郭威

摘要：我國扶貧開發(fā)工作形勢嚴峻，金融助力扶貧空間巨

大。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)將發(fā)揮金融扶貧主力軍作用。拓展多渠道廉價穩(wěn)定的資金來源是金融扶貧的關(guān)鍵，建議加強債券融資方式創(chuàng)新，完善抵押擔保方式，加強統(tǒng)計監(jiān)測制度建設，發(fā)揮精準扶貧作用，提供過渡性資金支持。

關(guān)鍵詞：金融扶貧 內(nèi)生發(fā)展動力 扶貧專項金融債 風險補償機制

我國“十三五”規(guī)劃建議中提出，“2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性目標是確保到2020年全面建成小康社會，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會進程中一項最為艱巨的任務。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，不僅關(guān)系到實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，而且是我國走向中等發(fā)達國家行列的必由之路。從當前經(jīng)濟形勢來說，打贏扶貧攻堅戰(zhàn)是擴大國內(nèi)需求、促進經(jīng)濟增長的重要途徑。

在實施扶貧開發(fā)過程中，金融扶貧對于我國扶貧攻堅戰(zhàn)的成敗意義重大。構(gòu)建多元化的金融扶貧資金來源渠道，健全脫貧攻堅支撐體系，是實現(xiàn)脫貧目標的重要保障。

我國金融扶貧開發(fā)形勢

（一）扶貧開發(fā)工作形勢嚴峻，金融助力扶貧空間巨大

改革開放以來，我國實施大規(guī)模扶貧開發(fā)，使7億農(nóng)村貧困人口脫貧，取得了舉世矚目的偉大成就。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》披露，2015年我國農(nóng)村貧困人口已從2014年的7017萬人減少到5575萬人，貧困發(fā)生率從2014年的7.2%下降到5.7%。

目前，我國扶貧開發(fā)已進入沖刺期及攻堅期，扶貧開發(fā)任務依然艱巨。距離 2020年實現(xiàn)全部脫貧的目標僅有不到4年的時間，扶貧工作非常緊迫。我國貧困區(qū)域廣，有六盤山區(qū)、武陵山區(qū)等14個集中連片特殊貧困地區(qū)、832個國家級貧困縣、12.8萬個貧困村；并且區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南六省區(qū)貧困人口都在500萬人以上。目前全國貧困地區(qū)扶貧措施正在展開，金融助力扶貧空間巨大。

（二）金融助力易地扶貧搬遷是精準扶貧的需要

易地搬遷是讓貧困農(nóng)民從自然條件惡劣的地方，搬到更宜居的新家，治窮根、見效快，是精準扶貧的主要做法之一，但易地搬遷需要投入大量資金，特別是老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟薄弱，需要的資金更多。未來5年，我國將有6000億元資金投向易地扶貧搬遷，將惠及1000萬人，約占現(xiàn)有貧困人口總數(shù)的五分之一。

（三）政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)將發(fā)揮金融扶貧主力軍作用

根據(jù)中國銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，截至2015年末，國家開發(fā)銀行發(fā)放扶貧貸款余額9623億元；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2015年審批易地扶貧搬遷項目貸款3200多億元；中國農(nóng)業(yè)銀行在832個扶貧重點縣貸款余額5907億元；中國郵政儲蓄銀行2015年在重點縣累計發(fā)放各類小額信貸410億元。政策性銀行、開發(fā)性銀行等金融機構(gòu)在金融扶貧過程中發(fā)揮了主力軍作用。

“十三五”期間，國家開發(fā)銀行將安排扶貧開發(fā)融資1.5萬億元以上，其中2016年將發(fā)放扶貧開發(fā)貸款1500億元；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行爭取五年扶貧貸款余額新增2萬億元，投放貸款3萬億元，主要領域包括：易地扶貧搬遷貸款約3500億元，光伏、旅游等特色產(chǎn)業(yè)扶貧貸款約3600億元，生態(tài)、教育、轉(zhuǎn)移就業(yè)等扶貧貸款2800億元，糧棉油產(chǎn)業(yè)貸款約1萬億元，農(nóng)村基礎設施扶貧貸款約1.1萬億元。

拓展多渠道廉價穩(wěn)定的資金來源是金融扶貧的關(guān)鍵

金融扶貧是扶貧開發(fā)事業(yè)的重要組成部分，屬于開發(fā)式扶貧，是金融機構(gòu)利用聚集的資源優(yōu)勢來承擔的一項兼具政策性與經(jīng)營性的金融業(yè)務，金融機構(gòu)通過對眾多農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)戶和扶貧項目提供大量資金支持，可激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段，貧困地區(qū)基礎設施建設回報率低，短期內(nèi)需要集中投入大量長期限低成本資金，而商業(yè)金融或合作金融難以滿足需求。多渠道籌集長期穩(wěn)定低廉資金，積極發(fā)揮政策性金融對資金的引導作用，是金融扶貧成敗的關(guān)鍵。

（一）多元化籌集金融扶貧資金

金融扶貧資金不只局限于國家財政轉(zhuǎn)移支付，還應通過政策性金融的積極引導，吸引社會資本投入。多元化的資金組成可以增強扶貧資金實力，有利于監(jiān)督扶貧資金使用管理，降低金融扶貧的風險。2015年11月29日，《中共中央、國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布，成為指導我國當前和今后一個時期脫貧攻堅的綱領性文件。文件明確加大金融扶貧力度，具體措施中涉及扶貧資金籌集的主要有以下方面：一是鼓勵和引導商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。二是運用多種貨幣政策工具，向金融機構(gòu)提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發(fā)。三是設立扶貧再貸款，實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。四是運用適當?shù)恼甙才?，動用財政貼息資金及部分金融機構(gòu)的富余資金，對接政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)的資金需求，拓寬扶貧資金來源渠道。五是由國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行政策性金融債，按照微利或保本的原則發(fā)放長期貸款，中央財政給予90%的貸款貼息，專項用于易地扶貧搬遷。六是中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)要延伸服務網(wǎng)絡，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，增加貧困地區(qū)信貸投放。七是對有穩(wěn)定還款來源的扶貧項目，允許采用過橋貸款方式，撬動信貸資金投入。八是按照?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責的要求，建立和完善省級扶貧開發(fā)投融資主體。九是支持農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)為貧困戶提供免抵押、免擔保扶貧小額信貸，由財政按基礎利率貼息。

從具體運作來看，一是長期、低成本資金主要體現(xiàn)為抵押補充貸款和再貸款。從2016年5月起，人民銀行每月月初對三家政策性銀行發(fā)放上月特定投向貸款對應的抵押補充貸款，主要用于支持三家政策性銀行發(fā)放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民幣走出去項目貸款等；設立扶貧再貸款，專項用于支持貧困地區(qū)地方法人金融機構(gòu)擴大涉農(nóng)信貸投放。扶貧再貸款利率在正常支農(nóng)再貸款基礎上下調(diào)1個百分點，貸款期限可展期，累計展期次數(shù)最多可達4次。二是未來5年，6000億元投向易地扶貧搬遷的資金將主要通過發(fā)行金融債來解決。三是在“十三五”時期，國家將向省級扶貧開發(fā)投融資主體注入約2500億元資本金，用于易地扶貧搬遷。截至目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已與主要省份省級投融資主體達成貸款合作意向近2000億元，已受理貼息專項貸款申請540億元。

（二）發(fā)揮政策性金融的引導作用

在市場經(jīng)濟條件下，資本的逐利本性使得金融資本不會自動流向貧困地區(qū)，政策性金融扶貧不以盈利為目標，內(nèi)在機制上具有公益性，通過先行投入，完善金融市場建設，積極引導商業(yè)金融和其他各類社會資本支持貧困地區(qū)建設和發(fā)展。目前，發(fā)債是政策性銀行最主要的資金來源，是引導社會資金流向貧困地區(qū)的最主要渠道。以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為例，2016年發(fā)放易地扶貧搬遷貸款340億元，平均利率下浮15.17%，平均期限為21年。同時，在市場化發(fā)債業(yè)務的帶動下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源也發(fā)生了根本性變化，其中發(fā)債成為主要籌資渠道（境內(nèi)發(fā)債籌資約占全行負債來源的70%），人民銀行再貸款和抵押補充貸款成為重要依托，各類存款、財政補貼資金、同業(yè)拆借及回購等多種方式作為補充，資金自籌率已達90%以上。

（三）能否獲取廉價資金是金融助力扶貧成敗的關(guān)鍵

1.抵押補充貸款（PSL）為脫貧攻堅提供長期穩(wěn)定的低成本資金來源

抵押補充貸款是我國貨幣政策調(diào)控中的一項常態(tài)化貨幣政策工具，主要采取滾動續(xù)作方式提供資金，作為政策性銀行特定貸款的長期穩(wěn)定資金來源，能夠有效降低資金籌集難度，緩解銀行間市場資金供給壓力。抵押補充貸款利率根據(jù)人民銀行要求按月調(diào)整，該利率定價遠低于同期限貸款基準利率，使用抵押補充貸款資金能夠有效降低貸款成本，減輕實體經(jīng)濟負擔，為政策性金融支持貧困地區(qū)發(fā)展提供了新路徑。抵押補充貸款的發(fā)放對象由最初的國家開發(fā)銀行擴大至中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行。截至2016年5月末，抵押補充貸款余額為1.5萬億元，3年期抵押補充貸款利率水平為2.75%，低于同期限貸款利率水平2個百分點，與同期限債券發(fā)行利率相近。

抵押補充貸款的用途指向性明確，三家政策性銀行可使用抵押補充貸款的領域均限定在各家銀行政策性突出、具有廣泛社會效益的品種上，能夠進一步聚集和撬動社會資金參與脫貧攻堅，放大支持效果，發(fā)揮政策性銀行支持脫貧攻堅的主導作用。數(shù)據(jù)顯示，自2015年10月獲批使用抵押補充貸款資金至今年4月底，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已累計向697個項目投放特定貸款1010億元，其中重大水利工程過橋貸款（國家172項重大水利工程）項目199個、金額88億元，占比9%；水利建設貸款項目218個、金額272億元，占比27%；棚戶區(qū)改造貸款項目231個、金額458億元，占比45%；農(nóng)村公路貸款項目49個、金額192億元，占比19%。

2.創(chuàng)新性債券融資方式成為滿足精準扶貧資金需求的重要渠道

扶貧專項金融債是一項重要的制度創(chuàng)新，通過在銀行間債券市場發(fā)行債券籌集易地扶貧搬遷信貸資金，資金投向更為精準。在政策上，扶貧專項金融債需“專戶管理，專款專用”，且有相應的優(yōu)惠。在期限上，扶貧專項金融債時間相對較長。今年4月1日，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在銀行間債券市場成功發(fā)行首單扶貧專項金融債100億元，發(fā)行期限分別為3年期和5年期，金額分別為30億元和70億元，發(fā)行利率分別為2.63%和2.98%，比前一日政策性金融債收益率水平分別低13個基點和9個基點，認購倍數(shù)分別為6.03倍和3.85倍；5月9日，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行首單普通扶貧債券200億元，發(fā)行期限分別為3年、5年、10年，利率分別為2.9679%、3.2416%、3.4901%，認購倍率分別為5.87倍、4.2倍、8.62倍。扶貧金融債的成功發(fā)行及認購，體現(xiàn)了社會資本對扶貧事業(yè)積極支持。從利率來看，以3年期扶貧金融債為例，其發(fā)行利率不到3%，明顯低于各家銀行同期限存款實際利率水平。通過發(fā)行扶貧金融債所籌集的低成本資金，將按照保本微利原則用于支持貧困地區(qū)貸款項目投放。

3.專項建設基金可以發(fā)揮撬動社會資金參與扶貧的杠桿效應

專項建設基金是國家為應對經(jīng)濟下行壓力、有效緩解地方政府融資困難、發(fā)揮投資對穩(wěn)增長關(guān)鍵作用而推出的一項新舉措。國家發(fā)展改革委會同國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，通過向中國郵政儲蓄銀行定向發(fā)行長期專項建設債券，建立專項建設基金，直接注入項目資本金。專項基金為脫貧攻堅增添了新動力，可以集中、高效地緩解項目資本金缺口問題。專項建設基金主要有以下特點：一是投放快、規(guī)模大。自2015年8月份專項建設基金設立以來，先后投放了5批基金，金額超過萬億元。二是利率低、期限長。重點建設基金提供項目資本金，利息為1.2%，由中央財政按照專項建設債券利率的90%貼息，投資期限大多在10年以上。三是方式多、覆蓋廣。既有股權(quán)投資的形式，也有股東借款的形式，包括增資和設立新公司，投資領域涉及5大類和22個領域，涉及易地扶貧搬遷、中西部重大基礎設施、民生改善等扶貧工程。

專項建設基金注入項目資本金，利用國家資金充當杠桿，撬動融資，后續(xù)銀行跟進貸款可以為項目建設注入至少5倍量的放大資金，從而達到穩(wěn)投資的效果。如黃山市黟縣宏村景區(qū)旅游配套服務改造工程項目總投資51300萬元，2015年6月份開工后因資本金未能及時籌措到位影響后續(xù)資金的注入，12月1日，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以專項建設基金形式投入資本金3500萬元后，項目很快獲得黟縣建設銀行中長期貸款21677萬元，該項目實施后可為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)崗位600余個，直接推動當?shù)鼐用袷杖牒拓斦杖朐鲩L。建設基金由兩家政策性銀行具體負責運營管理，有利于遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，逐步建立投資約束和風險管控機制，提高基本建設投資效益。

金融扶貧過程中面臨的突出問題

（一）金融債期限與扶貧貸款資金需求時間存在一定錯配

扶貧開發(fā)項目具有建設周期長、投資體量大等特點，缺乏穩(wěn)定的長周期、低利率資金來源。目前，扶貧開發(fā)信貸資金主要來源于銀行間債券市場融資，以扶貧的主力——政策性銀行為例，2016年1-5月，政策性銀行債發(fā)行總量為1.7萬億元，7年期及以下期限債券發(fā)行1.2萬億元，在政策性銀行債總量中的占比達到三分之二以上；首次發(fā)行的扶貧專項金融債的期限只有3年期和5年期，市場化籌資的短期性與扶貧資金需求的長期性之間存在一定不匹配現(xiàn)象，資金運營的短融長貸可能會導致資金供給不穩(wěn)定，加大流動性風險和期限錯配風險，影響扶貧貸款業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。

（二）風險補償機制缺失限制政策性金融扶貧功能的發(fā)揮

扶貧項目的投資期限長、回報不確定，貸款風險相對較高。目前，扶貧仍存在風險補償機制缺失、配套政策不完善等問題。受政策性銀行保本微利經(jīng)營原則的制約，風險較大的扶貧項目將難以獲得支持，影響了政策性金融扶貧功能的充分發(fā)揮。

（三）財政收入可持續(xù)性是貧困地區(qū)信貸安全的最大隱憂

銀行信貸資金先期支持了扶貧項目，但資金的償還最終還要依賴于貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展及財政收入增長。目前我國經(jīng)濟增速放緩的大趨勢還將持續(xù)，經(jīng)濟運行的影響因素更趨復雜，財稅體制變革加快，房地產(chǎn)市場泡沫化風險增加，這些都將加劇財政收支矛盾，影響各級財政對扶貧開發(fā)的資金投入力度。

（四）貧困地區(qū)零售金融扶貧力量不足

《中共中央、國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出金融支持脫貧攻堅的一攬子政策，其中扶貧小額信貸創(chuàng)新屬于實際執(zhí)行中的零售金融產(chǎn)品創(chuàng)新，即為建檔立卡貧困戶提供“5萬元以下、3年以內(nèi)、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政扶貧資金貼息、縣建風險補償金”的扶貧小額信貸產(chǎn)品，旨在支持建檔立卡貧困戶自立致富。假設在1000萬建檔立卡貧困戶中有半數(shù)貧困戶需要中位數(shù)3萬元的小額信貸，那么需求資金就為1500億元左右。目前，政策性銀行開展的都是對公業(yè)務，工、農(nóng)、中、建四大行在貧困地區(qū)營業(yè)網(wǎng)點普遍不足，農(nóng)村中小金融機構(gòu)承擔了扶貧小額信貸投放量的一半以上，但其資金實力相對有限，扶貧小額信貸的服務能力還有待提高。

政策建議

針對我國金融扶貧過程中面臨的上述問題，筆者提出以下幾點建議。

（一）有序擴大扶貧金融債發(fā)行規(guī)模，延長發(fā)行期限

加大扶貧金融債創(chuàng)新力度，用好政策性、開發(fā)性銀行貸款，確保1000萬建檔立卡貧困人口順利搬遷。建議未來逐步開展地方扶貧債券發(fā)行工作，研究和探索利用金融債支持整村推進、光伏扶貧、旅游扶貧等專項扶貧工程，鼓勵貧困地區(qū)企業(yè)開展直接融資。

（二）依托政府信用創(chuàng)新抵押擔保方式，保障信貸資金安全

一是通過支持貧困地區(qū)設立政府出資的融資擔保機構(gòu)，重點開展扶貧擔保業(yè)務；二是在繼續(xù)實施固定資產(chǎn)抵押擔保的基礎上，推行應收財政補貼資金質(zhì)押擔保、應收政府服務費質(zhì)押擔保、企業(yè)聯(lián)合擔保、林地使用權(quán)擔保、特許權(quán)抵押等新型抵押擔保方式；三是探索設立扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)風險補償基金。通過多種有效措施，確保信貸資金貸得出、用得好、還得上，更好地解決貧困地區(qū)信貸投入的瓶頸問題。

（三）加強統(tǒng)計監(jiān)測制度建設，為決策參考服務

建立并完善金融扶貧專項統(tǒng)計監(jiān)測制度，統(tǒng)計貧困地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點、融資規(guī)模、不良貸款及信貸投放進度等情況，定期發(fā)布數(shù)據(jù)，加強監(jiān)測分析，及時了解扶貧金融運行情況，從而為政策制定和調(diào)整提供支持。

（四）發(fā)揮精準扶貧作用，提高脫貧成效

一是建議充分利用政策性銀行依托國家信用籌集資金的優(yōu)勢，以批發(fā)資金轉(zhuǎn)貸形式，與主要扎根基層、服務貧困落后地區(qū)的地方中小金融機構(gòu)合作，創(chuàng)新政策性金融撬動扶貧小額信用貸款、扶貧貼息貸款等直接服務貧困群體的有效形式。二是建議大型金融機構(gòu)延伸服務網(wǎng)絡，積極推動社會資金回流貧困落后地區(qū)，降低扶貧開發(fā)資金成本，加快貧困地區(qū)人民脫貧致富。

（五）制訂過橋貸款管理辦法，提供過渡性資金支持

建議盡快研究制訂扶貧項目過橋貸款管理辦法，對有穩(wěn)定還款來源的重大扶貧項目，在有效防控風險的前提下，積極提供過渡性資金支持。

作者單位：中國建設銀行遼寧省分行辦公室

責任編輯：印穎 廖雯雯

參考文獻

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