的人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)通過。工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立和工作人員的充實(shí)，必將為更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用、加強(qiáng)人大代表的履職服務(wù)提供組織保障。

五是明確了在全市街道設(shè)立人大工作委員會(huì)?！度舾梢?guī)定》根據(jù)地方組織法的要求以及近年來本市各街道設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)室的工作實(shí)踐，首次明確了區(qū)人大常委會(huì)在街道設(shè)立人大工作委員會(huì)，作為常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其組成人員由區(qū)人大常委會(huì)依法任免。街道人大工作委員會(huì)承擔(dān)代表聯(lián)系社區(qū)和選民、報(bào)告履職情況、履職登記等服務(wù)保障工作，根據(jù)區(qū)人大常委會(huì)的委托，辦理監(jiān)督、選舉、視察、調(diào)研等工作，并且每年向常委會(huì)報(bào)告工作。

抓住開好人代會(huì)這個(gè)“牛鼻子”

人大行使法定職權(quán)，主要是通過會(huì)議的形式，在充分審議的基礎(chǔ)上，依照法定程序作出決定。開好人大會(huì)議，是人大依法履職的重要保障。在實(shí)踐中，部分地方，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有時(shí)存在會(huì)議召開不及時(shí)、會(huì)期過短、主要會(huì)議文件臨近大會(huì)時(shí)才送到代表手中，不利于代表充分審議等問題。

為此，根據(jù)地方組織法和中央有關(guān)文件的要求，《若干規(guī)定》對(duì)于區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)舉行的次數(shù)、會(huì)期等內(nèi)容作了規(guī)定。明確區(qū)縣人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次，會(huì)期一般不少于三天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年舉行兩次，會(huì)期不少于一天。如有選舉事項(xiàng)，會(huì)期應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加?！度舾梢?guī)定》還就提高會(huì)議質(zhì)量提出三方面明確要求，一是在會(huì)議的準(zhǔn)備上，要求區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)查研究，為參加人民代表大會(huì)作準(zhǔn)備；二是在文件送達(dá)的時(shí)限上，要求人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三日以前，應(yīng)當(dāng)將會(huì)議的主要文件送交與會(huì)代表；三是在對(duì)待會(huì)議的態(tài)度上，要求代表應(yīng)當(dāng)認(rèn)真準(zhǔn)備和出席會(huì)議，并圍繞議題審議發(fā)言。因病或者其他特殊原因不能出席的應(yīng)當(dāng)提前請(qǐng)假。

規(guī)范基層人大工作的“家常菜”

《若干規(guī)定》中有將近三分之一的條文對(duì)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要工作做了規(guī)定，其中既含有規(guī)范性文件備案審查、預(yù)決算審查等內(nèi)容，與區(qū)縣人大設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法等專門委員會(huì)和常委會(huì)預(yù)算等工作委員會(huì)等內(nèi)容相呼應(yīng)，也包括監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免以及代表工作等重要事項(xiàng)?？紤]到各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況不盡相同，對(duì)于重要事項(xiàng)的理解也有差異，因此，在《若干規(guī)定》中對(duì)于這些內(nèi)容均采取留有一定余地的寫法，允許區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合各自工作實(shí)際，進(jìn)一步作出相應(yīng)的規(guī)定，并在今后的工作中大膽探索、總結(jié)。另外，加強(qiáng)區(qū)縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)與代表、選民和人民群眾的聯(lián)系、加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)與代表的聯(lián)系以及代表履職服務(wù)保障等內(nèi)容，鑒于上位法和本市其他地方性法規(guī)中已有明確要求，《若干規(guī)定》只是作了原則性規(guī)定，避免重復(fù)立法，也符合“若干規(guī)定”的體例特點(diǎn)。

可以預(yù)見的是，隨著《若干規(guī)定》的正式施行，將進(jìn)一步夯實(shí)本市基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)，為今年下半年將在全市范圍開展的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表換屆選舉工作提供法制保障，為推動(dòng)本市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)在新時(shí)期再上新臺(tái)階提供重要助力。