岳林

摘 要：全面推進被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度為重點的社會保障制度，能夠進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。適應各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造。本文從平度市社會保障制度的實際操作模式出發(fā)，采取實際調(diào)研、橫向地市比較、參考文獻等方法對被征地社會保障的可行性模式進行進一步探討。希望能為失地農(nóng)民的老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)提供理論支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；社會保障制度；養(yǎng)老保險

一、平度市被征地農(nóng)民社保制度建設總體情況

（一）2011年以前被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策

平度市政府于2005年、2008年相繼出臺了《平度市被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險辦法（試行）》（平政發(fā)[2005]71號）、《平度市人民政府關(guān)于進一步做好被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險工作的通知》（平政發(fā)[2008] 1號）。

1、保障方式和保障對象：被征地的集體經(jīng)濟組織，人均農(nóng)業(yè)用地低于0.3畝的村居全部納入被征地村居，其中年滿18周歲及以上人員，全部納入被征地農(nóng)民社會保障的參保對象，在校學生和已享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的人除外。

2、待遇領(lǐng)取標準及增長機制：2013年我市被征地農(nóng)民養(yǎng)老金總水平月人均為145.87元，其中基礎養(yǎng)老金為40元。我市按照養(yǎng)老金隨物價水平和消費水平的提高，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和社會統(tǒng)籌基金承受能力適當調(diào)整。養(yǎng)老金的調(diào)整，由市人力資源社會保障行政部門測算后，提出調(diào)整方案，報市政府同意，經(jīng)青島市政府批準后執(zhí)行。

3、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金來源：以全市上年度農(nóng)民人均純收入為當年繳費基數(shù)，由個人、村集體和市、鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）財政按繳費基數(shù)6%、6%、2%、2%的比例分別負擔。

4、按照規(guī)定即征即保、先保后征，被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險費以村集體經(jīng)濟組織為單位，統(tǒng)一按年集中一次性繳費，每年的4月至10月為繳費期。各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）經(jīng)辦機構(gòu)對轄區(qū)村集體經(jīng)濟組織當年參保人員的鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）財政補助部分匯總后，報鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）政府審批，由鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）經(jīng)辦機構(gòu)組織征繳，并及時上解市經(jīng)辦機構(gòu)。市經(jīng)辦機構(gòu)對全市當年參保人員的市財政補助部分進行匯總，報市政府批準后，由市財政一次性劃撥到被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金專戶。

（二）2011年以后被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策

2011年1月1日起，新產(chǎn)生的被征地農(nóng)民，按《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府令第226號）規(guī)定納入保障范圍，據(jù)此規(guī)定，我市已落實財政補貼資金2.33億元，涉及被征地農(nóng)民1萬余名。

二、平度市被征地農(nóng)民社會保障制度存在問題

1、我市目前被征地農(nóng)民養(yǎng)老金水平與上級政策規(guī)定相比明顯偏低?！肚鄭u市人民政府關(guān)于推進各市被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險工作的意見》（青政字〔2005〕119號）規(guī)定：被征地農(nóng)民達到退休年齡領(lǐng)取基礎養(yǎng)老金的水平要高于民政局規(guī)定的低保待遇，具體的待遇標準各區(qū)市根據(jù)經(jīng)濟情況進一步確定。《青島市人民政府辦公廳關(guān)于進一步做好被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險工作的通知》（青政辦發(fā)〔2007〕30號）規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險待遇不得低于農(nóng)村最低生活保障水平?！蔽沂鞋F(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障標準為每人每月350元，2013年我市被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險平均待遇標準為每人每月145.87元。2、我市被征地農(nóng)民社會基本養(yǎng)老保險參保群眾對提高養(yǎng)老金標準要求比較迫切。我市自2010年10月1日基礎養(yǎng)老金調(diào)整為40元，一直未做調(diào)整，維持在較低水平，在一定程度上影響了群眾參保積極性，參保群眾提高待遇標準的要求迫切。3、我市目前被征地農(nóng)民基礎養(yǎng)老金水平與周邊市相比明顯偏低。膠南、膠州、萊西、即墨基礎養(yǎng)老金分別為月人均300元、65.4元、79.5元，55元，四市基礎養(yǎng)老金均比我市標準高。4、2011年之后征地社會保障總體待遇水平偏低根據(jù)山東省政府規(guī)定，2011年1月1日起，新產(chǎn)生的被征地農(nóng)民，按《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府令第226號）規(guī)定納入保障范圍，征地保障的社會保障資金根據(jù)地價為1-5萬元每畝納入社會保障資金，但在執(zhí)行過程中按照1萬元每畝地納入社會保障資金。其中80%歸于個人賬戶，20%納入政府統(tǒng)籌基金。按照待遇計發(fā)標準，征收個人一畝地，從征收土地中拿出1萬元作為社會保障資金，個人滿60周歲，需要核發(fā)待遇，按照現(xiàn)行的計發(fā)月數(shù)139個月進行計算，每月領(lǐng)取57元，每年690元。而我市農(nóng)村的低保是月350元，年4200元。失地農(nóng)民的社會保障待遇要低于低保水平。

三、被征地社會保障的對策建議

被征地農(nóng)民從根本上失去了土地這一生產(chǎn)資料，從而根本上失去了主要的生活收入來源。作為以土地為生的失地農(nóng)民再也無法分享到土地的增值收益。因此國家作為被征地農(nóng)民的后盾，不僅要科學的設計被征地農(nóng)民的安置框架，確保被征地社會保障的合理性，還要注重被征地的補償形式及土地的年增加的增值收益。因為現(xiàn)今的土地的價值被嚴重的低估，征地農(nóng)民的利益受到嚴重的損害。征地補償是社會保障的基礎和前提條件，因此，政府應該提前介入，確保土地在充分的信息對稱的基礎上，讓農(nóng)民得到合理的對價。因此，首先要解決征地補償?shù)墓?、公正、合理性，確保農(nóng)民利益不受損害；其次合理的設計被征地農(nóng)民的社會保障框架，強化國家的主導責任，包括經(jīng)辦機構(gòu)、經(jīng)辦內(nèi)容、經(jīng)辦形式和社會養(yǎng)老保險制度的科學設計，將失地農(nóng)民群體全部納入社會養(yǎng)老保障范圍。再次實行強制儲蓄與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的保障體系，分階段分步驟的實施被征地農(nóng)民社會保障制度。先采取強制儲蓄式養(yǎng)老保險制度，將所有被征地農(nóng)民納入到社會保障的框架范圍內(nèi)，然后引導被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、商業(yè)保險和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，相互并不沖突，主旨在于提高被征地農(nóng)民的社會保障水平。

（一）科學合理的設計“補償”和“保障”

實踐中，開發(fā)商、被征地農(nóng)民及部分政府工作人員認為對被征地農(nóng)民已經(jīng)通過補償?shù)男问竭M行了相應的補償，就沒必要再建立被征地農(nóng)民社會保障制度。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地，土地補償?shù)臉藴氏喈數(shù)母?，部分學者也認為不應當再建立被征地農(nóng)民社會保障制度。尤其是被征地農(nóng)民的社會保險繳費的繳納是從土地補償費中進行了列支，像平度市根據(jù)綜合地價，部分按照一萬元一畝，部分是按照一萬五一畝提取被征地農(nóng)民社會保障費，因此很容易混淆“補償”與“保障”。征地補償在于在征地雙方信息對稱的情況下，盡可能的通過市場來衡量土地的價格，使農(nóng)民得到合理的對價。但目前的情況是，土地屬于國家所有，農(nóng)民只是進行了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并未得到失去土地后真正的對價，使得失地農(nóng)民所獲得的實際補償遠遠低于應得水平。因此發(fā)揮政府的主導作用，改變現(xiàn)有的土地征用補償費、安置補助費混合發(fā)放的現(xiàn)狀。對于社會保障可以在征地補償前由開發(fā)商按照綜合地價直接提取被征地農(nóng)民社會保障費用，對于未提取社會保障金的不允許進行征地。

（二）充分發(fā)揮被征地農(nóng)民的社會保障作用

被征地農(nóng)民的社會保障制度宗旨在于被征地農(nóng)民失去生產(chǎn)生活資料、年老疾病等無法由個人足以承擔的生活壓力下，政府或其他組織提供社會保障產(chǎn)品，保障被征地農(nóng)民的生活水平?，F(xiàn)在實施的被征地農(nóng)民社會保障制度，并無任何風險，屬于社會福利，根據(jù)現(xiàn)有的山東省規(guī)定，對于被征地社會保障資金全部劃入個人賬戶，盡管規(guī)定百分之二十劃入統(tǒng)籌賬戶，百分之八十劃入個人賬戶，但同時規(guī)定在被征地農(nóng)民去世或領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇后，所有的社會保障資金余額全部劃入繼承人或被征地農(nóng)民的個人賬戶，因此并不存在任何風險。社會福利并無不好，但同時也帶來了被征地農(nóng)民社會保障水平的偏低，2016年，平度市被征地農(nóng)民基礎養(yǎng)老金待遇為59元每月，而民政局低保高達420元每月。因此并未能發(fā)揮出被征地農(nóng)民的社會保障作用。

（三）將商業(yè)保險引入社會保障制度。

社會保障產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，目前社會上并無其他爭議，政府應充分發(fā)揮其本身的高效、穩(wěn)定和保障作用，包括被征地農(nóng)民制度的設計、經(jīng)辦人員的配備、經(jīng)辦能力的建設等都起到其他組織無法替代的作用。但是因為政府財政的補貼力度低，被征地農(nóng)民的待遇不高，保障范圍單一主要是養(yǎng)老保險，因此采取第三方運作的方式即采取政府購買商業(yè)保險的形式，讓保險公司參與運作養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等，盡管保險公司屬于企業(yè)，主要以營利為目的，但是通過政府購買服務，政府作為被征地農(nóng)民的基礎后盾，增強商業(yè)保險的可信度，商業(yè)保險可以通過政府的支持，發(fā)揮商業(yè)的營利作用，將部分社會保障產(chǎn)品通過市場化運作，確保社會保障產(chǎn)品不僅能夠營利，還可以保值增值，同時可以確保被征地農(nóng)民個人利益的最大化。